总体国家安全观视域下边境牧区政治稳定机制测量指标体系构建

高永久，冯 辉

(南开大学-太和智库边疆发展研究中心，天津 300350)

党的十九大报告指出，要加快边疆发展，确保边疆巩固、边境安全，为新时代有效治理边疆问题提供了总体思路与政治安排，而其中最为重要的是维持边疆长期社会稳定。毋庸置疑，作为我国多民族群众集中居住的区域，边境牧区作为一个地理概念与民族问题紧密相连，是边疆地区的重要版块，也是典型的民族社区形态。政治稳定被看作社会稳定的突出表征与前提保证，“往往决定着民族社会能否良性运行和协调发展”[1]，在边境牧区场域的稳定与发展中也极为关键。由于多重现代化叠加的现实背景与严峻形势，边境牧区的政治稳定亦成为整个边疆区域政治稳定的突出反映，而构建合理有效的边境牧区长期政治稳定机制测量指标体系亦是当务之急。

一、问题的提出

西方社会科学界有关政治稳定的理论集中在政治秩序(规范)、政治结构、政治文化、政治共识、政治系统等几个领域内，多从现代化进程的角度去思考发展中国家的政治稳定问题(1)如亨廷顿认为，秩序性与继承性是政治稳定的两个基本要素层次；阿尔蒙德从结构功能主义角度解释了政治不稳定的种种表现；戴维-伊斯顿认为政治稳定关系到政治系统与外部环境的压力关系；李普赛特将其定义为政治系统的权威性与合法性，“是政治系统能使人们产生和坚持现存的政治制度，是社会的最合适的制度的信仰的能力”；Claude Ake认为，政治稳定是政治交往流动的规律性等。。而对于边疆地区政治稳定的研究多体现在冷战后的国际政治视野研究中，往往与国家主权安全相联系。由于中国边疆问题的特殊性，国内研究将西方经典政治稳定理论与中国边疆情境相结合，主要探讨了社会和谐背景下边疆民族地区政治稳定的相关问题，对其内涵、类型、意义、挑战、对策等进行了较多的探索，且集中在有关边疆问题的著作中。而相关学术论文也涉及政治发展、现代化、国家能力、政治文化等不同方面。可以看出，尽管在边疆政治稳定研究上已经有了一定的建树，但是目前国内外关注边疆长期政治稳定机制建构问题的论述不多，且偏好边疆宏观角度，专注边境牧区范围的论述更是寥寥。边境牧区长期政治稳定机制是保障其政治稳定有效性与持久性的根本承载，代表着一种涉及多元主体的惯例性规范，亦是边境牧区现代化治理合法性和有效性的根本前提，也与内地以及边疆其他地区的政治稳定机制有一定的差异。有研究者指出“边疆问题包括发展、稳定、安全三方面内容”[2]，而牧区就肩负着边疆稳定、民族团结、生态安全和文化传承的重要任务[3]。2014年，习近平总书记首次提出“总体国家安全观”的理念，为研究者探讨边境牧区长期政治稳定问题提供了全新的思路：从总体国家安全观的实践过程中，发掘边境牧区长期政治稳定机制的机理，超脱原有仅关注安全或者稳定问题的局限，将边境牧区总体安全与其政治稳定合理化结合。

经过文献检索发现，目前学术界关于边境牧区长期政治稳定机制的评价测量尚处于摸索阶段，并未呈现出一种系统化的趋势。本文拟从总体国家安全观的视角切入，从总体安全角度透析边境牧区长期政治稳定问题，结合现有的测量指标体系思路与边境牧区实践现状，从宏观、中观、微观三个层次，探讨边境牧区长期政治稳定机制的合理化测量指标体系，在理论意义和实践形态上揭示边境牧区保持长期政治稳定和有效性治理需要格外关注的重点问题，以求对边境牧区的总体安全保证和政治有序稳定提供一个可供量化评价的标准。

