我国贫困治理体系的三维区隔化逻辑与整体性思维

摘      要：我国的贫困治理体系具有结构性与系统性，以人民为中心的政治逻辑、以科层制为载体的行政逻辑与以多元参与为模式的行动逻辑分别主导宏观架构、中观政策制定实施以及基层具体执行层面。然而，三维逻辑之间的区隔性易产生碎片化扶贫困境。通过整体性思维将工具理性与价值理性相结合，有助于化解三维逻辑之间的区隔，更有助于推进逆“碎片化”整体性扶贫。

关  键  词：贫困治理;三维逻辑;科层制;整体性思维

中图分类号：F323.8        文献标识码：A        文章编号：1007-8207（2020）12-0001-07

收稿日期：2020-07-01

作者简介：陈平（1987—），女，山东临朐人，青岛大学政治与公共管理学院副教授，博士，研究方向为基层治理。

基金项目：本文系教育部社科基金项目“国家治理架构、政策与行动的三维融合机制研究”的階段性成果，项目编号：17YJC810001。

消除贫困是世界各国共同面临的重大课题，2019年诺贝尔经济学奖之所以授予阿比吉特·班纳吉、埃丝特·杜弗洛以及迈克尔·克雷默三位学者，就是为了表彰他们在减轻全球贫困方面的实验性做法。党的十八大以来，我国的脱贫攻坚取得了决定性成就，交出了一份令世人震撼的脱贫成绩单，贫困人口从2012年年底的9899万人减到2019年年底的551万人，贫困发生率由10.2%降至0.6%，区域性整体贫困基本得到解决。[1]这既是中国特色贫困治理制度优势的表现，也蕴含了丰富的中国话语、中国智慧，体现出中国积极参与全球治理的大国担当。正如世界银行于2018年发布的《中国系统性国别诊断》中所指出的：“中国在快速经济增长和减少贫困方面取得了史无前例的成就”。截至2018年年末，我国贫困人口累计减少8200多万，减贫速度明显快于全球。世界银行发布数据显示，按照每人每天1.9美元的国际贫困标准，从1981年末到2015年末，我国贫困发生率累计下降了87.6个百分点，年均下降2.6个百分点，同期全球贫困发生率累计下降32.2个百分点，年均下降0.9个百分点。[2]

一、我国贫困治理体系中的三维逻辑

脱贫攻坚战是党的十九大提出的三大攻坚战之一，对于实现全面建成小康社会、建成富强民主文明和谐美丽的社会主义现代化强国两个百年奋斗目标具有重大意义，但“脱贫攻坚战不是轻轻松松一冲锋就能打赢的，从决定性的成就到全面胜利，面临的困难和挑战依然艰巨，决不能松劲懈怠”。[3]实践中，我国的贫困治理体系呈现出明显的层级性：宏观上，党中央设计贫困治理的顶层架构;中观上，国务院扶贫开发领导小组及中央各部委领导各级政府制定实施贫困治理政策;微观上，基层政府具体落实贫困治理政策，社会积极参与。

（一）以人民为中心：贫困治理顶层设计的政治逻辑

在马克思、恩格斯看来，社会主义制度与资本主义制度的差异是导致人民贫困的制度根源。“一切社会贫困、精神屈辱和政治依附的奴役基础”[4]存在于资本主义制度的基因中，因此人民贫困的原因“应当到资本主义制度本身中去寻找”。[5]社会主义制度则不同，其以实现所有人的共同富裕为目标。代表大多数人的利益是马克思主义政党区别于其他一切政党的本质属性，中国共产党人从党成立之日起就确立了为天下劳苦人民谋幸福的目标。[6]党的十六大以来，党中央明确提出大力推进扶贫攻坚，解决农村人口的温饱问题。党的十八大以来，党中央明确提出建成全面小康社会需要首先解决现行标准①下的绝对贫困问题，贫困治理成为“四个全面”战略布局的核心要义，“精准扶贫”“脱贫攻坚”等词汇多次出现在中央文件中。新时代，我国消除农村绝对贫困人口的目标基本完成，即将进入消除相对贫困的治理阶段。今后的贫困治理战略就是要通过进一步完善系统性、层级性的贫困治理体系，解决人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾，逐步解决贫困人口的就业、教育、住房、医疗等难题，特别是要完善农村低保政策，兜住脱贫的底线，在加大中央脱贫力度的同时提高贫困人口自身的发展能力。

