土地流转视角下培育新型农业经营主体的路径探析

朱长明

(信阳农林学院 财经学院，河南 信阳 464000)

1 农村土地流转与新型农业经营主体培育

1.1 土地流转催生了新型农业经营主体

19世纪末，由于务农收入偏低，我国农村剩余劳动力开始向城市转移，形成了农民工群体。他们常年在外务工，居住生活在城市。早期，有一部分人会在农忙季节返乡从事农业生产，一方面是想增加收入，另一方面可能是割舍不掉的“乡土情结”，但是由于从事农业生产时间有限，难以精耕细作，所以只能是望天收”，收益十分有限。逐渐地，随着外出务工收入的提高，考虑到往返于城市和乡村之间的经济成本、时间成本和相对微薄的土地收益，他们不再返乡务农，像大多数农民工一样，将土地闲置或是口头委托给亲朋好友耕种(大多是无偿的)。随着城镇化的推进，越来越多的农民走出农村在城镇落户，特别是青壮年劳动力，农村成了“386699”部队。种地的人越来越少，闲置的土地越来越多，“谁来种地”成了问题。一部分因缺乏技能不愿外出务工或由于家庭老人生病，子女无人照顾等原因不能外出务工的人，特别是种田能手，开始“捡”田种地，逐渐扩大经营规模，而随着规模的扩大，他们的耕种技能不断提高，对市场变化把握越来越精准，收入大幅增加，于是他们开始租田种地，进一步扩大种植规模，这就是早期的农民自发的土地流转，而他们中的很多人已发展为今天的专业大户、农场主和合作社带头人。与此同时，政府出台多个文件和优惠政策，推进农村土地流转，支持土地流入新型农业经营主体，发展适度规模经营。所以，我们可以说，是农村土地流转催生了新型农业经营主体的产生。

1.2 土地流转有助于农民获得稳定的土地收益

农户土地较少，给他们带来的经济收入有限，通过土地流转，如出租，他们不仅可以获得一份稳定的租金收入，而且还可以获得工资性收入。以河南固始石佛店乡某村为例，1997年村集体进行了耕地调整，人均面积1亩左右，出于公平考虑，每户都分有“优等地”“劣等地”，一户人家(家庭规模5-6人在当地较为常见)，地块分布于4-5处，大的地块有2-3亩，小的不足1亩。至今的20年里该村土地未作调整，新增人口没有土地，目前人均耕地面积不足1亩。该村以种植水稻为主，户均耕地5亩左右。未参与土地流转的小农户家庭，土地由家中老人耕种，每年4月至10月种植水稻，由于小麦亩产低，“基本不挣钱”，所以每年11月至第二年3月土地处于撂荒状态，土地利用率不高。除去种子、化肥以及支付雇工插秧费用和小型农业收割机服务费等，年景好时，水稻亩产900-1100斤，每亩净收益1200元左右，留下家庭口粮和喂食鸡鸭的饲料粮，可实现收入3000元，平均月收入不足300元/月，所以仅能供老人们购买油盐酱醋等“零花”。当地近几年的土地流转费用为500-700元/亩，合作社和小企业临时雇工工资80-100元/日，农忙季小地块插秧雇工150元/亩。简单计算后可发现，农户将土地全部流转出去，就近打零工，收入不低于务农收入。当然，对于常年在外务工的农户而言，租金是他们务工工资之外的一笔零风险的纯收入。

1.3 规模化经营是新型农业经营主体的优势所在

目前专业大户和家庭农场经营规模大都在30亩以上，农业产业化龙头企业由于资金实力和管理能力更强，农地经营面积更大[1]。

表1 专业大户、家庭农场土地转入规模与平均经营效益

调查数据显示，土地转入规模大于110亩的家庭农场平均经营效益最高，是未转入土地时经营效益的3.41倍。土地转入规模处于30亩-100亩时专业大户的平均经营效益最高，是未转入土地时经营效益的1.9倍(见表1)。总的来看，家庭农场和专业大户相比于小农户更倾向于实行机械化耕种，引进农作物新品种，注重产品品质和品牌塑造。数据表明，家庭农场土地转入规模处于0亩-40亩时和专业大户土地转入规模处于0亩-30亩时，农产品有品牌或认证的比例最高。

土地流转有利于小农户获得稳定的租金收入、受雇于新型农业经营主体的工资收入或进城务工的收入，实现增收，同时避免土地撂荒。可见，规模化经营可彰显规模经济效益，显著提高农民和农业经济效益，规模化是新型农业经营主体的优势所在。