二、总体国家安全观与边境牧区政治稳定

从更宏观意义而言，安全在稳定和发展中架起了联结桥梁。按照大百科全书的释义，安全指“人和物受到保障，免于伤害威胁的状态”[4]。不列颠百科全书也基本上是这个意思，该书解释安全“为减少或消除足以伤害身体的危险因素而采取的各项活动”[5]。在边境牧区的场域中，这种免于伤害和威胁的安全营造与政治稳定由于多重因素关联更为密切，而总体国家安全观则扩大了其意涵。

(一)总体国家安全观的内涵特征

国家安全观体现整体性的安全意识及其思路，是政治共同体从安全领域推进现代化治理的理念指引。2014年以降，“坚持总体国家安全观”[6]4成为新时代统筹推进国家安全的根本遵循，也是推进国家治理体系和治理能力现代化转型的安全保障思路。它打破原有狭隘安全观，更加关注全方位多领域的相关问题，形成了“以人民安全为宗旨，以政治安全为根本，以经济安全为基础，以军事、文化、社会安全为保障，以促进国际安全为依托”[7]4的中国特色国家安全道路。

总体国家安全观是国家安全新形势下的准确回应与理性选择，其基本特征包括三个方面：一是更加关注以人为本的信念，把人民安全和利益保障放在首位，切实夯实安全的社会基础；二是注重安全的整体性，将多方面多层次安全有机结合进行思考治理，形成一个完整合理的安全框架；三是兼顾安全与发展两个方面的辩证统一[8]，实现二者的共同关注、并驾齐驱。这三个方面互为表里，体现出总体国家安全观对时代脉搏的精准把握，也为安全工作的有效开展与总体评价提供了衡量标准，即安全问题治理要符合此三项基本特征。

(二)边境牧区政治稳定的特殊性

边境牧区是极具中国特色的特殊地理区域，是位于边境地区的传统以畜牧业为主要经营部门的省(自治区、直辖市)、市(州、自治州、盟)、县(自治县、旗)及其以下区域。而地理意义上的边境牧区就集中在内蒙古自治区、新疆维吾尔自治区、西藏自治区、甘肃省，即位于陆上边境的51个牧业县(旗)，其相关治理实践也构成了本文测量指标建立的实际来源。

从理论和实践两个层面来看，边境牧区的政治稳定既有着同边疆地区一致的一般特性，也具有其特质性：一方面，边境牧区多集中在我国西部的民族自治地方，是多民族群众的聚集地，拥有多样的民族成分和数量庞大的少数民族群众，因而其政治稳定问题带有明显的民族因素特征，民族政治体系成为政治稳定问题的着力点[9]，族际关系、民族利益、认同问题、跨国界民族问题的多样性与复杂性等都成为边境牧区政治稳定的关键指向。再者，边境牧区面临着特别的内外环境。位于祖国边陲的地理特性使其具有极为重要的地缘政治地位，也成为跨国界不稳定因素侵入的要冲。在边境牧区社会内部，现代化进程在不同区域呈现出多重形态，城镇化、工业化、市场化等现代性要素不完善及多种资源的分配不均衡，使得社会分化分层突出。同时，以畜牧业为主要产业，面临着草场退化、自然灾害等生态问题，从基础上影响其政治稳定。另外，边境牧区处于我国治理区域的边缘地带，政治制度化水平与政治参与状况都与东部沿海地区有着明显的差异，政治、经济、社会、文化等发展水平都处于弱发展地位，同时，还面临着严峻的政治稳定形势与多方面发展问题。从51个牧业县(旗)的现实情况来看，目前整体上保持了政治稳定的宏观状态，然而区域内政治秩序、政治制度、政治取向、政治参与[10]等与政治稳定相关联指标的水平不高，尤其在社会主要矛盾转化的背景下，潜在的政治不稳定因素也成为其实现政治稳定与社会发展的制约条件，具有乌尔里希-贝克所讲的“风险社会”[11]的特征，故边境牧区需要动态性与长期性的政治稳定。

