新型政党制度的治理智慧与建设要点

王 越

（华侨大学 马克思主义学院，福建 厦门 361021）

十九届四中全会《决定》指出：“我国国家治理一切工作和活动都依照中国特色社会主义制度展开，我国国家治理体系和治理能力是中国特色社会主义制度及其执行能力的集中体现。”[1]这一论断突出了“中国之制”和“中国之治”的辩证关系，表明了当前我国在政治体制方面进一步深化改革的重要任务。新型政党制度作为党领导下国家治理的制度体系之一，历经七十年风雨，有着非常丰富的治理经验，取得了巨大的治理成效，充分向世人展示了中国的治理智慧。但“路漫漫其修远兮，吾将上下而求索”。在全面建成小康社会之际和开启全面建设社会主义现代化国家新征程的路上，我们需要总结和掌握我国政党制度的治理精髓，从“中国之治”反观“中国之制”的效用，以期对未来的制度建设提供良方。

一、新型政党制度的治理优势

从制度建设到国家治理，新型政党制度的治理成果有目共睹。它不以西方两党制或多党制为模板，而是根据自己的历史、理论和实践逻辑，切切实实地成为让人民受益的，适合中国特色社会主义发展道路的政党制度。这一政党制度在实现社会公平正义、提升凝聚力、促进民主化进程上和我国国家治理的内在要求高度契合，有“管控”也有“放权”，取得了一系列成效，展现了其中的治理智慧。

（一）能够增进国家治理的公平正义

在改革开放的持续深入下，我国的传统社会结构发生了全方位的变化，传统的国家治理模式也必然发生转型。王绍光教授将新中国成立以来的国家治理分为三个阶段，概括各个阶段的治国特点，分别是“治国能力”“政府管理”和“治理”。[2]前两阶段的落脚点是自上而下的集中管理，第三阶段的落脚点则是国家权力的下放，社会各方政治力量的共同参与。显然，“多元共治”已经成为中国国家治理现代化进程中不可逆转的趋势，是中国社会经济发展、政治建设、文化多元、社会进步的集中体现，激发了不同利益取向和政治态度的人群有了积极参与政治以满足自身需要的要求。多方面的积极性总要优于单方面的积极性，它的先决条件在于社会公平正义的实现，尤其反映在公民参与社会各项事务以及共享社会发展成果的过程中。既要满足不同社会群体利益表达的要求，也要统筹做好社会利益整合工作。

从这一点上看，新型政党制度在以下两个方面显示出了促进社会公平正义的治理智慧。它把各种社会力量纳入了国家制度体系，有利于“人人有责、人人尽责、人人享有”的社会治理共同体建设：一是中国共产党作为全心全意为人民服务的政党，它的领导从根本上保证了最广大人民的根本利益，能够做好利益整合工作，最大限度地满足各方面利益诉求，使决策惠及群众，促进了社会的公平正义。二是民主党派为不同社会群体积极参政提供了合法且有效的利益表达途径。相对于人民团体和其他社会组织，各民主党派无疑是最接近权力中心的，政治性最强的代表力量。它们在各级国家机构中的任职、人民政协组织里的商讨、人大代表中的选举、法律草案上的修改制定等方面可以充分行使自身的权力，不断完善国家治理方式。只要各民主党派把自身工作做好，社会层面的不同诉求基本可以上升到国家层面，从而保证利益表达的真实性和广泛性。

（二）能够体现国家治理的民主化要求

在以“多元共治”为典型特征的现代化国家治理现状下，“民主”是现代政治发展的重要指向，其焦点在于保护权利，监督权力，使政治参与的结果体现人民意志。西方国家常以自己国家的民主形式为范本，把它当作所有国家为实现政治民主而必须效仿的唯一标准，大肆宣扬。但民主不民主，在于公共政策是否真实反映了老百姓的切实需求，在于国家是否建立起了一套知情和反馈机制，使决策正确回应社会急需解决的问题。如果没有，单凭民主的选举机制或其他形式恐怕不能说明问题。“政治沟通与政治决策民主相互影响、相互作用。”[3]前者决定后者，后者的程度反过来改善前者。简单来说，要促进政治决策民主化，就要建立民意畅通的决策机制，确保决策过程的科学性和内容的民主性。其一，健全自下而上的信息反馈机制，让社会的具体信息能够较为真实、全面地被反映到上层。其二，促进政治协商制度化、规范化、程序化发展，保证协商主体的发言权而不流于形式。其三，加强对权力的监督，保证决策层不滥用私权，做出背离人民意愿的事情。

