广西北部湾地区一体化进程中地方政府合作的难题及破解

尤永盛 马海韵

摘      要：广西北部湾位于“三圈”核心带，是连接东盟的重要海陆大通道，承载着国际、国内及区域多重战略任务。随着广西北部湾地区一体化进程不断加快，地方政府发展规划目标不一致、区域合作领导机构缺失、“搭便车”行为与补偿不足的矛盾、区域合作法律保障与绩效考评不到位等问题也逐渐凸显，严重损害了区域整体竞争力。调整区域行政区划，推动區域协同立法，设立区域合作领导机构，构建驱动、运行和保障三大机制，有助于破解广西北部湾地区一体化进程中地方政府合作的难题。

关  键  词：广西北部湾;地区一体化;地方政府;行政区划;区域经济

中图分类号：F127        文献标识码：A        文章编号：1007-8207（2020）12-0008-06

收稿日期：2020-03-31

作者简介：尤永盛（1992—），江苏盐城人，中共梧州市委政法委综治中心，法学硕士，研究方向为法治政府建设、区域治理;马海韵（1977—），江苏淮安人，南京工业大学法学院教授，硕士研究生导师，研究方向为公共治理、大数据政策。

基金项目：本文系2019年广西党校（行政学院）系统决策咨询重点课题“北部湾一体化发展背景下广西地方政府合作机制研究”的阶段性成果，项目编号：2019JCZX001。

一、广西北部湾地区一体化发展概况

广西北部湾经济区位于我国沿海西南端，由南宁、北海、钦州、防城港、玉林、崇左所辖行政区域组成①。作为华南经济圈、西南经济圈和东盟经济圈的结合部，广西北部湾经济区是我国西部大开发和面向东盟开放合作的重点地区，对于国家实施区域发展总体战略和互利共赢的开放战略具有重要意义。从国际视角来看，随着中国-东盟自由贸易区建设的加快推进以及大湄公河次区域经济合作等一系列国际合作的开展，广西北部湾经济区已成为“一带一路”的主要门户和桥头堡;从国内视角来看，广西北部湾经济区是我国西部大开发地区唯一的沿海区域，海岸线绵长，拥有丰富的土地、海洋等资源要素，生态系统优良，环境承载容量充裕，发展前景巨大，拥有打造现代化港口群、产业群和生态宜居城市的先天优势，是西部大开发国家重要战略的关键着力点;从区域视角来看，广西北部湾经济区是典型的边疆地区与民族地区，关系到中华民族的团结融合，承担着兴边富民的重要使命。

建立在广西北部湾经济区基础之上的广西北部湾地区一体化，是由单一区域经济合作向全面发展合作转型的升级版。区域协调发展战略是国家和区域治理的重要工具，区域协调发展战略中加强地方政府合作本身就是国家治理体系现代化的重要内容，其目的在于促进区域协调发展。[1]区域一体化往往最先从经济合作开始，在互助利好的磨合中逐步扩展到更多领域的合作。从2006年3月22日广西北部湾经济区的成立，到2008年1月16日国家批准实施《广西北部湾经济区发展规划》，再到2017年1月20日《国务院关于北部湾城市群发展规划的批复》，广西北部湾逐渐走向政治、经济、文化、社会、生态全面一体化。

新时代，经济全球化在为广西北部湾地区提供强劲动能的同时，也带来了一些新情况新挑战，如南宁、北海、钦州、防城港（以下简称四市）政府作为单一行政主体已无法独立解决地区一体化所带来的多样且复杂的环境污染、社会保障等问题。如何走出政府合作的困境，增强区域整体竞争力，成为广西北部湾地区一体化发展进程中亟待破解的难题。