(三)边境牧区长期政治稳定与总体安全紧密相连

综合来看，可以将边境牧区长期政治稳定定义为边境牧区社会稳定框架内政治层面的稳定状态，即在国家政权和根本制度的性质不变的前提下，边境牧区政治体系内外可控和有序状态的动态平衡及其与社会环境的良性互动。从安全角度而言，这种动态平衡更多地表达为持久的安全状态和不受非安全因素的威胁，因而边境牧区的政治稳定及其总体安全是密不可分的。[12]

一方面，总体安全是边境牧区保持长期政治稳定的关注焦点。总体国家安全观的三个基本特征正与边境牧区政治稳定的三重特殊性相契合，内在含义相通，故边境牧区长期政治稳定的实现离不开总体安全治理目标的达成。总体安全治理目标将要达成的状态是总体国家安全观涉及的安全领域的有效治理和可供持续有序发展的内外安全环境保证，最终实现各族人民的利益保障和经济社会持久健康发展。边境牧区的长期政治稳定依赖于总体安全诸领域的和谐态势和不稳定因素的安全化解带来的秩序与安宁，缺乏总体安全的外部屏障，边境牧区的长期政治稳定自然沦为空谈。

另一方面，边境牧区长期政治稳定是总体国家安全观的基层表达。边疆民族区域位于国家安全的最前沿[13]，是总体国家安全观实际践行的代表性场域。边境牧区保持长期政治稳定，代表着一种全方位的安全状态，也表明总体国家安全观在边疆民族地区和民族社会的适用性与有效性，也证明其更为广泛实践的必要性。同时，边境牧区长期政治稳定与总体国家安全观的根本指向相同，二者均为实现安全、稳定、发展三方面目标的有机统一而运转，也都是实现边境牧区有效治理的基础保证。

总而言之，边境牧区保持长期政治稳定与总体国家安全观实践互为表里，相互构建，糅合于边境牧区有效进行现代化治理的现实需求，正与边境牧区长期政治稳定的机理吻合。“安全的实现主要是通过支配性安全话语的社会化进程来完成的”[14]，在中国的话语政治中，总体国家安全观即为支配性安全话语，边境牧区在安全和稳定两个角度的社会化实践即能够实现安全治理与稳定保障的双重优化。

三、边境牧区长期政治稳定机制测量构建的多重考量

政治稳定表示的是社会政治局面总体态势的连续性、有序性和可控性[15]161，政治稳定机制就是保障稳定态势与动态平衡的运行规范、运作方式与运转原理。对边境牧区长期政治稳定机制的测量，需要在把握其政治稳定机制的特殊内涵前提下，坚持总体国家安全观的框架思路，注重实用性与可操作性原则。

(一)边境牧区长期政治稳定机制的内涵把握

自20世纪中叶以降，尤其是冷战结束后，国内外学者针对政治稳定机制的相关思考愈来愈成熟，虽然在类型划分和建构思路上略有分野，然而，大体上都把政治稳定机制分成内部机制与外部社会机制两方面。[16]还有研究者将政治稳定机制划分为10个具体机制(见表1)。具体到边境牧区情境而言，长期政治稳定机制在与一般化基本原理类似中别具内涵。

表1 研究者划分的政治稳定机制类别

资料来源：吴志成：《关于政治稳定理论的几个问题》，《湖北大学学报(哲学社会科学版)》，1997年第1期。

首先，边境牧区的政治体系仍处于建设的重要阶段，目前边境牧区是建设的重中之重，集中加强群众在边境牧区维稳中的作用，使得政治稳定不仅依靠政府一端，还尽力实现社会在治理中的作用。当前，一些边境牧区在治理过程中与社会体系的输入输出并不太通畅。现有政治稳定机制发挥效果预期水平不高，基层党组织和基层政府的现代化治理能力急需加强，需要更多支持性要素的汇入与支持性机制的补充，来弥补单纯依靠政府力量进行治理的模式。

