“双非”地区扶贫工作的现实困境及路径选择

康 琪， 聂义明

(江西理工大学 马克思主义学院，江西 赣州 341000)

2013年我国开展“精准扶贫”以来，脱贫攻坚工作取得了显著成效。目前，精准扶贫工作已经进入了关键时期。习近平总书记强调：“在扶贫的路上，不能落下一个贫困家庭，丢下一个贫困群众。”[1]但非贫困县、非贫困村地区的扶贫工作往往是脱贫攻坚中容易“被忽视的角落”。相比全国范围内的贫困地区，绝大多数“双非”地区的精准扶贫工作在扶贫政策、扶贫资金、和帮扶力量等方面都存在“厚此薄彼”现象。事实上，“双非”地区的贫困户居住分布较为分散，致贫原因较为复杂，贫困人口所占的比例较高。但不难发现的是，“双非”地区的扶贫工作中存在扶贫专项资金投入不足、扶贫任务责任不明确、帮扶力度不够、政策落实不彻底等问题。由于历史欠账较大，上级项目资金安排少，自身财力难以支撑其基础设施的建设，所以在非贫困县(村)普遍反映脱贫攻坚工作压力大、任务重。同时，部分省份对“双非”地区贫困户统筹兼顾、同步推进的重视程度不够，导致“双非”地区的扶贫工作难以开展。“双非”地区的脱贫工作起步较晚，加之政策的倾斜，“双非”地区脱贫任务显得更为艰巨。因此，给予“双非”地区扶贫工作的高度重视是打好脱贫攻坚战、助力乡村振兴发展、实现全面建成小康社会的关键之举。

一、“双非”地区精准脱贫的必要性

精准扶贫战略思想为打赢脱贫攻坚战提供了根本遵循和行动指南。党的十八大以来，习近平总书记多次在会议和讲话中就如何开展精准扶贫工作进行了重要论述，并作出了一系列决策，最终形成了重要战略思想。全面建成小康社会意味着农村的贫困人口达到全面脱贫状态，党中央必须坚持一以贯之的扶贫决心、更精准的扶贫思路、更强劲有力扶贫举措来实施脱贫攻坚工程。全面建成小康社会重在小康，难在“全面”，而“双非”地区就是这征程中的短板，唯有补齐短板，才能真正为“两个一百年”奋斗目标的实现打下坚实的基础。

(一)“双非”地区扶贫工作是打赢脱贫攻坚战的必由之路

习近平总书记在关于论述脱贫攻坚重要讲话中多次提到：“全面建成小康社会，一个也不能少；共同富裕路上，一个也不能掉队。”[2]所以,“双非”地区的扶贫工作是全国精准扶贫工作的重要环节。“双非”地区正因缺乏“贫困帽”，导致在全国脱贫攻坚任务中被边缘化，与其他贫困地区形成较大的脱贫差距。诚然，“双非”地区不应该成为脱贫攻坚路上“被遗忘”和“被忽视”的角落，相反的是，“双非”地区的扶贫工作是打赢脱贫攻坚战的必由之路。政府必须高度重视“双非”地区的扶贫工作，加大对“双非”地区人力物力的投入，从而加快打赢脱贫攻坚战的进程，完成国家全面脱贫的重大目标。

(二)“双非”地区扶贫工作是全面建成小康社会的应有之义

就目前发展状况来看，我国已基本实现了全面建成小康社会目标，但脱贫攻坚一直是决胜全面建成小康社会征途中的短板。精准脱贫攻坚战是习近平总书记在十九大报告中提出的三大重要攻坚战之一，坚决打赢打好精准脱贫攻坚战是决胜全面建成小康社会的关键，更是党和政府对贫困地区以及贫困人口的庄严承诺。国家对“双非”地区扶贫工作的投入不够，导致精准扶贫战略有失其“精准性”。习近平总书记曾指出：“要把握好整体目标和个体目标的关系，把握好绝对标准和相对标准的关系，把握好定量分析和定性判断的关系。”[3]脱贫攻坚已经到了攻坚拔寨的节点，全面建成小康社会的基本标志就是将农村贫困人口全部脱贫，所以“双非”地区扶贫工作是全面建成小康社会的应有之义。