新型政党制度在促进国家治理民主化的过程中发挥着“顶天立地”的作用。第一，它使决策起于基层，议于高层，下情上达。在专业人士的带领下，可以把人民各方面的问题进行分类、汇总、规划和上报。第二，在政治协商中，它建立起了一套民主协商机制，包括政协会议、民主协商会、座谈会、书面建议等内容，坚决维护民主党派和无党派人士在协商场合中的参政地位和权利，保证政治协商过程中协商主体的平等性，严格贯彻协商民主于决策执行前和决策执行中，严禁走过场、喊口号等形式主义和官僚主义之风。第三，能发挥民主党派的监督职能，对决策中的各项工作，制度机制的确立、贯彻落实情况等提出批评意见，有效杜绝议事过程中以权谋私、工作消极懈怠的不良现象。这些都有利于促进决策民主化，有利于国家制定符合民意的施政方案。

（三）能够提升国家治理的凝聚力

新中国的成立结束了革命时期不同势力“分裂割据”“一盘散沙”的乱序，建立起了中国特色社会主义制度，逐步实现了政治秩序有条不紊、经济生产快速发展、文化生活丰富多彩的“善治”局面。中国的“善治”是内部和外部原因共同作用的结果，突出特点在于凝聚力。如果说历经百年乱局后，人们对中国共产党建立起来的新政权的高度的认同和共产主义教育的普及是举国上下得以团结和凝聚的原因，那么中国特色社会主义制度的建立和发展则使由来已久的“和合”理念贯彻得更加深入，同全国人民对于实现中华民族伟大复兴的心理需求完全相符。

在马克思主义理论指导下建立和发展起来的新型政党制度无论是从学理还是实践角度来讲，都有利于国家凝聚力的发挥。从学理上看，以马克思主义政党为领导力量的新型政党制度是“基于人的彻底解放和全面发展的价值追求而产生，为人的彻底解放和全面发展的价值实现而展开”[4]的制度，体现了依靠绝大多数人、为了绝大多数人的本质要求。和英美的“内生性”政党制度有别，我国政党制度是革命时期民心趋一的最终选择，是中国共产党、各民主党派和无党派人士在对“和平、民主、团结”的共同愿望上实现的，党与党合作的基本价值理念是“求同存异”，原则上避免了恶性党争引发的政治资源内耗问题。因此在实践中，新型政党制度的价值追求便与中华民族伟大复兴的民族心理统一到了坚持和发展中国特色社会主义的共同思想政治基础中，具有了目的的一致性，行动的导向性。在各个领域，新型政党制度依托政党协商、政协协商、人大协商等各种途径，调动各方面政治资源，汇集起民主党派和无党派人士反映的基层情况、问题和要求，在党的基本路线、方针和政策下促使国家和地方政府出台相关要求和措施。诸如在脱贫攻坚的重大战略决策下，各民主党派自行分工，展开调查，提供方案，成立专项监督，对不同地区脱贫攻坚具体工作的进展提供强大的智力支持。

二、新型政党制度发挥治理优势的“三统一”原则

新型政党制度的治理优势与制度建设密切相关。它既坚持了中国共产党的领导核心，又确保了参政党的参与；既有制度延续，又有制度创新；既以制度为执行依据，又在科学性的要求上不断完善。这三方面的统一，分别从内容、价值和体制机制上赋予了我国政党制度的刚性和韧性，是国家治理能力现代化的助推器。