其次，边境牧区的政治文化具有糅合特质。“政治文化和政治结构之间的关系变成政治稳定和政治变迁问题中最有意义的问题之一”[17]34：一方面，受现代化进程因素影响，可以观察到边境牧区的政治文化带有村民型、臣民型、公民型三种政治文化的特征，对客观政治体系及其结构的认知、情感、评价取向[18]有着多元化的倾向；另一方面，多民族聚居形成的认同问题、利益问题、宗教问题等使得社会价值观念分化。这就需要在边境牧区加强社会主义核心价值观的凝聚作用。另外，边境牧区的政治不稳定因素多是潜在性的，族际关系时刻面临着外部力量插手的危险，民族群体性事件更易受不明事件的鼓动发起。境外三股势力的侵入途径方式隐性化，跨国境犯罪问题手段隐蔽，边境冲突偶发性强，社会安全阀的不健全等都是隐身暗处且一触即发的不稳定情况，更加需要兼具预警和疏导性质的预防性机制的作用发散。

从宏观视角来看边境牧区的长期政治稳定机制，是一个包括平衡性机制、支持性机制和预防性机制在内的统合型政治稳定机制。从51个牧业县(旗)的稳定局面来看，三重机制的构建融合于治理体系和治理能力现代化发展的过程之中，有助于边境牧区政治体系内外可控和有序状态的动态性平衡，也正是动态发展型政治稳定[17]的构造。

(二)坚持总体国家安全观的框架思路

综合来看，学界现有关于民族地区社会稳定与政治稳定的评价体系，多包含从政治、经济、文化、社会、宗教等领域划分的多个类型指标，实质上也将安全考虑在内，然而，专门从安全角度进行构建的测量指标尚处于酝酿状态。从总体国家安全观指向出发，边境牧区长期政治稳定机制的评价指标体系被框定在安全视域中，然而并不狭隘局限在安全领域内，而是形成一个更为广泛的理论视野与规范要求。

一是将总体国家安全观作为终极标准加以考量，把边境牧区的长期政治稳定机制归置为总体国家安全观的全面铺陈。即作为顶层设计的总体国家安全观，是边境牧区的长期政治稳定机制衡量指标建构的核心思想与终极价值，并把是否符合总体国家安全观的思路、内涵、特征、路径等视为边境牧区是否保持长期稳定和机制建立健全的最高形态衡量依据，将边境牧区长期政治稳定状态的保持维续视为总体国家安全观的前沿实践。二是衡量指标体系的建构要精准体现总体国家安全观的深刻意涵。从宏观、中观、微观三个层次建立的机制衡量指标体系，需要将边疆长期稳定与边疆总体安全紧密结合，就是要将划分依据与衡量指标结构内容的建立贯穿到总体国家安全观的方方面面，同时结合边境牧区安全问题的异质性特征体现具体关照，即所有的指标都意味着总体安全理论与安全现状，中央方针与地方状况的尝试性结合，也是总体国家安全观边境牧区社会化的详细表征。三是从安全出发而超脱安全。衡量指标体系的构建，不是仅就总体国家安全问题而简单完成边境牧区长期政治稳定机制的带有排除性质的局限性组合，而是从安全一点切入，继而发散到相关各处，把与其有关的因素均纳入构造逻辑中，核心目的在于发掘边境牧区长期政治稳定的现有基础与困境难题，实现对制约性因素的整体性把握，从而有针对性地寻找多方面治理路径，实现政治发展与社会进步。