二、广西北部湾地区一体化进程中地方政府合作的难题

（一）地方政府发展规划目标不一致

区域经济一体化从本质上说是地方政府的博弈过程，其发展水平也是由地方政府的博弈策略选择影响和决定的。[2]目前，从总体经济实力来看，广西北部湾的工业基础薄弱、城镇化水平较低、高新技术产业稀少、现代化工业体系建构还不完善、缺乏大型产业的集聚效应与经济增长极中心的辐射推动。其原因虽然可归结到城市规模、人口体量、生产力水平等诸多方面，但一定程度上也反映出广西北部湾地区一体化进程中各地方政府的发展是不平衡的。以四市为例，2018年，创造GDP第二高的钦州市在人均GDP上却落到最后，创造GDP最少的防城港人均GDP反倒最高（见下表）。而且，在广西一直以来的“强首府”政策扶持下，与其余三市属于同一行政级别的南宁本应在广西北部湾地区一体化进程中发挥中心城市的辐射带动作用，北海、钦州、防城港则充分利用对海经济优势协同发展，但实践中四市在经济发展中更倾向于“短平快”的项目收益模式，导致出现产业结构趋同现象。

（二）区域合作领导机构缺失

随着广西北部湾地区一体化的不断推进，四市已逐步形成全面协同发展的一个区域整体。然而，四市政府作为有限理性的“经济人”，往往更偏重于自身经济发展。目前，广西壮族自治区政府虽已设立北部湾（广西）经济区规划建设管理委员会，但其作为政府派出机构属于正厅级单位，与四市在行政等级上平等，并不具备直接对四市的空间规划、政策制定、产业布局、利益分配、重大项目、机制创新等重大事项作出决定的权限。而且，四市的北部湾（广西）经济区建设管理委员会办公室在行政级别上低于四市政府，对于地区一体化发展只有建议权，没有主导权，与广西北部湾地区一体化组织协调的预期相差甚远。囿于缺乏独立的权威领导机构，广西北部湾的地方政府合作框架迟迟未能形成。

（三）“搭便车”行为与补偿不足的矛盾

广西北部湾地区一体化框架下，四市协同合作，共同发展经济，这其中就包含了生产要素、资源禀赋、交通地理等的相互利用。南宁无论人口面积还是工业基础都远超其他三市，但可供开发的土地等生产资源并不充裕，北海、钦州、防城港的可利用资源则十分丰富，不同步的工业设施基础与不均衡的资源配置导致四市在一体化进程中时常要面对“搭便车”与补偿的冲突。如南宁一直致力于构建完备的现代化交通体系，而北海、钦州、防城港都拥有便利的靠海地理优势，若四市互利互惠，相互协同，就可以共同构建以南宁为大后方的立体交通枢纽和北海、钦州、防城港为三向出海口的特色蓝海经济带，但现实中，四市更偏重于“借道生财”，不愿意对“邻居”的前期投入进行成本补偿，从而导致四市陷入集体行动困境。再如广西水资源丰富，这本是区域发展的天然资源优势，但流域上游的地方政府在最大程度利用水资源获取利益的同时对于治污缺乏积极性，流域下游的地方政府不仅得不到优质的水资源，还需要花费大量成本排污治污，对于这个成本，上游政府不会主动补偿。面对“收益-成本”的巨大反差，上下游政府之间势必会产生矛盾冲突。

（四）法律保障与绩效考评不到位

相较于政府合作协议，法律层面的刚性条款显然更具有强制力与稳定性，但现行法律更多是规范政府间的纵向关系，对于平级政府间的横向关系少有涉及，一定程度上为地方政府在区域合作中“推诿扯皮”“消极应付”“不作为慢作为乱作为”提供了可能。广西北部湾一体化进程中，四市作为独立的行政个体并不具备隶属关系，一旦出现争議只能上报自治区政府进行裁决，没有相关的法律法规与法定程序作支撑，仅凭上级政府权威实难营造出良性有序的合作氛围。另外，目前的政府绩效考核机制依旧以GDP为重要依据，并未把区域合作纳入考核指标，这也使得地方政府出于利益最大化的考量过度干预经济发展，进而导致区域经济行为呈现出浓厚的地方色彩，地方保护主义和恶性竞争现象时有发生。