（一）党的领导与制度民主功能辩证统一的原则

“长期共存，互相监督；肝胆相照，荣辱与共”是我国政党制度的基本方针。首先可以明确的是，像我国这样一个幅员辽阔、人口众多、国情复杂的国家，在历经西方资本主义国家的封锁和加快国家现代化建设的过程中，我们的政党制度必须有一个坚定有力的政治主导力量，才能在短时期内集中力量办大事，赶上落后于西方国家的发展进程；才能以国家的强盛实现国家发展的自由；才能将发展成果惠及群众。这是为国内外历史经验所反映的基本事实，不能以各种理由弱化和淡化党的领导甚至造成党政脱节的现象。其次，要提高国家治理能力，就必须提高人民群众的凝聚力。一党专政容易滋生个人极权主义，导致决策专断，产生脱离群众的危险。两党制及多党制的权力制衡方式可以给为我们提供借鉴，但离心力强于合力，政党之间的不合容易造成社会撕裂。而新型政党制度在坚持一个领导核心的情况下，保证了自身的民主功能，体现了我国国家治理中民主与集中相统一的原则。它使中共和各民主党派、无党派人士之间构建起了良好的政治互信关系，持续扩大彼此的协商和政治沟通的途径，保证政治资源流动通畅，充分发挥民主党派对国家事务、党和机关部门工作人员的监督权利。既避免了群龙无首，议而不决的“乱象”，又防止了权力过度集中，脱离人民群众的“死局”。

（二）民族性与世界性和谐统一的原则

各国政党制度的发展不仅要遵循世界政党制度发展的普遍规律，也要受各国历史发展、民族文化、社会基本状况等因素的影响。因此，在讨论各国政党制度建设时，必须要有坚持规律的普遍性与特殊性辩证统一的态度，在改革中把握民族性与世界性的和谐统一，政党制度的发展才会适应各国国家治理能力的需要。在民族性的问题上，不能忘记我国的政党和政党关系产生于新民主主义革命，政治运转的合法性来源于人民的选择，每个政党都有各自联系的社会基础，代表一定群体的特殊利益。我国政党制度改革始终提倡各党的共性与特性的统一，尊重他们多方面的要求，不断优化八个民主党派的界别设置，以求将社会多方面利益需求吸收到政党制度中来，从而实现国家治理的民主性、针对性、广泛性。民族性决定了新型政党制度未来发展过程中应当恪守的基本理念和活动准则，是我国政党制度建设之“根”。在世界性的问题上，要充分吸收世界政党制度发展的经验和教训。各国的政党在发展过程中都会面临一些类似或相同的问题。一方面，一些好的建设理念和危机应对措施可以相互借鉴。比如，关于政党自身建设该如何处理好“在其位谋其职”的问题，政党之间权力制衡和合作的关系应该如何把握，规范政党政治运行秩序的手段是否符合实际需要的问题，等等。另一方面，前事不忘，后事之师。政党运行过程中呈现的问题和弊病需要我们吸取其中教训，避免重蹈覆辙。这些都是我国制度建设现代化的参照，是我国政党制度创新发展之“魂”。正因为新型政党制度的发展坚持了这二者的统一，才能在国家治理现代化中有所作为。

（三）制度性与科学性有机统一的原则

制度建设的问题是一项带有根本性、全局性、稳定性和长期性的问题，包括政策、法律法规和程序的完善。缺乏制度的规范和约束，国家治理秩序会产生很大的随意性；有制度但缺乏科学性，规矩就容易被搁置和形式化，起不到应有的效果，降低制度执行力。新型政党制度和其他制度一样，在实际运行中都需要达成制度性和科学性的有机统一。新中国成立之初，我国的多党合作协商长期处于半制度化状态，总体缺乏法律约束，尤其是宪法的认定，且许多环节上的体制机制建设存在很大缺漏，不利于制度的全面运行。1989年中共中央颁布的《关于坚持和完善中国共产党领导的多党合作和政治协商制度的意见》首次把政党制度确立为我国的基本政治制度，并在“中国共产党领导下的多党合作制”的“多党合作”提法后，增加了“和协商”三个字，既提出了我国政党制度未来发展要求，又明确了它的优势和特点。[5]1993年宪法修正案把该制度“将长期存在和发展”载入宪法，以法的形式保证了该制度的权威性、稳定性。随着“依法治国”理念的提出，新型政党制度也开始有意识地走向了制度化、规范化、尤其是程序化的发展道路。如2005年的《中国政党制度白皮书》明确了新型政党制度建设的基本方面。其后颁布的诸多条例也都是在这之上的细化工作，使之“程序合理，环节完整”。“程序合理，环节完整”本质上是制度科学性的体现，有“合理”才能提升制度的公信力，要“完整”才能做好全方位的工作。近几年，新型政党制度在加强协商制度、实现各民主党派监督形式多样化方面都有积极的探索，不断丰富“有事好商量，众人的事情由众人商量”的制度化实践，保证了各方的政治参与权。如2015年中共中央公布的《关于加强政党协商的实施意见》，赋予了“政党协商”完整的表述，进一步系统具体地规范了多党合作程序和保障机制。