1.4 新型农业经营主体培育的首要问题在于获得农地经营权

建立新型农业经营体系是我国实现农业现代化的必然要求，培育新型农业经营主体是构建新型农业经营体系的重要支撑。规模化耕种是新型农业经营方式存在的前提和优势，发展适度规模经营有利于改变粗放型农业生产方式、运用现代化机械装备提高劳动生产率、降低农业生产成本，提高商品化农产品的市场竞争力，可显著提高农业和农民的经济效益，推进我国农业现代化发展，增强农业国际竞争力[2]。

新型农业经营主体培育的首要问题是获得农地经营权，需要土地流转的推动。1982年1月1日中国共产党历史上第一个关于农村工作的一号文件正式出台，明确指出包产到户、包干到户都是社会主义集体经济的生产责任制。此后，我国政府不断稳固和完善家庭联产承包责任制，鼓励农民发展多种经营，使广大农民摘掉贫困落后的帽子，逐步走上富裕道路。家庭联产承包责任制改革的实质是打破了人民公社体制下土地集体所有、集体经营的旧的农业耕作模式，实现了土地集体所有权与经营权的分离，确立了土地集体所有制基础上以户为单位的家庭承包经营的新的农业耕作模式。村组按人头分配土地，农户与村集体签订土地承包合同，耕地分散于农户。由于我国耕地资源紧张，农村人口众多，所以户均耕地面积有限，长期以来，农户分散经营土地。规模化耕种是新型农业经营方式存在的前提和优势，因此新型农业经营主体培育面临的首要问题是将分散的土地集中起来，即获得农地经营权。应尽快破除限制农村土地流转的各种障碍性因素，推进农村土地流转，为新型农业经营主体培育创造条件，促进新型农业经营主体健康、快速发展，进而实现我国农业发展，农民增收[2]。

2 土地流转视角下培育新型农业经营主体的路径

农民思想保守，缺乏合同契约意识；土地流转程序不规范；土地流转价格制定不合理；土地流转期限短；土地流转管理机制不完善；新型农业经营主体资金匮乏等因素制约了新型农业经营主体培育。新型农业经营主体是我国新型农业经营体系的骨干力量，应从政策、机制、资金等方面为新型农业经营主体培育和健康成长创造条件。

2.1 完善政策法规体系，规范政府职能

土地是农民的生存保障，土地流转是发展趋势，以法的形式规范农村土地流转行为，使土地流转有法可依，既有利于保护农民的权益，也有利于保护各新型农业经营主体的权益。

目前，我国与农村土地流转有关的法律法规有《农村土地承包法》(2002)，《土地管理法》(2004)，《物权法》(2007)，《农村土地承包经营纠纷调解仲裁法》(2010)，行政法规有《农村土地承包经营权证管理办法》(2003，农业部)《农村土地承包经营权流转管理办法》(2005，农业部)等。这些法律法规有关土地流转的规定较为笼统，且不同法规之间存在内容重复、效力层次不清等问题。《农村土地承包法》《土地管理法》没有土地流转方面的具体规定，已经不能满足实践发展的需求。立法机关应及时清理和修改现行法律法规之间的冲突，使其与农村土地流转发展实践同步。建议制定《农村土地流转法》，专门用于规范农村土地流转行为。

新型农业经营主体的成长需要政府政策的扶持。各级政府应积极出台各项优惠扶持政策，安排专项资金扶持培育新型农业经营主体发展[3]。具体说来，一是给予参与土地流转的新型农业经营主体专项补贴，鼓励其发展规模经营；二是进一步减免和优惠新型农业经营主体税收，包括企业所得税、个人说所得税、增值税、土地使用税、契税、印花税。目前针对涉农企业、农民专业合作社的税收优惠较为明确，如对企业从事农林牧渔业项目的所得免征企业所得税；对企业从事花卉、茶等饮料、香料作物的种植等项目的所得减半征收企业所得税；对农民专业合作社销售本社成员生产的农业产品，视同农业生产者销售自产农业产品，免征增值税等，对农民专业合作社与本社成员签订的农业产品和农业生产资料购销合同，免征印花税等[4]，但对其他农业经营主体的优惠尚不明确；三是借鉴“企业孵化器”经验，扶持一批有志从事农业生产的有经验的农户成为专业大户、家庭农场，以其示范作用带动更多农户发展规模经营；四是采用“以奖代补”的方式，对产业规模大、服务专业化强、示范带动作用明显的专业大户、家庭农场、合作社、农业企业以适当的奖励支持，特别是在资金需求量大的基础设施建设项目方面给予重点倾斜，优先安排其承担农业综合开发、高标准粮田建设(国农办〔2014〕111号)、农业示范基地等项目。