三、广西北部湾地区一体化进程中加强地方政府合作的相关建议

（一）调整行政区划

地区一体化进程中，一旦多个地方政府发展困境相似，极易造成同质产业结构下恶性竞争的内部损耗。在广西北部湾，与南宁巨大的经济体量相比，北海、钦州、防城港的经济发展稍显逊色。由于地理位置与资源禀赋相似，北海、钦州、防城港往往在招商引资、产业结构、政策扶持、基础设施建设等方面竞争激烈，且纷纷上马“投入少、风险小、获益高”的项目，造成了严重的区域产业同构同质现象，一定程度上削弱了区域经济可持续发展的后劲。另外，广西一直奉行“强首府”的战略，力图打造南宁核心经济圈，发挥南宁区域经济增长中心的辐射带动作用，实现以南宁-新加坡经济走廊为中轴的中国-东盟“一轴两翼”区域经济合作新格局。但在具体实施过程中，囿于北海、钦州、防城港各自为战且发展水平参差不齐，在向南宁“输血”过程中持续性“失血”。有鉴于此，可以考虑重新调整广西北部湾的行政区划，将北海、钦州、防城港合并为广西北部湾市，与南宁成为优势互补的“双子星”，最大程度利用生产要素、汇聚资源合力，对港口及相关工业园区、开发区进行统筹规划、协调部署，形成产业集群，实现1+1>2的效益叠加，打破北海、钦州、防城港因行政分割互不统属而造成的行政壁垒及贸易孤岛。在广西北部湾构建“南宁+北部湾市”的“1+1”地方政府合作模式，也利于协调区域发展规划，形成错位发展、互补发展的产业布局，推进区域人口、产业、交通、生态、公共服务、市场要素和体制机制一体化，实现区域整体利益最大化的目标。

（二）推动区域协同立法

2015年《中华人民共和国立法法》修改后，282个设区的市拥有地方立法权（省级以下）。[3]地方立法权的扩充为广西北部湾区域协同立法提供了契机，可以考虑从两个层面对广西北部湾地方政府合作予以立法保障。在广西壮族自治区层面，由自治区人民代表大会及其常务委员会制定《广西北部湾地方政府合作条例》，明确各地应严格遵循平等互惠、协作双赢的原则，以广西北部湾区域发展“一盘棋”为前提，整合现有的产业基础，形成完备的产业链;允许各地合理利用“搭便车”行为“抄近道”发展，但需均摊基础设施成本及生态损害补偿;立足各地政治、经济、文化、社会、生态等方面的市情域情，细化地方政府合作中有关招商引资、交通运输、环境保护、产业结构、人才流动、基础设施建设、知识产权保护的细则条款。在地方层面，各地签署府际合作协议。由一个或几个地方政府起草包含合作目标、理念、原则、组织架构、体制机制、运行保障在内的合作协议草案并向广西北部湾区域内其他政府发出区域合作的邀约，达成共识后通过座谈会、论证会或听证会以及向社会公布协议草案内容公开征询意见和建议等方式对草案内容进行讨论、修改、补充和完善，形成最终的协议文本，经各地分别审查与备案后公布并实施。相较于《广西北部湾地方政府合作条例》，地方政府合作协议更具灵活性。

（三）设立区域合作领导机构

为确保加快北部湾（广西）经济区开放开发的各项工作落到实处，2006年3月22日，北部湾（广西）经济区规划建设管理委员会正式成立，四市随即设立北部湾（广西）经济区建设管理委员会办公室。实践中，北部湾（广西）经济区规划建设管理委员会及四市北部湾（广西）经济区建设管理委员会办公室的职能主要侧重于区域内经济发展，区域内行政管理、社会民生、生态环境、文化建构等则少有涉及。从国内外区域一体化的有益经验来看①，成立专门的地方政府合作领导机构有利于拓宽合作范围、提升合作效率、增强合作收益。笔者建议，在广西北部湾设立地方政府合作领导小组，内设三级架构：第一级，市际联合协调组，由主管经济的广西壮族自治区副主席担任组长，各市市长担任副组长。通过定期举行联席会议加强各市之间的信息交流，推动各市之间多方位、全领域合作。联席会议采取动态地点轮换的形式，实地分享发展经验、调研发展问题，集体把脉、集体商讨、集体应对，协商地区一体化发展中的重大实质性问题，消除合作过程中产生的双边或多边矛盾。第二级，部门联合工作组，由各市招商、旅游、物流、港口、环保、民政等部门组成，实现区域内全方位合作的无缝对接。第三级，行业联合指导组，由相关部门及各行业专家组成，通过对行业发展进行规划指导并实施有效管理，推进区域内各行各业的共同合作发展（见图1）。

