涉农行政公益诉讼的现实困境与破解路径

周敏 黄卫东

摘      要：涉农行政公益诉讼是保护国家和社会公共利益的一种有效方式。目前，涉农行政公益诉讼面临案件线索来源渠道单一、检察建议质量不高、裁判结果实效性不足、司法谦抑性欠缺等方面的现实困境。为此，有必要从完善公益诉讼制度、拓宽案件受理范围、激励引导群众广泛参与等方面完善涉农行政公益诉讼制度设计，以期为构建我国涉农行政公益诉讼制度有所助益。

关  键  词：涉农行政公益诉讼;行政公益诉讼制度;“三农”问题

中图分类号：DF74        文献标识码：A        文章编号：1007-8207（2020）12-0085-11

收稿日期：2020-07-29

作者简介：周敏（1979—），女，吉林延吉人，西北政法大学行政法学院副教授，硕士生导师，法学博士，西北政法大学地方政府法治建设研究中心执行主任，研究方向为行政程序、公益诉讼;黄卫东（1995—），男，陕西安康人，西北政法大学硕士研究生，研究方向为行政法学。

基金项目：本文系陕西省法学会2019年“行政公益诉讼诉前程序司法化研究”的阶段性成果，项目编号：2019NDKT15。

“三农”问题始终关系党和国家事业发展的全局，解决“三农”问题是全面建成小康社会的重中之重。实践中，涉农行政公益诉讼能够有效化解“三农”面临的各种问题与矛盾。作为我国新兴的诉讼制度，涉农行政公益诉讼扮演着维护国家和社会公共利益的重要角色。2020年，中央全面依法治国委员会印发的《关于加强法治乡村建设的意见》（以下简称《意见》）指出：“到2022年，努力实现涉农法律制度更加完善，乡村公共法律服务体系更加完善……乡村治理法治化水平明显提高。到2035年……乡村治理体系和治理能力基本实现现代化，法治乡村基本建成”，要“加大涉农公益诉讼案件办理力度，督促相关行政机关依法履行职责”，这对于推动我国涉农行政公益诉讼制度发展具有重大的理论和现实意义。

一、涉农行政公益诉讼的实践样态

为了明晰目前我国行政公益诉讼制度在涉农领域的现实表征，笔者通过中国裁判文书网检索筛选自试点工作以来的230份行政公益诉讼一审案件展开分析①。从裁判年份来看，自2016年至今，涉农行政公益诉讼案件数量总体呈不断上升趋势，案件数量由2016年的2起增至2017年的103起之后有所下降，随后呈逐年平稳递增趋势。从案件审理层级来看，多数案件由基层人民法院进行一审，已有样本中仅有5起案件由中级人民法院一审②，表明涉农行政公益诉讼案件审理层级普遍较低。从案件分布地域来看，沿海地区以及经济发达地区涉农行政公益诉讼案件数量相对较少，如北京、天津的案件样本数量不多，均为1起，而中西部地区或经济发展相对滞后的省份案件数量较多，如陕西、甘肃两省均为19起，吉林、湖北、云南、贵州等省份案件数量均超过20起，表明涉农行政公益诉讼案件数量区域分布差异较大。从裁判文书类型来看，绝大多数案件都以判决书结案，仅有6起案件以裁定书结案。在以裁定书结案的案件中，有3起案件涉及行政公益诉讼起诉主体资格问题，涉案原告均为公民个人，法院以原告不符合行政公益诉讼起诉主体资格为由裁定驳回原告起诉③。余下3起案件则是因行政机关在诉讼过程中依法履行全部职责，行政公益诉讼目的已然全部实现，检察机关依法申请法院终结对案件的审理，法院遂依法裁定终结诉讼④。上述分析均基于形式层面，旨在一窥涉农行政公益诉讼在实践中的盖然样态，从裁判案例实质内容层面展开分析，可进一步解构出涉农行政公益诉讼在实践中呈现出的多种具体样态。