政府有关部门要加强协作，形成工作合力，切实贯彻落实有关土地流转和新型农业经营主体培育的文件精神。可通过电视、报纸、微信、微博公众平台等媒体和高校科技服务人员、村镇干部宣讲宣传国家政策、法律法规，尽快理清农户对农地流转和新型农业经营主体的正确认识，要大力宣传利用土地流转典型事例和成功经验，可组织农户和新型农业经营主体实地考察典型乡村，让他们真切地感受土地流转的种种益处，从而促进农户土地向新型农业经营主体流转[5]。同时，要尽可能减少土地流转过程中的行政干预，特别是县镇乡政府要加强对相关部门和人员的管理，坚决杜绝利用行政手段违背农意志流转土地的现象，严令禁止干部利用土地流转谋求利益，切实保护农户的利益。

2.2 完善土地流转机制

2.2.1 进一步完善土地确权颁证工作 土地确权大大推进了土地向新型农业经营主体流转。潢川县金塔红种植养殖专业合作社理事长张新生对农村承包地确权的好处深有体会，“土地确权之前，流转800亩土地花了大半年时间，确权后只用了半个月就流转了700亩土地。”自2011年起，张新生陆续流转土地1500亩，发展粮油、瓜果、蔬菜种植。土地确权前，农户担心经营权流转后找不到原来土地的边界，往往会在合同中特别声明：不许小田拼大田，不许打掉田埂，不许在土里埋下各种各样的标志物，这对于农业集约化生产极为不利。我国第二轮土地承包期限是到2028年，原来的流转合同流转期限基本都在5年以内。根据信阳的自然条件，发展设施农业每亩投入在20万左右，至少5年才能收回成本，如果5年后合同不能续签，合作社的经营将陷入困境。党的十九大报告提出，第二轮土地承包到期后再延长30年。这不仅给农户吃下了“定心丸”，也给了张新生这样的大户增强了从事农业生产经营的信心和决心：地里的田埂可以打掉了，沟、路、渠等基础设施可以放手修了，合同期限也可以延长到10～20年。河南省农业农村厅农业产业化办公室主任王俊忠表示，土地确权有效解决了农村土地承包长期存在的地块面积不准、四至不清、空间位置不明、登记簿不健全、档案管理不规范等问题；调解了一批历史遗留问题，化解了多年积怨；杜绝了农村集体经济组织随意调整农民承包土地的行为发生，让农民吃上了“定心丸”。

目前，河南省农村土地已基本实现土地归社区集体所有(所有权)、农民按户承包(承包权)、土地经营权(经营权)“三权分离”，今后应继续完善土地确权工作，及时发放权证，解决有争议土地的权属问题，特别是宅基地、村集体土地权属。

2.2.2 建立科学的流转土地定价机制 土地流转价格是当前土地流转双方矛盾的焦点所在。土地流转价格过低，农民的土地经营权价值难以实现，他们不愿意转出土地；土地流转价格过高，生产经营成本上涨，新型经营主体不愿意转入土地开展适度规模经营。可见，合理的土地价格是土地流转的必要前提。土地是稀缺资源，在供给量总体变化不大，需求持续旺盛的情况下，土地流转价格上升是必然趋势，但是这种增长应在一个合理的范围内，只有这样才能实现流转双方利益共享，减少土地流转矛盾纠纷，因而必须尽快建立起科学的土地流转定价机制。

具体说来，首先要完善土地价格评估机制。一是构建科学的农地等级体系。土地地理位置不同、肥沃程度不同，价格应有所差别。应建立起科学的土地价格评估指标体系，对不同区域、不同肥力的土地进行等级评判，为价格评估提供依据。二是制定流转土地估价指导体系。该体系以大数据为支撑，通过对一定区域范围内近年来的土地流转数据，包括土地等级、流转面积、流转价格、种植作物品种等的分析，并结合宏观经济形势，发布具有较高精度的流转土地价格指导意见，确保流转土地估价有据可依。新型农业经营主体和农民在土地流转时可以此价格为参考，决定是否转入、转出土地。三是成立专业的土地资产评估机构。专业的人员能够迅速依据农地等级对待流转土地估价，缩短农业经营主体和农民议价时间，加快流转进程，大大提高土地流转效率。