（四）构建驱动、运行和保障三大机制

一个科学完整的机制体系应是驱动、运行和保障三大机制形成闭环，广西北部湾地区一体化进程中地方政府合作机制同样也应由驱动、运行和保障三大机制组成（见图2）。

广西北部湾地区一体化进程中地方政府合作的驱动机制主要体现在政治、经济、社会、文化、生态五重利益的获得上。其中，政治驱动来自于国家与地方的双重层面，国家层面的政治驱动是对地方政府“各自为政”的“碎片化”发展模式的纠错，地方层面的政治驱动是将地方发展绩效考核与地方政府官员晋升直接挂钩。经济驱动来自于各地合作分工、互惠互利、优势互补，共享信息、资源、市场，协同完成生产目标，切实可见的经济利益能够极大地刺激地方政府合作的欲望。社会驱动具体体现在跨区域社会保障的公平需要、科教文卫等基本公共服务的共建共享需求以及公共事务协同共治的愿景上。文化驱动主要表现在各地本来就有相似或相同的文化底蕴，可以进一步转化为身份的认同与归属，从而消弭疏离感与隔阂感，提升合作的凝聚力。而且，文化的高度一致性能够促进文化产业集聚，减少区域内的交易成本，从而形成新的利益增长点。生态驱动主要是基于“公地悲剧”的考量，以避免各地为追求个体利益最大化而对生态环境造成损害，需要明确对资源使用分配、排污许可权交易、污染者付费、生态补偿等进行制度安排。

廣西北部湾地区一体化进程中地方政府合作的运行机制主要体现在各地利益分配、协调和补偿上。一是利益分配。一方面，设置基础设施投入与跨区域税收分配标准，为促进区域共同发展而支出的基础设施建设费用由各地均摊，合理分配跨区域投资、产业转移等项目的税收;另一方面，各地依照经济发展水平按比例缴纳专项资金，用于区域内自然灾害、事故灾难、公共卫生事件和社会安全事件的救济。二是利益协调。广西北部湾地方政府合作领导小组督导各地从竞合关系中探寻平衡点，在破除地方保护主义与本位主义的同时确保各地利益最大化。三是利益补偿。拓展对资源开发利用及生态环境破坏的补偿范围，细化资源有偿使用、产业规划中初高级产品的落差利益补偿以及流域、大气、海洋污染的生态补偿标准。

广西北部湾地区一体化进程中地方政府合作的保障机制以《广西北部湾地方政府合作条例》及府际合作协议为蓝本，依据其中有关地方政府合作目标、理念、原则、组织架构、体制机制、运行保障等条款对地方政府地区一体化成效进行考量，并将考量结果作为地方政府官员晋升的指标之一。

【参考文献】

[1]任维德.新时代区域协调发展战略中的地方政府合作研究[J].中国延安干部学院学报，2019，（5）：92-100.

[2]杨金玲.区域经济一体化进程中地方政府利益博弈与角色重构[J].领导科学，2018，（17）：10-12.

[3]王利明.用合宪性审查构筑制约权力的“笼子”[N].学习时报，2017-11-06.

（责任编辑：刘  丹）

Problems and Solutions of Local Government Cooperation in the

Process of Guangxi Beibu Gulf Regional Integration

You Yongsheng，Ma Haiyun

Abstract：Guangxi Beibu Gulf is located in the core belt of “three circles”，which is an important sea and land channel connecting ASEAN，bearing multiple strategic tasks at home and abroad.With the accelerating process of Guangxi Beibu Gulf regional integration，problems such as inconsistent development planning objectives of local governments，lack of regional cooperation leading institutions，contradiction between free riding behavior and insufficient compensation，inadequate legal guarantee and performance evaluation of regional cooperation have gradually become prominent，which seriously damaged the overall regional competitiveness.Adjusting the regional administrative division，promoting regional collaborative legislation，setting up regional cooperation leading bodies，and constructing three mechanisms of driving，operation and guarantee are helpful to solve the problems of local government cooperation in the process of Guangxi Beibu Gulf regional integration.

Key words：Guangxi Beibu Gulf;regional integration;local government;administrative division;regional economy