(三)注重科学性、实用性与可操作性原则

科学的衡量指标体系的设立，需要特定的原则限定。在边境牧区长期政治稳定机制衡量指标体系的科学建立过程中，亦需要合理化的适应性原则遵循。在参考美国研究者彼得·德鲁克提出的指标设定过程中具有权威性的SMART原则，即确定性(Specific)、可衡量性(Measurable)、可实现性(Attainable)、现实性(Realistic)和时效性(Timebound)等五个原则[19]后，笔者认为，边境牧区长期政治稳定机制测量指标的建立，大致应该遵循科学性、实用性和可操作性三个原则。

科学性反映的是指标体系的结构有序、层次协调、量化得当、内容明确。指标体系的科学性直接影响和决定了评价结果的可靠性与可信性[20]，具体到本文的测量指标中，即要准确把握总体国家安全观和政治稳定的理论内涵，精确反映测量的目的要求，以求偏差度保持在低水平。实用性表现的是测量指标的“接地气”，是对现实性和可实现性以及时效性的综合。即所建立的指标在实际应用中切实有效，不是仅局限于理论层面的高台楼阁，同时亦有一定的推广参考价值。本文的测量指标体系旨在对边境牧区的长期政治稳定机制作有效性和持久性的评估，内容涉及宏观、中观、微观三个层面，虽然还未进行实践应用，然而，从整个指标预期反映的理论效果看，是能够较为有效地长期反映出目前边境牧区政治稳定机制的现实状况的，对于边疆其他地区的衡量指标体系建构，也有实用性借鉴价值。可操作性表达的即可衡量性，即细化的指标有利于现实生活中的数据观测、采集、量化，是公开性与显著性并存的，有助于在动态的体系发展中得出一个比较确切的结论。本文意图建立的衡量指标体系，在微观机制的衡量指标设立中所涉及的相关数量、概率、程度等，都是在边境牧区政府网站公开性的政务信息或者在实地调研中容易获知的。由于边境牧区党政体制的高合法性，相关的数据信息也较少存在失真伪造的风险，即使需要考虑的相关因素复杂多样，仍可以被视为较为客观的量化结论。

四、边境牧区长期政治稳定机制测量指标体系的建立

在结合现有政治稳定测量指标体系的基础上，本文从总体国家安全观的理论指导出发，依据51个边境牧业县(旗)的现实客观状况，建构起相对具有科学性、实用性和可操作性的边境牧区长期政治稳定机制测量指标体系(见表2)。

本测量指标体系共涉及宏观、中观、微观三个机制层次。其中，宏观机制指标三项，在每个宏观机制指标下分别设立两项共六项中观机制指标，在每个中观机制指标下依据现实状况设立数量不等的共64个微观机制指标，是一个由大入小、由简入繁的指标框架，但是均体现着总体国家安全观的内容。同时，在微观机制指标中，分别将指标针对性地划归为约束性指标与评价性指标。约束性指标主要反映的是为中观机制建立和运行过程提供参考依据的数值型指标，相对而言具有客观性、公开性与易获性；评价性指标主要针对的是边境牧区居民的主观认知与感应评价以及边境牧区县(旗)党委政府机制完善状况，相对而言具有主观性、拟化性与评判性。

在本指标体系构建与评估过程中，除去上文介绍的几重考虑之外，还特别注意到几个方面的重要内容：一是体现我国治理边境牧区的整体性思路，“坚决拥护、落实党中央的决策”[21]，深入考虑边境牧区长期政治稳定与总体国家安全观在边境牧区逐步社会化全域化推行的战略性意义；二是考虑边境牧区潜在政治不稳定的现实，把握党和政府在边境牧区政治稳定中的主导型主体地位，总结新中国成立70年以来中央政府治边稳边兴边富边的伟大经验，把边境牧区的总体安全和长期政治稳定问题放到国家长治久安的大视野中去评析；三是坚持习近平新时代中国特色社会主义边疆治理思想，在社会主要矛盾转化的新时代背景下拓展对于边境牧区长期政治稳定问题的认知领域，将其融入“一带一路”和“乡村振兴”等战略设计的边疆实践中；也要从一个开放性的角度将其放置在全球视野中，从边疆政治稳定扩展到周边局势稳定到世界和平进程，实现一个更高层次的和谐局面。