(三)“双非”扶贫工作是打造世界减贫中国样板的重要一环

中国作为世界贫困人口大国，也是世界上最大的发展中国家。自1986年开展扶贫工作以来，中国农村扶贫瞄准机制从确定贫困县到贫困村再到现在的对贫困户建档立卡，中国的扶贫工作取得了举世瞩目的成就。中国始终致力于减贫事业，先后颁布实施《国家八七扶贫攻坚计划(1994-2000年)》《中国农村扶贫开发纲要(2001-2010年)》《中国农村扶贫开发纲要(2011-2020年)》，并始终坚持政府部门主导、企业单位协同、全民社会共同参与的扶贫体系，发挥集中力量办大事的中国特色社会主义制度优势。“双非”地区的扶贫工作可以通过精准识别、精准帮扶、精准管理的模式，由“大水漫灌”转为“滴水浇灌”，将产业、异地搬迁等扶贫政策，坚持因地制宜、分类施策、灵活多样的扶贫方式，以及兜底保障、“回头看”的扶贫制度来降低返贫的风险。坚决做好“双非”地区的扶贫工作不仅体现了党和政府摆脱贫困的决心，也是决胜全面建成小康社会进而实现中华民族伟大复兴中国梦的关键，更是打造世界减贫中国样板的重要一环。中国扶贫工作所积累的宝贵经验不仅赢得了国际社会的高度赞扬和认可，也对世界各国的千年减贫目标起着积极的推动作用，更是对世界减贫事业提供了借鉴和指导意义，贡献了中国智慧。

二、“双非”地区扶贫工作面临的现实困境

“双非”地区扶贫工作中存在的问题制约着国家脱贫攻坚任务的有效实施及其目标的实现。目前，“双非”地区主要面临着精准扶贫工作推进不平衡；帮扶力量不匹配，帮扶力度不均衡；对象识别欠精准，脱贫愿望不强烈；扶贫方式不完善，精神脱贫不彻底等困境。

(一)精准扶贫工作推进不平衡

精准扶贫战略在全国范围内实施以来，国家将脱贫队伍的人力和物力重点投放于戴“贫困帽”的地区，对于“双非”地区精准扶贫的精准力度不够，且扶贫工作开展不平衡。一是重心失衡。在脱贫攻坚战中，政府发挥了主力军作用，当地政府对贫困地区都出台了详细的脱贫计划以及相应的措施，但“双非”地区因缺少贫困的“帽子”，政府在资金投入、政策帮扶等方面都被边缘化。相比贫困地区，“双非”地区脱贫方案较模糊，其帮扶政策的力度不够，鲜有关注当地贫困户的脱贫需求，所以精准扶贫工作成重心失衡之态。二是氛围不浓。相比贫困地区的脱贫工作热火朝天之势，“双非”地区脱贫攻坚工作倒显得相对冷清。在全国范围内贫困地区的扶贫工作具有攻坚拔寨的紧迫感，宣传标语随处可见，帮扶手册和帮扶资料有序存档，扶贫干部及第一书记穿梭在农户间等是其重要表现。“双非”地区农村并未营造出浓郁的脱贫氛围，政府人员扶贫工作热情不高，导致农户脱贫致富思想高度不够，农户之间或者农村之间形成先富带后富的脱贫氛围不浓。

(二)帮扶力量不匹配，帮扶力度不均衡

相对于贫困地区的帮扶力量而言，“双非”地区的驻村队伍和社会帮扶等力量显得微乎其微。政府将大部分政策及资源都投入到戴有“贫困帽”的地区，在贫困地区都设立了专门的帮扶机构、特定的驻村干部以及扶贫队伍。“双非”地区的贫困户因其居住分散且被政策边缘化而导致其并没有定点的驻村队伍以及专职扶贫干部。贫困地区政府通过政策引导灵活多样的活动方式吸引投资，动员全民社会参与脱贫攻坚工作中来，树立“人人为我，我为人人”的理念，营造全民脱贫的民间氛围。但“双非”地区的贫困户帮扶力量不匹配，且帮扶力度不均衡，导致后续扶贫工作的开展较贫困地区就相对滞后。就帮扶力度而言，在项目投入、资金投入、政策落实方面，“双非”地区的重大帮扶项目少之甚少，精准扶贫政策对于“双非”地区来说一定程度上是流于形式，导致了“贫困地区撑死，‘双非’地区喊饿”的现象。这种现象对于“双非”地区的贫困户来说易产生畏难心理，对“双非”地区的脱贫成效、脱贫意愿、公正心态与归属感都会产生负面的影响，从而加大脱贫攻坚的难度。