（一）行政机关不依法履职情形较突出

从内容来看，行政机关不履行监督管理职责行为包括行政机关不纠正违法行为和不作为行为两种情形。[1]通过对涉农行政公益诉讼裁判案例分析发现，检察机关多基于行政机关不依法纠正违法行为而提起行政公益诉讼，即法院受案范围主要集中在行政机关违法履职类案件。首先，行政机关收到检察建议后，有极少数行政机关未依法采取相关履职措施且未依法对检察机关进行回复，在搜集到的案件中有5起⑤。如在（2017）黔2323行初14号、（2018）陕0723行初17号案件中，涉案行政机关在收到检察建议后，均未依法进行回复，也未采取相关措施履职，以致在起诉前国家利益或社会公共利益遭受损害的状态仍然存在，检察机关遂依法提起公益诉讼。其次，检察机关发出的检察建议虽不具有强制性，但行政机关几乎都能参照检察建议采取相应措施履职。有学者认为，检察机关职权调整后，会减弱检察机关在行政公益诉讼中提出检察建议时对行政机关的威慑力。[2]从实践来看，这种担忧并未显现，行政機关比较重视检察建议，极少有行政机关不依法回复且不采取措施履职的情形出现。即便如此，因履职判断标准的模糊性使得行政机关被诉几率增大，行政机关收到检察建议后即使采取了相应措施，仍被检察机关认定为未履职或者未完全履职的情形较多，行政机关因被检察机关认定为未依法纠正违法行为而被起诉的情形较为普遍。

（二）破坏生态环境类案件占比较大

生态环境是“三农”中较为普遍和影响较大的领域，一个案件可能同时涉及水污染、土壤污染、空气污染等各个方面，辐射范围较大。涉农领域破坏生态环境类案件主要集中在农业生产、生活垃圾处理、水污染、土壤污染等方面。由于该类案件与当地群众居住环境、身体健康等切身利益关联程度高，故在此类案件中的相关群众能够主动向检察机关提供案件线索。如在（2019）豫1525行初57号案件中，涉案乡镇政府未依法履行为群众提供安全饮用水的法定职责，直接影响了当地的饮水安全，危及群众身体健康，便有群众主动向检察机关提供案件线索。在（2019）吉0623行初2号案件中，长白朝鲜族自治县马鹿沟镇人民政府怠于履行饮用水水源地保护职责，危及群众饮水安全，便有群众主动举报提供案件线索。破坏生态环境类案件与群众切身利益联系密切，群众迫切期待解决问题，建立良好人居环境，故而参与积极性较高，检察机关案件线索来源渠道相对较宽。

（三）涉农职务犯罪频发

近年来，国家为解决“三农”问题投入了农村贫困残疾人危房改造项目资金、农村危房改造资金、生猪标准化规模养殖场建设中央专项补贴、农村合作医疗补偿款、国家农机补贴等大量专项资金。这些资金在助力“三农”发展的同时也在实践中滋生了腐败行为，如村干部挪用各种专项资金的贪腐事件，严重损害了国家利益和社会公共利益。[3]从实践案例来看，自2016年以来，法院审理的此类行政公益诉讼案件数量较多，如沂南县人民检察院诉该县卫生和计划生育局不履行追回被套取的新农合基金法定职责案①，马龙县人民检察院诉该县财政局不履行追缴国家财政专项资金法定职责案②，西盟县人民检察院诉孟连县人力资源和社会保障局怠于追回违规报销新型农村合作医疗补偿金案③，枣庄市山亭区人民检察院诉该区财政局、农业机械管理局不履行国有资产保护法定职责案④等。