表2 总体国家安全观视域下的边境牧区长期政治稳定机制测量指标体系

续表2 总体国家安全观视域下的边境牧区长期政治稳定机制测量指标体系

五、结语

边疆治理，本质上是通过实现边疆地区的发展、稳定和安全，从而维护国家核心利益，保障国家安全，实现整个国家的繁荣发展。[22]因而，边境牧区的总体安全与长期政治稳定问题，既是边境牧区高效发展的实现基础，也是在辐射面扩大过程中助力边境地区实现现代化治理的前提保障。孔德将秩序与发展视为社会演进的两大使命，实质上强调的就是稳定与进步的共生。一个有序社会是一个拥有高度社会信任和公民合作行为的社会(耐久性)，同时具有较低的短期可变性(平衡性)，也抵制不合规的代理人进入系统造成的不稳定(免疫力)。[23]

本文对边境牧区长期政治稳定机制的测量指标体系建立以及评估实践，可以在一个动态连续的过程中看待边境牧区政治稳定的状况及其演进，帮助政府相关部门发现显性或者潜在的制约性因素，从而找寻具有适应性和针对性的治理方案与策略，有效提升边境牧区政治系统的耐久性、平衡性与免疫力。

从总体国家安全观角度去考虑边境牧区长期政治稳定问题，根本性的是世代生产生活在边境牧区的农牧民的安全、稳定与发展。人的安全，是安全的底线和核心，应该成为安全研究的价值基础，进而使得人拥有“免于恐惧”和“免于匮乏”的自由。[24]3从51个边境牧业县(旗)的民族成分及人口构成来看，多成分的少数民族农牧民共同居住，民族习性、风俗习惯、文化信念、宗教信仰、价值观念等方面的差异，使得平等、团结、互助、和谐的社会主义民族关系的构建面临挑战，一旦受到外部敌对势力的鼓动，很容易使政治稳定问题处于风口浪尖上，可能成为威胁边境牧区农牧民生产生活安全感与获得感的因素。因而，边境牧区长期政治稳定机制测量指标体系的构建，核心即是作为安全价值凝系共同点的多民族居民对安全和稳定状态的主观感知，对自身所处发展状况的认识，对民族问题现代化治理水平的有效把握。而这也要求把多民族民众的和谐发展状态和有效的社会动员水平作为政治可持续发展的目标所向。与此同时，外部因素的渗透式影响应受到更为明确的重视。近年来，随着边境牧区社会经济水平的提高与国家对外开放水平的提高，“三股势力”对边境牧区影响的途径多样化、信息化、隐性化、隐蔽化，且往往与跨国界民族问题、偷渡问题、宗教问题、跨境犯罪问题、认同问题等构成联系。边境牧区特殊性的地缘位置以及农牧民的宗教信仰极易被域外敌对势力蒙蔽裹挟，群众社会心理呈现复杂性趋势，都成为测量指标体系中较难考量的部分，而这恰恰是风险最大的部分来源，为此要更为关注这一方面的影响。

本文所构建的测量指标体系，在坚持理论与实际相结合的思路中，仍然存在着几点不足：一是由于文章篇幅所限，所构建的指标体系没有进一步的量化赋值。诸如AHP法和德尔菲法等实用性量化方式均可以对本文的测量指标进行详细化赋值及重要性偏好，以进行更为精确科学的测量评估。二是由于指标体系涉及的跨度大、数量多，没有依据相关性对其进行更为优化的排列组合，三个层次的具体指标之间可能出现搭配不甚合理之处，约束性指标和评价性指标界限亦有不清晰之处。三是由于尚未经过实践检验，某些相关微观机制指标可测量度不强，与地方治理实践的联系度不高，需要在动态发展与效果反馈中进行适当的修改完善，以争取在实践的检验中接近真理。