（二）以科层制为载体：贫困治理政策制定实施的行政逻辑

公共行政学将科层制定义为一种以专业化分工、层级节制和按章办事为主要特征的理性组织。[7]在我国，科层制作为联系国家与社会的桥梁始终是国家治理的主要组织载体，[8]呈现出典型的“条”（横向部门化）、“块”（纵向层级化）特征，机构设置上下对口，层级间职责同构。具体到贫困治理中，表现为政府主导扶贫工作。中央层面，1986年5月16日国务院贫困地区经济开发领导小组正式成立，1993年12月28日更名为国务院扶贫开发领导小组，统筹规划与协调中央各部委职能，并通过双首长负责、压力层层传递和考核问责机制将领导机制具体化，[9]同时向贫困村选派第一书记，发挥引领作用。地方层面，各级政府在国务院扶贫开发领导小组及中央各部委领导下制定实施贫困治理政策，以行政体制和行政服务来贯彻执行政治要求与政治意志。[10]特别是市级政府要积极贯彻落实上级扶贫精神，根据扶贫进展不断进行部门协调与资源供给，从经费划拨、协调参与、职能明确等方面为贫困治理提供支持。

（三）以多元参与为模式：贫困治理具体执行的行动逻辑

《中国农村扶贫开发纲要（2011-2020）》明确提出，要坚持政府主导、尊重农民主体地位、部门协作与社会帮扶的基本原则。贫困治理作为国家治理的重要组成部分，关系到乡村振兴战略与全面建成小康社会的成败，需要协调好政府、市场与社会的关系，多元力量共同参与。首先，基层政府是落实扶贫工作的主要载体。2014年中共中央办公厅、国务院办公厅印发《关于创新机制扎实推进农村扶贫开发工作的意见》（以下简称《意见》）明确提出，按照县为单位、规模控制、分级负责、精准识别、动态管理的原则，对每个贫困村、贫困户建档立卡，建设全国扶贫信息网络系统。县级政府作为精准扶贫工作的第一责任主体，需要对接上级扶贫办下发的任务，协调县级职能部门之间的协同合作，将扶贫责任、资金、权力、任务等进行分解下达给乡镇政府。乡镇政府直接将扶贫工作落实到贫困村，通过优化配置资源、选派干部驻村帮扶、调动村干部积极性等方式促进村级单位整体脱贫。其次，社会参与是扶贫工作的重要补充。《意见》明确提出要创新社会参与机制，支持各民主党派中央、全国工商联和无党派人士参与扶贫开发工作，鼓励引导各类企业、社会组织和个人以多种形式参与扶贫开发。社会参与扶贫的方式多种多样，如社会组织既可以直接参与扶贫活动，也可以为基层政府提供扶贫专业咨询与评估服务;企业既可以发挥自身优势，为贫困村制定产业发展规划，建立企业生产基地以吸收贫困村的就业人口，也可以将异地扶贫搬迁与新农村建设相结合，实现企业利润与帮扶救助双赢。最后，贫困人口既是扶贫对象也是扶贫主体，激发贫困人口的积极性与内生动力是实现精准帮扶和长效脱贫的关键。[11]《意见》明确提出要尊重贫困地区群众在脱贫致富中的主体地位，鼓励其发扬自力更生、艰苦奋斗精神，通过自身努力增加收入，改变落后面貌。在实际工作中，要进一步加强扶贫开发宣传工作，积极宣传贫困地区广大干部群众自强不息、战胜贫困的先进事迹，总结推广扶贫开发实践中探索的成功经验，大力弘扬中华民族扶贫济困、乐善好施的传统美德，激发贫困地区干部群众脱贫致富的信心和活力。