（四）“是否履职”判断标准模糊

从涉农领域案件裁判结果来看，多数涉及检察机关的案件中的诉讼请求都能得到法院支持，如在天水市麦积区人民检察院请求确认被告天水市国土资源局不履行监管法定职责违法一案中⑤， 因行政机关在诉讼过程中履行了法定职责，检察机关遂申请撤销部分诉讼请求，法院最终据此作出确认违法判决，支持检察机关新的诉讼请求。在研究样本中，仅在少数案件中检察机关的诉讼请求未得到法院全部支持，且法院只对其中部分诉讼请求不予支持，并未出现检察机关败诉情形①。事实上，在诉讼请求得到法院部分支持的案件中，可一窥检察机关以及人民法院在行政机关“是否履职”判断标准上存在的一些差异，反映出司法实践对“是否履职”判断标准的模糊性。如在宝鸡市陈仓区人民检察院诉该市林业局未依法履行监管职责一案中，法院对“请求判令被告对村民滥伐林木行为依法作出处理，保护森林资源”的诉讼请求未予支持。法院认为，滥伐林木行为由村委会作出，且被告已对村委会作出行政处罚，土地已被征收，无法再进行补种，故而只支持检察机关部分诉讼请求②。在甘肃省武都区人民检察院诉该区洛塘镇人民政府未依法履行环境卫生监督管理职责一案中，法院不予支持检察机关的第二项诉讼请求。法院认为，检察机关起诉后，洛塘镇政府已然履行法定职责，违法事实已经消除。虽然审判时洛塘镇内仍有部分国家建设项目遗留建筑垃圾存在，但因所需资金巨大，该镇政府无力解决，已向有关部门汇报，法院认为这不属于不作为情形，遂只判决支持第一项诉讼请求③。通过对涉农领域相关案件的二审、再审情况进行检索梳理可知，极少有案件能够进入二审或再审程序④，在案件依法裁判之后，裁判结果几乎都能得到行政机关有效遵照执行。

二、涉农行政公益诉讼面临的现实困境及成因分析

（一）现实困境

⒈案件线索来源渠道单一。涉农行政公益诉讼案件的线索多来源于检察机关自身，其它线索来源较少，群众参与度不足。虽然2017年修订的《行政诉讼法》并未规定公民个人的行政公益诉讼起诉主体资格，但这并不等于公民个人权益得不到有效保障，[4]群众可以通过举报、投诉等方式向检察机关提供案件线索，然而样本中的案件线索来源于群众的情形较少，案件线索来源渠道相对狭窄。“三农”中所涉事务繁杂，必须紧密依靠群众，充分发挥群众的作用，因为仅依靠检察机关自身难以切实保障国家和社会公共利益。事实上，案件线索来源渠道单一问题在行政公益诉讼实践中比较普遍。从立法上看，法律没有明确群众可以通过何种方式向检察机关提供案件线索，群众对行政公益诉讼相关制度了解程度参差不齐成为制约行政公益诉讼案件线索来源渠道拓宽的重要因素。

⒉检察建议质量不高。检察建议是检察机关在行政公益诉讼诉前程序中职权行使的一种重要方式，制发检察建议有利于及时保护国家利益和社会公共利益免受侵害，但由于其本质的柔性特征和各种不确定性因素的交融，使其本身不具有强制力。目前，学界对于检察建议内容应当具體细致还是笼统概括始终存在不同观点。有观点认为，检察建议内容要尽可能具体细致，高度盖然性的表述不具有规范性，[5]不利于行政机关自我纠错或依法履职，[6]检察建议内容要有具体性和针对性，要与诉讼请求相匹配。[7]也有观点认为，检察建议的内容应注重对行政机关的行为进行定性，不必细化具体内容，简明扼要足以起到督促作用。[8]笔者认为，检察建议内容应当具体细化。因为检察建议内容具体细化之后行政机关就有了明确的参考依据，可自行决定是否依照检察建议内容进行履职，在诉讼中也有利于双方举证、质证，节约审判时间，提高司法效率。从涉农行政公益诉讼实践来看，检察建议仍存在质量不高的问题。首先，部分检察建议内容过于笼统，仅提出“建议依法改进工作”“强化监督管理职责”“加大宣传力度”等笼统盖然性建议，行政机关在收到检察建议后难以把握，即便已然采取相应措施，但仍被检察机关认定为“未履职”或“未全面履职”，进而提起行政公益诉讼。其次，检察建议内容过于概括笼统，判定行政机关是否“依法履职”在很大程度上是由检察机关自行裁量，裁量限度难以把握，模糊笼统的检察建议对于不同的检察机关而言可能作出差异较大的“是否履职”判断。