2.2.3 创新土地流转方式 应在传统的转包、出租、互换、转让等土地流转方式的基础上进行创新，促使土地向新型农业经营主体集中。实践中已有一些成功经验可供借鉴。如安徽小岗村的“反包倒租”模式。农业公司流转农民土地后，制定好种植规划和一整套标准化管理模式，农民根据自身能力重新向公司承包一定的面积，按公司要求实施日常管理，通过提高工作效率，获得比按天或者按月更高的管理费。需要注意的是，推行反包倒租必须有两个大前提：一是保证技术支撑；二是农民的参与激情已被激发。又如重庆九龙坡的“宅基地换住房、承包地换社保”模式。农民放弃其宅基地，宅基地被置换为城市发展用地，农民在城市里获得住房；农民放弃农村土地承包经营权，享受城市社保，建立城乡统一的公共服务体制。

2.2.4 完善土地流转服务体系 各类中介组织可有效地将农地流转需求方和供给方联系起来，可从三个方面推进土地市场中介组织建设：一是打造土地融资与抵押信托、土地保险服务等金融中介组织，为农村土地流转办理存贷、投资、信托、贴现、保险等业务。二是完善土地买卖经纪机构，承办农村土地使用权转包、出租、互换、转让、入股等。三是规范政策与法律咨询机构、市场信息传导等服务中介组织，涵盖法律咨询、仲裁、估价、测量、劳务等业务[6]。

2.3 金融创新

金融机构要专门制定支持新型农业经营主体发展的金融政策，全方位提供资金支持。

2.3.1 创新融资模式 如凤阳县“1+1”模式，即在农民专业合作社的基础上组建农民资金互助社。合作社成员向互助合作社申请资金，互助合作社以成员股本金为担保向银行等金融机构申请贷款，金融机构将贷款打包投放到互助社，互助社再发放给申请贷款成员。这一模式降低了金融机构的贷款风险，节约了交易成本，也增强了合作社的资金服务功能。

2.3.2 创新贷款抵押担保品 在风险可控的前提下，试行包括土地承包经营权抵押、林权抵押、设施大棚抵押、畜禽抵押及大型农业机械抵押等系列抵押贷款办法。如河南益农丰达农业科技有限公司董事长李界峰用流转来的83亩设施农田做抵押，正式向遂平县农商行提出贷款申请。很快，银行派出专人，对种植园区的土地面积、附着物以及李界峰的长期经营能力、个人诚信等进行了综合评估，并发放生产资金贷款285万元，年利率6.25%，贷款期一年。“与商贷相比，流程简单，时间短，年利率还低两个点[7]。”

2.3.3 创新涉农贷款品种 如中国工商银行埇桥支行推出小企业联保贷款业务，鼓励3—5 个小企业组成一个联保小组，小组内每个借款企业均可申请一定额度贷款，条件是对所在联保小组内其他借款企业的借款承担连带担保责任。

3 健全农村社会保障，解决农民医疗养老等后顾之忧

政府需分步骤地建立健全农村社会保障体系，保障“失地”农民的合法权益，减弱土地的部分社会保障功能，减少农民对土地的依赖性。社会保障体系的健全也会弱化极少数农户企图携地块之便利谋求更多的经济利益的狭隘小农思想。具体说来，一是医疗保障。近年来，新型农村合作医疗覆盖范围不断扩大，报销标准逐步提高，给农村居民提供了实质性的帮助，但与此同时交费标准也在提高。建议各级政府加大财政投入，在保费不增或缓慢递增的情况下，进一步增加可保病种，提高报销标准，特别是大病报销标准，防止农民因病返贫。同时，要积极向农民宣传卫生防疫、预防性保健的重要性，促使农民养成良好的卫生习惯，实时关注自身健康情况，更重要的是加大对农村医疗资金的投入，将优质医疗资源向农村倾斜，解除他们的后顾之忧。二是养老保障。随着经济的发展，农村养老保险缴纳标准和发放对象、发放标准都应随之进行调整。目前我省年满60周岁的老人每个月可领取 60 元的农村社会养老保险金。随着经济发展和人民生活水平的提高，农村生活成本不断上升，60元的发放标准却没有改变，应及时调整农村养老保险金标准，保障农户基本生活需要。