二、我国贫困治理体系的区隔化困境

现实中，我国贫困治理体系的三维逻辑具有差异性，一定程度上影响了总体治理效果，具体表现为政治逻辑、行政逻辑与行动逻辑之间的相互区隔。

（一）政治逻辑与行政逻辑的区隔

公共行政学认为，科层制是工具理性的集中体现，其依据职能、职位的分工分层以规则进行管理和组织，专注层级的功能与效率，淡化行政的意识形态色彩及理念价值在政策执行中的作用，注重对行政效率与行政功能的考量，一定程度上成为非人格化的行动机器，这是任何一个现代化国家都无法回避的现实。在我国，马克思主义政党的性质与中华传统文化共同形塑了集权式的政治形态。然而，集权式政治形态的突出特点是关注目标与结果导向，由此也衍生出以目标为导向的政治逻辑与以工具为导向的行政逻辑的区隔。具体到贫困治理中，实现全面建成小康社会、解决现行标准下绝对贫困人口问题是当前贫困治理的主要目标，而国务院扶贫开发领导小组及中央各部委面对新形势、新问题，其专业精神尚处于形塑阶段，一些扶贫领域还未涉及或涉及不深，使得部分扶贫项目审批与资金拨付推进缓慢。

组织学认为，以科层制为代表的常规机制与动员机制是两个相互替代的治理机制，存在内在的紧张与不兼容性。[12]所谓“运动性”治理（亦称“运动式”治理），是指治理主体运用自身资源打破常规程序对社会重大问题或难题进行“运动式”专项整治的方式，[13]能够最大限度调动人力、财力、物力等资源进行行政活动，[14]有效克服部门之间因“条”“块”设定而出现踢皮球现象。近年来，我国中央财政扶贫专项资金以平均每年超过100亿元的速度在增加，[15]为重点贫困县提供了巨额补贴。同时，党中央通过驻村扶贫、派驻第一书记、巡视、督查等形式试图打破科层制对扶贫治理工作不利的制度因素和组织因素。但是，科层制根深蒂固的行政体制、组织机构和规章制度使得扶贫治理任务需逐级下达，责任层层分解，一定程度上抑制了“运动性”治理的启动与运转，延缓了扶贫工作的整体推进。

（二）行政逻辑与行动逻辑的区隔

科层组织是公共部门完成行政任务的基本组织形态，[16]科层制确定了组织的物理结构，又建构了组织行为，在工业化大生产背景下为复杂的组织管理活动提供了简洁的工具。然而，与私营部门相比，公共部门面对更加复杂的治理对象，随着组织环境不断发生变化，公共部门的行政任务极具模糊性，具体表现在目标设定、规则制定、角色职责等方面。贫困治理中，一方面，不同区域、层级的政府面临的发展问题及民生诉求各有不同，对于“创新”“幸福”“小康”等主观性较强的政策目标，应该做什么、如何做、何时做也有不同的答案，这极易造成基层治理行动的失范;另一方面，国务院扶贫开发领导小组及中央各部委、各省市政府严格遵循行政逻辑，强调治理过程的规则性与程序性，要求基层政府以相关制度与政策为行动依据，在确保扶贫工作循序渐进开展的同时也使得“文牍主义”“部门主义”等现象成为可能。事事做到有文件可查在一定程度上会导致扶贫工作进展缓慢，过于强调部门分工与权责也容易造成部门之间配合及扶贫资源整合出现脱节。而在基层政府的行动逻辑中，依据扶贫工作的特点不断调整治理方法可能比一味遵守规章制度更有效果，尤其是面对扶贫治理中出现的突发、偶发的不确定因素，没有例行经验可循，创新型的思维与手段必然会突破原有的制度规范。如新冠肺炎疫情导致部分已脱贫人口返贫，如何帮助其迅速脱贫，“电商”“地摊经济”等形式可能比既有的扶贫方法成效更大。