⒊裁判结果实效性不足。在涉农行政公益诉讼中，检察机关诉讼请求多为请求确认违法，判令依法履职或继续履职。法院作出是否履职判断时，大多遵循检察机关的诉讼请求，判决确认行政机关违法，判令依法履职或继续履职。综合相关案件的裁判结果来看，部分案件裁判结果实效性不强。首先，部分诉讼请求过于抽象概括，缺乏需要行政机关执行的具体内容。其次，行政机关的行为是否违法，需要根据法律规定判定是否属于行政机关“监督管理职责”范围内的事项。对此，《行政诉讼法》《关于检察公益诉讼案件适用法律若干问题的解释》没有作出明确规定。行政机关是否履行法定职责，不仅要依法依规进行判定，还要考虑宏观层面的法律原则和法律精神。[9]实践中，涉农行政公益诉讼的一些确认违法判决缺乏说服力，且很多确认违法判决实质意义不强。再次，行政机关在诉讼程序启动之前或在诉讼进行过程中依法履行相应职责时，虽得到检察机关承认，但仍由法院作出“确认违法”判决，不利于节约司法资源，提升司法效率。行政公益诉讼是督促之诉，不是追责之诉，[10]其本质并非为胜诉而起诉，而是基于公益保护之目的。若行政机关在诉讼程序终结之前已经履行法定职责，就可撤回起诉，不必再请求法院确认违法。

4.司法谦抑性欠缺。“谦抑”一词始于刑法，后逐步扩展至其他领域。在公法诉讼中，涉及国家机关之间的权力分工与对抗，司法谦抑性表现得尤为明显。[11]司法谦抑是指司法机关以及法官在审判活动中应当保持足够的谨慎、自制和谦逊。[12]从行政公益诉讼面向来看，体现为司法权对行政权的尊重。在涉农行政公益诉讼案件中，部分诉讼请求以及法院裁判结果有司法权干扰行政权之嫌，有违司法谦抑性。如诉请法院判决某行政机关对某某作出罚款××元的决定、请求法院判决行政机关对某某作出某种行政处罚等。在（2017）粤0203行初111号案件中，检察机关诉请法院判决被告对“武江龙归镇智旺养殖示范园的违法行为依法作出行政处罚”。本案中，法院认为该诉讼请求有违司法谦抑性，便以“司法机关监督行政机关依法行政，重点是督促行政机关依法行政、依法履职，不宜直接要求行政机关的履职行为必须达到何种效果”为由，未对此项诉讼请求予以支持。在（2017）鲁0283行初110号案件中，检察机关请求人民法院依法判决平度市供销合作社“上报取消平度市古岘农贸有限公司的项目申报资格并予以通报批评;将平度市古岘农贸有限公司纳入信用负面清单管理”，也有司法权干扰行政权之嫌。在（2018）皖1524行初11号案件中，因涉案公司（金鹏公司）未依法完全缴纳土地出让金，检察机关认为国家利益受到侵害，除请求法院判决确认被告行为违法之外，还诉请判令被告依法征收金鹏公司欠缴的土地出让金2582715.2元。上述案件涉及行政权与司法权的关系问题，法院不能要求行政机关作出某种具体行政行为，行政机关具体作出何种处理，属于行政权内部事项，诉请判令行政机关作出某种具体行政行为有违司法谦抑性。