(三)对象识别欠精准，脱贫愿望不强烈

在“双非”地区，贫困户的识别工作存在不够细致且不够精准的问题，尽管地方政府通过对照“把握标准、应进尽进、群众公认”和“七清四严”的要求，开展精准识别“回头看”的相关政策，但因“一刀切”的“数字脱贫”出现了错退现象。农村中存在一定数量的困难户因不知如何申请贫困户，最终放弃贫困户的申请的现象。或者，同一个贫困村因一路之隔却出现了两种截然不同的村容风貌；甚至出现一些“人情户”“关系户”“信访户”；已经脱贫的地区与扶贫相关的政策和项目仍存在向其倾斜的现象。“双非”地区的扶贫队伍设立重新评议、公开公示、公布举报电话等新渠道，对争议较大的农户逐村建立谁审核、谁录入、谁负责”的责任制，并及时做好贫困户动态调整。由于“双非”地区部分贫困户存在“不以贫困为耻反以贫困为荣”“等靠要”等不良思想，出现了部分贫困户脱贫愿望不强，期待政府长期输血式的扶贫举措的现象。这种现象是“双非”地区贫困户依然贫困的现实难题，违背了国家整体脱贫、同步小康的初衷。

(四)扶贫方式不完善，精神脱贫不彻底

“双非”地区存在扶贫方式不完善，精神脱贫不彻底的问题。精准扶贫工作自开展以来，扎根在扶贫一线的大多数扶贫干部都在为脱贫攻坚事业奋勇前进，扶贫取得了显著成效。但“双非”的部分地区在扶贫方式及思想脱贫工作上还是存在较大问题。在扶贫方式上，繁琐冗杂的填表程序让原本不懂国家政策的家庭不知所措；“一刀切”的识别方式导致对贫困户排查产生遗漏；隔三差五的“填表式”扶贫、“合影式”扶贫等“痕迹管理”的扶贫方式让贫困户厌烦。形式主义和官僚之风不仅浪费扶贫资源，更有损党员干部在群众中的形象。同时，“授人以鱼”的扶贫方式让贫困户形成“等靠要”的思想，让贫困户失去了脱贫的动力，让农村的贫困户与非贫困户产生攀比心理，增加了农村的内在矛盾。总之，扶贫先扶志，思想扶贫应该放在扶贫工作的首位，贫困户的精神脱贫工作不到位，无疑是给“双非”地区扶贫工作增加难度。

三、“双非”地区扶贫工作的路径选择

打赢脱贫攻坚战，决胜全面小康，必须处理好贫困县(村)与“双非”地区的关系，也是特殊与普遍的关系。不仅要牢牢抓好贫困县(村)的脱贫工作，还要协调统筹好“双非”地区贫困人口的脱贫，做到贫困地区与“双非”地区扶贫工作统筹推进。“双非”地区的扶贫工作应在组织力、监督力、创新力等方面同时发力，把握“双非”地区脱贫攻坚的特殊性。

(一)统一思想，共同发力

第一，加强组织领导，压实工作责任。各级党委政府应切实提高政治站位，高度重视“双非”地区的脱贫攻坚任务，将脱贫攻坚任务视为当前最首要的民生工作，并制定出具体的脱贫工作方案。“双非”地区政府应肩负使命勇于担当，强化督导、狠抓落实、做好顶层设计、统筹推进，进一步完善配套政策，并将脱贫攻坚任务落实到“第一责任人”身上。建立脱贫攻坚工作目标责任体系，并创建积分奖惩制度，增强扶贫工作者的动力。

第二，统筹安排，同步推进。脱贫攻坚既要加大重点贫困县(村)的扶持力度，也不能让“双非”地区的人民在决胜全面建设小康社会的路上掉队。政府应该切实加强统筹调度、协调、指导、督导，政府工作人员应深入定点农村作调查研究，尽可能有针对性的增加对“双非”地区的项目投入和资金投入力度。同时，“双非”地区的县、乡、村三级干部应切实增强紧迫感和责任感，适应考核验收新要求，进一步吃透上级政策和完善日常工作机制，建立致贫返贫预警机制，加大相关政策措施跟进落实力度，帮助“双非”地区贫困户解决实际困难。