（三）政治逻辑与行动逻辑的区隔

贫困问题是制约国家发展的难题。改革开放以来，党中央不断探索中国特色的扶贫道路，对扶贫开发的体制机制进行多次调整，将国家区域发展战略与扶贫工作有效衔接起来;不断创新扶贫考核制度及方式，充分调动扶贫干部的积极性;不断创新扶贫模式，将开发式扶贫与保障式扶贫、绿色生态发展与减贫有效结合起来，在国家层面形成了国家、社会与市场相结合的大扶贫格局。[17]扶贫的政治逻辑既为基层扶贫工作提供了高位资源，也强化了基层干部的任务与责任。但应看到，基于政治逻辑的扶贫压力也导致了治理异化现象的出现，少数基层扶贫干部为应对上级随访，或是事先去贫困家庭做工作，或是夸大扶贫资金的投放效果，或是盲目借款进行扶贫。扶贫异化现象不仅不利于扶贫资源的优化配置，也降低了贫困群众对政府的信任度。此外，个别农村人口对扶贫政策的认识不足，为享受扶贫优惠想方设法争取贫困户名额。“红眼羡贫”现象折射出贫困户识别确实存在不精准的问题，需要适当调整扶贫工作方法方式。

三、我国贫困治理的整体性思维

整体性政府理论主张通过纵向与横向的相互协调实现有效的政府治理，各层级的政府机构能够联合使用稀缺资源，促进不同利益主体之间的团结协作，为公众提供更优质的服务。[18]整体性治理是对整体性政府理论的深化，其以“跨界合作”为核心理念，以“协调”与“整合”为关键要素，是对新公共管理中部门分化与本位主义的回应。新时代，“两个百年”奋斗目标既体现了人民的共同心愿，也意味着我国必须在脱贫攻坚的伟大战斗中取得胜利。笔者认为，贫困治理应通过整体性治理实现价值理性与工具理性的有机结合，打破政治逻辑、行政逻辑、行动逻辑之间的区隔，以如期全面打赢脱贫攻坚战。

（一）加强贫困治理顶层设计

扶贫开发事关全面建成小康社会，事关人民福祉，事关巩固党的执政基础，事关国家长治久安，事关我国国际形象。打赢脱贫攻坚战，是促进全体人民共享改革发展成果、实现共同富裕的重大举措，是体现中国特色社会主义制度优越性的重要标志，也是经济发展新常态下扩大国内需求、促进经济增长的重要途径。在扶贫的路上，不能落下一个贫困家庭、丢下一个贫困群众。党的十八届五中全会从实现全面建成小康社會奋斗目标出发，明确到2020年我国现行标准下农村贫困人口实现脱贫，贫困县全都摘帽，解决区域性整体贫困。习近平总书记在会上重点回答了“扶持谁”“谁来扶”“怎么扶”三个关键性问题，为如何做好脱贫攻坚工作做出了“顶层设计”。做好扶贫工作，最基础的是要实实在在地把真正的贫困人口弄清楚，把贫困人口、贫困程度、致贫原因等搞清楚，真正了解和掌握贫困地区发展的“症结”和贫困群众的“困根”。[19]一方面，应以协作信任为原则运用整体性思维构建贫困治理框架，至少要包括贫困人口识别、贫困帮扶、扶贫管理以及扶贫考核四个环节，四个环节要环环相扣;另一方面，应对扶贫组织机构进行整合，构建价值协同机制、信息共享机制以及诱导动员机制，将政治逻辑的价值导向、行政逻辑的信息沟通、行动逻辑的通力合作融为一体，协调多元行动者的利益关系。