（二）成因分析

⒈法律制度供给不足。目前，我国行政公益诉讼领域在检察建议质量、起诉主体资格、调查核实权保障、依法履职的判断标准等方面仍存在较多争议，需要不断完善相关法律制度。有学者建议制定专门的公益诉讼法，[13]以回应上述问题，但反对者认为这是陷入了“法律万能主义”之中，可能会造成法律体系的混乱。[14]笔者认为，我国公益诉讼领域缺乏专门的法律规范是不争的事实，虽然陆续出台的相关制度对行政公益诉讼发展具有重要的推动作用，如2018年《最高人民检察院、最高人民法院关于检察公益诉讼案件适用法律若干问题的解释》（以下简称《“两高”解释》）明确了法院可以作出的几种具体判决形式，对法院把握行政权与司法权的界限具有指导意义，能够有效推动行政公益诉讼司法实践的规范化发展，但行政公益诉讼的法律制度基础仍比较薄弱。目前，除《行政诉讼法》外，行政公益诉讼相关的制度依据多为司法解释或政策文件，很多方面缺乏明确的规定，法律制度供给仍相对不足。如在检察机关所享有的调查核实权方面，当前主要的依据是最高人民检察院出台的《人民检察院行政诉讼监督规则（试用）》以及《“两高”解释》等文件。虽然《“两高”解释》规定了有关机关、组织和个人要配合检察机关调查取证①，但未对相关主体不予配合时如何处理作出规定，使得检察机关的调查核实权保障力度被减弱。公益诉讼案件范围拓展需要制度支撑，但实践中缺少明确的制度供给。2020年4月10日，重庆市检察院对外发布全国首个拓展公益诉讼案件范围指导意见，即《重庆市人民检察院关于拓展公益诉讼案件范围的指导意见（试行）》（以下简称《意见》）②。该《意见》明确提出拓展办理公共安全，互联网公益保护，文化遗产和国家尊严保护，未成年人、妇女权利保护，消费者、投资者权利保护5个“等”外领域的公益诉讼案件，为今后该地公益诉讼案件范围拓展提供了明确依据，同时也为其他地区探索拓展公益诉讼“等”外领域案件做出了有益尝试。

⒉诉讼主体法治意识薄弱。在涉农行政公益诉讼中，包括行政机关、司法机关、公民、组织等多元主体，涉农行政公益诉讼制度运行良好与否，与上述主体法治意识强弱程度密切关联，良好的制度设计只有得到各方主体普遍遵循方能凸显制度优势。反观涉农行政公益诉讼实际，部分主体法治意识相对薄弱，一定程度上制约着制度实效性的发挥。目前，行政公益诉讼的制度优势使得案件数量占比较大③，适用行政公益诉讼制度的案件數量持续增多，在涉农领域亦是如此。首先，在一些民行交叉领域涉农案件中，民事公益诉讼制度在专业力量、资源调动、激励机制等方面与行政公益诉讼制度存在一定差距，涉农领域大量案件流向行政公益诉讼制度中，通过诉前程序或诉讼程序得到解决。2019年《最高人民检察院关于开展公益诉讼检察工作情况的报告》指出，自2017年7月至2019年9月，支持社会组织提起民事公益诉讼的案件仅有87件。以涉农领域数量最多的环境保护类案件为例，《民事诉讼法》虽然赋予了符合法定条件的社会组织作为民事公益诉讼起诉主体的资格，但实践中具备相应条件并有能力提起诉讼的组织却不多见。同时，较大的诉讼成本以及激励机制的缺乏等问题也成为制约环境民事公益诉讼制度发展的重要瓶颈之一。[15]其次，从理性人角度以及行政公益诉讼中检察机关极高胜诉率的事实来看，群众也会倾向于由检察机关提起行政公益诉讼。再次，行政公益诉讼制度对行政机关能动性调动更强，公益保护效果更为明显。政府是公益的首要代表人，[16]检察机关作为法律实施监督者，政府若不依法履职，检察机关可基于职权督促其履职。在行政公益诉讼制度优势下，有学者建议我国公益诉讼在立法顺序上应该优先确立行政公益诉讼制度，再考虑民事公益诉讼制度。[17]基于上述分析，为有效缓解涉农领域基层检察机关人财物等资源压力，必须提高诉讼主体的法治意识。

三、涉农行政公益诉讼现实困境的破解路径

（一）完善公益诉讼制度

1.规范和完善检察建议。首先，检察建议内容尽量具体化。虽然检察建议同人民法院提出的司法建议一样，均不具有法律约束力，[18]但涉农领域的基层行政机关事务繁杂，应尽可能具体化检察建议，以此体现对案件处理所作出的实体性判断，给行政机关履职提供指引参考，便于检察机关据此进行事后回访。其次，灵活适用检察建议回复期限。我国对于检察建议的回复期限采用“普通+例外”的立法模式，即通常情况下是两个月以内的回复期限，出现国家利益或者社会公共利益损害继续扩大等紧急情况时是十五日以内的书面回复期限①。对法定回复期限，学界存在不同解读，一种观点认为应当将其视作履职回复期限看待。[19]另一种观点认为该规定太过僵硬，要将其视为启动履职并进行回复的期限理解。[20]笔者认为，应灵活理解适用检察建议回复期限。对类似环境污染等恢复周期较长的案件，检察机关应将回复期限视为启动履职并进行回复的期限看待，而在一些履职相对容易的案件中，检察机关需将该期限视作履职回复期限。对于不同的案件，检察机关需在检察建议中注明该期限的具体内容。