三、新型政党制度推进国家治理现代化的建设要点

“在经济全球化背景下，国家竞争本质上是国家治理能力竞争，而国家治理能力竞争本质上是国家制度竞争。竞争的规则就是：不进则退，进慢了也是退。”[6]国家治理能力不会凭空而升，必须以制度为依托才能适应国际社会发展的变局。所以新型政党制度在承袭以往的治理经验上，要顺时而动，方能更有作为。

一是加强政党的现代化建设。“所谓政党现代化，就是政党适应客观环境及其变化的需要，适应社会现代化的发展进程，使自身结构、功能、机制和活动方式不断制度化、规范化、科学化的过程。”[7]这个过程，在我国的政党制度中表现为两个内容，即在国家现代化建设的背景下探讨确保执政党长期执政和参政党长期参政的问题，总的价值目标指向如何实现国家富强、民族振兴、人民幸福。于执政党而言，关键在于坚持和完善党的领导制度体系，提高党的执政方式。习近平总书记说：“在党的领导下，各国家机关是一个统一整体，既合理分工，又密切协作，既充分发扬民主，又有效进行集中，克服了议而不决、决而不行、行而不实等不良现象，避免了相互掣肘、效率低下的弊端。”[8]执政党不仅要有“统”的意识，随着国家治理的现代化，治理主体的多元化，更要有“合”的意识，加强对民主党派、政协、国家各个机关、各人民团体、企事业单位、政府或非政府的民间组织等社会各方面力量的政治领导，不断扩大自己的群众基础，在“多元共治”中形成“统而有序”的治理局面，在全面领导中积极落实科学、民主和依法执政。于参政党而言，关键在于进一步发挥自身的界别特色优势。各民主党派的参政议政功能如果不在界别优势的前提下得到落实，会阻碍国家治理现代化中民主决策的科学性。一方面，要兼顾民主党派的结构界别特色和功能界别特色的发展。[9]前者关乎各民主党派所联系的社会基础，后者是基于政党整体服务目的的考虑。比如构成致公党的是一些有海外关系的人士，他们就专门致力于海外侨胞利益、意愿的反映和提议，但同时也会涉及一些经济、教育、卫生等公共问题。一般而言，结构界别特色决定了功能界别特色的发展，所以在发展过程中要做好政治交接工作，坚守政党存在和发展的“初心”。功能界别特色则可以动态调整，在现代化要求中做出具体反应。另一方面，各民主党派中央要严格对基层组织成员的发展标准，不能依据干部使用上的硬性规定来发展党员，导致成员加入组织的动机不纯，代表性不强。也要严防发展过程中的盲目跟风现象，提高基层人员的调查研究能力，不能掉入官本位的思想中去。