(二)加大力度，增强力量

政府部门应加大对“双非”地区的帮扶力度，在“双非”相对贫困地区全面铺开，配全帮扶队伍人员，并挑选肯吃苦耐劳且有丰富经验的扶贫干部和当地的党员干部组成扶贫工作小组，形成结对帮扶、“一户一策一干部”扶贫机制。同时，政府层层对接，应定期走访贫困户，跟踪贫困户的扶贫情况，形成县镇村三级联动机制。统筹企业单位力量，建立“扶贫车间”增加就业带动收入和贫困户的村内就业，共同形成合力的扶贫格局。政府可通过丰富产业扶贫的补贴项目，加大对产业扶贫的补贴范围。“党建+企业+贫困户”的扶贫模式是新型的扶贫方式，根据“双非”地区所处环境及其当地特色吸引相关的企业单位进驻，促使贫困户从扶贫向社会保障转变。

(三)加强监督，严格考核

在“双非”扶贫工作中，确实存在一些扶贫干部腐败、贫困户不想脱贫等问题，因此，加大扶贫过程中的监管力度，抓好“双非”地区各项扶贫工作是打赢脱贫攻坚战的重要保障。

第一，建立考核机制，加强监督力度。将“双非”地区的贫困户帮扶情况纳入扶贫考核工作，形成县、乡、村三级联动考核机制。“双非”地区的贫困户帮扶工作所取得的成效作为对地方政府脱贫攻坚完成情况的首要依据，并且充分发挥纪律检查委员会和监察委员会的行政权力，形成动态督查小组和巡视组，对在脱贫攻坚过程中出现腐败、形式主义、懒庸散等问题进行严厉整改，并追究其相应责任。

第二，实施动态监督，强化作风保障。“双非”地区的扶贫工作是一个持续的过程，做好动态管理工作台账、成立动态工作领导小组是形成扶贫工作长效机制的重要举措，发挥其动态监督功能。强化政府的扶贫工作效率，应大力宣传“双非”扶贫工作中的典型事迹和先进人物，以营造良好的扶贫工作作风。

(四)因地制宜，创新模式

第一，因地制宜，分类施策。习近平总书记在出席2015年减贫与发展高层论坛时发表的《携手消除贫困，促进共同发展》的讲话中提出：“我们坚持分类施策，因人因地施策，因贫困原因施策，因贫困类型施策。”[4]政府应根据贫困村(户)的实际情况制定相应的帮扶政策，形成结对帮扶机制，确保真正落实扶贫中的“精准”二字。

第二，培育新型农民职业，助力“双非”地区脱贫。通过培育新型农民职业，打造新农村新农民提供青年人在农村新型就业方式。通过在农村创办农业学校，充分利用农村荒田创建农业基地，开办农民专业合作社对农民职业的培育，同时对粮食销售进行渠道挖掘，从而培养一支热爱农业、掌握技术、擅长经营的新型职业农民队伍，为农户提供技术指导，带领“双非”地区农民群众脱贫致富。

第三，聚焦产业扶贫，由“救济式”变“开发式”产业扶贫。“开发式”产业扶贫是扶贫战略模式中的重点和难点。产业扶贫是通过促进地区产业发展，从而达到企业与贫困户双赢的一个有效途径。“双非”地区传统的“救济式”扶贫难以满足脱贫的要求，由“救济式”转为“开发式”的扶贫方式对本土自然资源进行合理有效的开发。在坚持绿色发展的理念下，将扶贫与旅游业等相关产业相结合，创建蔬菜基地或者水果基地、农家乐基地、户外拓展基地是较为普遍的发展模式。将“双非”贫困地区的自然资源变成脱贫攻坚的“财源”。

(五)注重精神脱贫，激发内生动力

贫困户的思想信心和精神决心对于“双非”地区脱贫致富十分重要。政府应该在授人以鱼的同时更要授人以渔，要把贫困户“等靠要”思想变成“闯改创”的奋斗精神，杜绝“养懒汉”的现象发生。同时，对于“双非”地区扶贫干部，要树立好自身脱贫的信心和决心，不要与全国范围其他贫困地区去比资源、论政策，更应该积极探索当地扶贫新模式，引导“双非”地区的贫困户做自己脱贫的主人公，激发他们的信心和志气。更重要的是，将“双非”地区“输血式”扶贫变为“造血式”脱贫，积极开展“扶志”宣传教育，通过举办脱贫先进经验座谈会，表彰先进扶贫干部以及脱贫先进个人，弘扬“争戴帽可耻、勇摘帽光荣”的思想观念，积极引导“双非”地区贫困户正确认识物质贫困与精神贫困的辩证关系。思想扶贫是扶贫工作者的首要工作，“双非”地区脱贫攻坚所取的成效如何更关键的是看能否做到不返贫，只要激发内生动力，脱贫工作才得以继续前行。