2.明确依法履职判断标准。对行政机关是否依法履职的判断应采用“实质合法+形式合法”的判断标准，且以实质合法为主。理论上，对行政机关履行“监督管理职责”的判断标准存在不同观点。第一种观点主张“行为”判断标准，认为只审查行政机关是否履行法定职责即可，而不审查因行政机关行为所造成的公益损害情况。[21]第二种观点主张“行为+结果”双重判断标准，认为既要审查行政机关是否履行法定职责，也要审查该行为所造成的结果，即要进行定性和定量分析。[22]第三种观点主张“行为+结果+职权”多重判断标准，认为在行为要件和结果要件都未达到法定要求的情况下，还要看行政机关是否已经依职权穷尽行政手段，如若已经穷尽行政手段，就不宜再行督促。[23]第四种观点主张“合法性”判断标准，认为要结合实质合法和形式合法双重标准进行判断，且以实质合法审查为主，形式合法审查为辅。[24]笔者认为，在涉农行政公益诉讼中，对行政机关是否依法履职的判断标准采用第四种观点更为适宜，这在司法案例中也有体现。如北京市通州区人民检察院诉该区农业农村局怠于履行对所属事业单位违法出租国有资产的监督管理职责一案中，法院便采取此种判定标准①。在实质合法性审查方面，要审查行政机关的履职内容是否全面有效，是否实质上履行了职责或纠正了违法行为。行政机关在法定期限内进行回复并采取有效措施的，因受限于客观实际，即便国家利益和社会公共利益受损害的状态仍未完全恢复，也不宜认定行政机关未依法履职。这在环境保护领域尤为明显，生态环境遭受损害后恢复周期较长，检察机关应视情况把握好判定标准。在形式合法审查方面，要审查行政机关的履责时间是否及时，是否在规定期限内有所作为。

⒊规范适用诉讼请求。首先，规范诉讼请求内容。涉农案件中的多数案件诉讼请求较为笼统模糊，仅有少数案件诉讼请求较为具体或在诉讼过程中变更为详细的诉讼请求。如（2018）吉0322行初25号、（2017）鲁0611行初10号、（2019）云0824行初32号、（2019）云0824行初10号等案件，检察机关就是通过变更诉讼请求而得到法院判决支持，这样，不仅具可执行性，也便于事后监督。但需要注意的是，检察机关在细化诉讼请求时要秉持司法谦抑性原则，以免造成司法权干扰行政权之嫌。其次，鼓励检察机关在符合法定条件时主动撤回起诉，以节约司法资源。在诉前阶段，行政机关因未依法履行职责被提起行政公益诉讼后，在诉讼过程中依法履行职责的，应当尽可能撤回起诉，不必再请求确认违法。毕竟行政公益诉讼旨在维护公益，是督促之诉、协同之诉，要秉持多赢共赢理念。[25]同时，在诉讼程序启动之前，行政机关及时纠正了违法行为，也不宜再启动诉讼程序，请求确认违法，[26]要尽可能地将涉农领域案件解决在诉前程序阶段，以缓解诉讼阶段司法压力。

（二）拓宽案件受理范围

如前文所述，涉农行政公益诉讼“等”外领域的受案范围探索力度不足。行政公益诉讼“等”外领域受案范围探索力度受制于对“公共利益”概念的理解，“公共利益”概念本身具有极大的模糊性，不同个体对其理解各有差异。现行《行政诉讼法》对行政公益诉讼受案范围采用“列举式+等”的立法模式，2018年出台的《英雄烈士保护法》赋予了检察机关针对侵害英烈权益、损害社会公共利益的行为提起行政公益诉讼的职权①。至此，我国法律明确规定可以提起行政公益诉讼的案件类型为五类。对于“等”字曾有“等内等”和“等外等”两种不同观点，但随着国家相关法律制度的出台以及实践的探索发展，理论和实务界对“等”作“等外等”理解已基本达成共识，即行政公益诉讼案件受案范围不止于《行政诉讼法》以及《英雄烈士保护法》明确列举的几类案件。