（二）完善贫困治理制度体系

消除贫困、改善民生、逐步实现共同富裕，是社会主义的本质要求，是党的重要使命。为此，要加快建立健全覆盖全民的、科学规范有效的贫困监测和预警体系，包括贫困指标的设定、监测网络建设、数据采集分析和预报等内容;逐步完善贫困响应机制，建档立卡，保证能够到户、到人地准确了解贫困状况和脱贫需求;完善资源筹集和传递机制，注重调动各个层级、各个方面的力量，筹集贫困者所需要的多样化资源，提高资源传递效率;强化内生动力培育机制，扭住教育这个脱贫致富的根本之策，实现扶贫与扶志扶智相结合、输血造血相结合、物质资本积累与人力资本提升相结合、公共基础设施与个人经济机会相结合;完善扶贫监督与评估机制，加大第三方评估力度，科学评估扶贫效果，保障扶贫资源能够有效传递、合理分配并发挥作用;提升精准扶贫精准脱贫能力，进一步发挥包括社会工作者在内的多种专业人员的作用，促进信息公开，实现扶持对象精准、项目安排精准、资金使用精准、措施到户精准、因村派人精准、脱贫成效精准的基本要求，切实提高扶贫实效。[20]

（三）创新贫困治理行动模式

治理与管理的最大不同体现在前者的参与主体是多元的，通过共同参与及持续互动实现效能的最大化。2015年，《中共中央、国务院关于打赢脱贫攻坚战的决定》明确提出要“强化政府责任，引领市场、社会协同发力，鼓励先富帮后富，构建专项扶贫、行业扶贫、社会扶贫互为补充的大扶贫格局。”贫困治理的过程也是一个社会再动员、再组织和再塑造的过程，即贫困群众获得实惠，基层党员更加活跃，基层党组织更加强化，基层社区的能力得以加强，社会成员的协作得以推进，干部素质进一步提升，各种治理的体制机制得以完善。[21]贫困治理的行动逻辑在导向上应做到经济属性与社会属性并重，在主体上应借助多元扶贫主体之间的横向关系搭建公共服务网络，在方式上应注重外部输入与内源式发展相结合，以创新精神推进扶贫开发。坚持从实际出发，因地制宜，完善规划，分类指导，找准突破口，做到宜农则农、宜林则林、宜牧则牧、宜生态旅游则生态旅游，使贫困地区发展建立在自身有利条件的基础上;在扶持对象精准、项目安排精准、资金使用精准、措施到户精准、因村派人（第一书记）精准、脱贫成效精准上想办法、出实招，把各类资源和要素配置好、利用好;加强监测评估、实行动态管理，使扶贫帮困真正扶到关键处、帮到点子上，确保扶贫取得实效。[22]

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[20][21]洪大用.完善貧困治理体系推进贫困治理现代化[EB/OL].中国共产党新闻网，http：//theory.people.com.cn/n1/2017/1009/c40531-29575223.html.

[22]创新扶贫模式 实现精准脱贫——学习贯彻习近平总书记关于扶贫开发工作重要论述的思考与实践[EB/OL].中国共产党新闻网，http：//theory.people.com.cn/n1/2017/0428/c40531-29242240.html.

（责任编辑：刘  丹）

The Logic of Three-Dimensional Division and the Holistic Thinking of

China's Poverty Governance System

Chen Ping

Abstract：China's poverty governance system is structural and systematic.The political logic with people as the center，the administrative logic with bureaucracy as the carrier and the action logic with multiple participation as the mode respectively dominate the macro structure，the implementation of meso policy formulation and the specific implementation level at the grass-roots level.However，the separation between the three-dimensional logic is easy to lead to fragmentation poverty alleviation dilemma.The combination of instrumental rationality and value rationality through holistic thinking is helpful to resolve the separation between three-dimensional logic and promote the anti fragmentation holistic poverty alleviation.

Key words：poverty governance;three dimensional logic;bureaucracy;holistic thinking