二是善用网络媒体，创新互联网时代群众工作机制。2015年国务院“互联网+”行动计划的推出是国家治理现代化的必经之路。大数据、云计算、物联网的不断兴起的信息技术为人们带来便利的同时，也对政党加强舆论引领、收集民意、规范社会情况反映渠道等党群工作带来机遇和挑战，是政党面临现代化转型的关键。在平等、开放、共享、互动的言论平台普遍化的趋势下，新型政党制度的建设必须加强“互联网”思维，在新闻发布、党的政策宣传上，以传统媒体为主，网络媒体为辅，确保官方信息传播的严肃性和大众化，既要防止政治娱乐化，同时又要及时为广大网络群体畅通信息传播和共享渠道，适当融入一些活泼的元素，及时更新，增进人民群众对党中央政策、各民主党派工作的具体内容的了解。在民意反映渠道上，网络媒体能作为一个良好的社情反应机制，在日常生活中可以发挥大众监督的功能，对实际发生的现象和问题进行反应和寻求帮助。这虽然是一个问题倒逼的方式，但能督促相关人员及时做出行动，也能避免一些党政机关在重要数据上出现瞒报、虚报等形式主义作风。在社情调查上，各民主党派需要完善已建立的数据库，依托大数据、云计算等技术，对特定人群和地区的信息进行搜集、汇总、分析、对比，充分把握不同地区和人群的发展情况、利益诉求，做好科学规划。此外，还要进一步运用法律和行政手段完善网络管理体系，对网络上的非法内容和不实言论进行规范。

三是做好政党制度研究工作，以“三个面向”构建新型政党制度和国家治理话语体系。语言是交流工具，话语则承载着人们的思想、价值观念等，借由语言得到表达。中国话语体系的构建要点正如有的学者指出的，是思想体系的构建，是“指基于中国道路、中国理论、中国制度等而形成的能破解中国问题的中国特色社会主义理论体系，即‘中国理论’”[10]。同理，我国的政党制度话语体系是以马克思主义为立足点，以实践为试金石的中国特色社会主义理论体系中重要的一环，包含了中国政党政治的实践理论、价值理念、制度体系、治理方式等多方面内容。但在当前西方的霸权政治和国内复杂经济社会状况下，我们的政党制度话语体系建设还处于“有理说不出，说了传不开的境地”[11]，必须继续激励广大学者加强对我国政党制度理论和实践研究，夯实构建新型政党制度和国家治理话语体系的基础，从而实现“三个面向”的发展。在“面向世界”的维度上，要善于从已有的理论框架中精炼出标识性的概念、理念，整理出一套符合中国政治思维和治理思路的，且又易于被国际社会所理解的话语，开诚布公，向世界讲好中国特色政党制度在国家治理体系中的地位、性质、功能，提升新型政党制度的国际话语传播能力，坚定我国国家治理道路。在“面向现代化”的维度上，要着眼于中国特色社会主义改革的总目标，牢牢把握新型政党制度在国家治理中的制度效能这个现实基点，以“中国之治”反观“中国之制”的视角，对新型政党制度的治理理念、发展要求做出解释，向社会普及，构建一套与现代化国家建设并行不悖的政党制度话语体系。在“面向未来”的维度上，要用马克思主义的观点、立场和方法对新型政党制度的发展进行科学性的话语解释，继续丰富和发展马克思主义理论宝库，为促进人类政治文明的发展做贡献。因为马克思主义是集人类社会发展历史之大成的理论，深刻揭示了人类社会发展的普遍规律，价值指向是全人类的彻底解放。新型政党制度作为习近平新时代中国特色社会主义思想体系中的一环，正是我们在面临“人类向何处去，世界向何处去”的问题的过程中予以的马克思主义的回答，也是当代马克思主义政党治国理政经验的具体表现，对丰富马克思主义理论与实践的研究，意义重大。

随着我国关于政党制度理论和实践的不断推进，新型政党制度就制度本身而言是“更加成熟更加定型”了；就国家治理的复杂性看，其特色和优势也受到了国际社会一定的认可。但仍要清醒认识到，我国国家治理的目的不是为了结果好看，不是为了哗众取宠，更不是要同西方治理绩效比高低，分优劣，而是真心实意地服务于广大人民群众的根本利益。它的现代化发展必须始终坚持马克思主义的指导思想，保持中国共产党和中国特色社会主义参政党的先进性、纯洁性，才能恪守初心，勇担使命，偕同中国人民共享治理果实。