综合理论研究的现状来看，目前学界对于行政公益诉讼案件受案范围拓展方面缺乏研究，“等”外拓展的范围和界限处于不明晰状态。从理论和实践出发，笔者认为，在涉农领域，行政公益诉讼制度应当着重关注以下几个方面的案件。首先，加大对农村老年人、儿童等特殊群体关注力度。老龄化社会迫近，农村留守老人不断增多，国家投入大量物力、财力缓解老龄化社会压力，对此需要加大关注力度，督促行政机关依法履职。加大对农村儿童受教育权、校园安全等方面权益的保护力度。对于老人、儿童、残障人士等特殊群体，国家提供了大量资金和政策支持，检察机关要扮演好法律监督者的角色，对行政机关履职情况加强监督，让广大群众真正受益。其次，加大对农村食品安全问题关注力度。农村地区假冒伪劣产品流入量大，对当地群众的生命、健康产生了极大威胁，检察机关要督促行政机关对校园周边、偏远地区商贩等加大检查力度，建立联络点，拓宽举报渠道，增加案件线索来源。再次，持续加大对环境污染、国有资源保护领域的监督力度。农村医疗废弃物、生产生活垃圾等造成的水污染、大气污染、土壤污染问题是环保痼疾，要持续加强关注，打造健康宜人的生态环境以及人居环境。同时，在国有资产保护领域，除加大对国家在“三农”中的各项资金、政策落实情况的监督力度外，还应加大对农村地区毁林开荒、乱砍滥伐等破坏林木行为的关注力度，该类行为对国有资产的破坏力也不容忽视。乡土社会兼具传统性与现代性、封闭性与开放性，检察机关通过行政公益诉讼加大对上述领域的关注力度，督促行政机关依法履职，办好一件涉农行政公益诉讼案件，就能够在一定范围内产生影响，进而产生连环效应，收到“办理一案、警示一片、教育一面”的良好效果。

（三）激励引导群众广泛参与

只有真正维护了个体的合法权益，才能真正激发群众对公共利益的关注。有学者认为，从当前发展现状来看，行政公益诉讼制度依旧是一个“遥不可及的梦想”。[27]我国的乡镇没有设立基层派出检察庭，鉴于基层涉农事务较为繁杂，要推动涉农行政公益诉讼发展，必须要保障群众参与，激发其参与热情，以弥补检察机关在涉农领域某种程度上的角色缺失之憾。

⒈增强群众的法律意识。在很多偏远农村地区，群众法律意识比较薄弱，缺乏对法律基本知识的了解。费孝通先生认为，乡土社会中法律无从发生。[28]随着普法工作的持续开展，群众法律意识虽然有了很大的提升，但在偏远农村地区，普法工作仍有待继续加强。有学者将我国农村分为传统农村和城市化的农村，[29]这种法律意识淡薄现象在传统农村中体现得較为明显。通过做好典型案件的宣传工作，有利于群众了解行政公益诉讼制度，增强法律意识，遇到公益受损情况主动向检察机关提供案件线索。

⒉激發群众参与热情。公益诉讼的目的虽在于保护公共利益，但究其实质是要体现在每个公民个体的合法权益上，然而，部分群众往往持“事不关己高高挂起”的态度对待公益事务。如农村地区很多群众沿河而居，常常会出现倾倒生活、生产垃圾到河中污染水源的情形，却鲜有群众积极寻求方法予以解决，这种冷淡对待公共利益的态度极易产生“公地悲剧”①。检察机关应通过开展行政公益诉讼下乡村活动，对水污染、空气污染、国家专项助农资金流失等案件展开重点宣传讲解，让群众切实感知前述事项与自身利益的重大关联。一方面，检察机关可以挑选热心公益的群众作为“公益诉讼联络员”，向检察机关提供案件线索;另一方面，政府可以拨出一定数额款项设立公益诉讼基金，检察机关制定《案件线索奖励办法》，用于对案件线索提供者进行物质激励，以此激发群众的参与热情。

【参考文献】

[1][24]滕艳军.检察机关一审败诉行政公益诉讼案件实证研究[J].社会治理，2019，（9）：77-87.

[2]麻宝宝，张峰.环境公益诉讼诉前程序研究[J].山东理工大学学报（社会科学版），2018，（2）：46-51.

[3]温丙存.村干部挪用公款的样态分析——基于489起犯罪案件的法律社会学研究[J].行政与法，2020，（5）：71-79.

[4][16]徐全兵.检察机关提起行政公益诉讼的职能定位与制度构建[J].行政法学研究，2017，（5）：77-86.

[5][19]胡婧，朱福惠.论行政公益诉讼诉前程序之优化[J].浙江学刊，2020，（2）：117-126.

[6][13]上海市浦东新区检察院课题组，朱毅敏.检察机关提起行政公益诉讼的实践、问题及思考——基于对若干典型案件的考察[A].上海法学研究集刊（2019年第5卷 总第5卷）[C].2019：346-353.

[7][10][23][25]张雪樵.检察公益诉讼比较研究[J].国家检察官学院学报，2019，（1）：149-160.

[8][22]王春业.行政公益诉讼“诉前程序”检视[J].社会科学，2018，（6）：94-103.

[9]刘艺.构建行政公益诉讼的客观诉讼机制[J].法学研究，2018，（3）：39-50.

[11]邓可祝.论环境行政公益诉讼的谦抑性——以检察机关提起环境行政公益诉讼为限[J].重庆大学学报（社会科学版），Doi：10.11835/j.issn.1008-5831.fx.2020.05.008.

[12]吴天昊.司法谦抑：司法权威的道德基础[J].上海行政学院学报，2007，（1）：98-104.

[14]王小钢.中国环境公益诉讼条款的立法意图——兼论人民法院在环境公益诉讼中的角色和权限[J].政法论丛，2008，（5）：39-43.

[15]陈亮.环境公益诉讼激励机制的法律构造——以传统民事诉讼与环境公益诉讼的当事人结构差异为视角[J].现代法学，2016，（4）：133-143.

[17]王曦.论环境公益诉讼制度的立法顺序[J].清华法学，2016，（6）：101-114.

[18]卢超.从司法过程到组织激励：行政公益诉讼的中国试验[J].法商研究，2018，（5）：25-35.

[20]邱正文.行政公益诉讼诉前程序实质要件[N].检察日报，2019-07-04（3）.

[21]刘超.环境行政公益诉讼诉前程序省思[J].法学，2018，（1）：114-123.

[26]应松年.从依法行政到建设法治政府[M].北京：中国政法大学出版社，2018：409-410.

[27]黄学贤，梁珗.行政诉讼的足迹与未来[M].江苏：苏州大学出版社，2018：256.

[28]费孝通.乡土中国[M].北京：人民出版社，2008：7.

[29]贺雪峰.乡村治理现代化：村庄与体制[J].求索，2017，（10）：4-10.

（责任编辑：苗政军）

The Realistic Dilemma and Solution of Agricultural

Administrative Public Interest Litigation

Zhou Min，Huang Weidong

Abstract：Agricultural administrative public interest litigation is an effective way to protect national and social public interests.At present，agriculture related administrative public interest litigation is faced with many difficulties，such as the single source of case clues， the low quality of procuratorial suggestions，the poor effectiveness of judicial results，and the lack of judicial modesty.Therefore，it is necessary to improve the system design of agricultural related administrative public interest litigation from the aspects of perfecting and perfecting the litigation system，broadening the scope of case acceptance，encouraging and guiding the masses to participate widely，so as to contribute to the construction of agricultural related administrative public interest litigation in China.

Key words：agriculture related administrative public interest litigation;practice pattern;legal consciousness;performance of duties according to law