美国“航行自由行动”的法理根基与双重本质——兼论中国的因应之道

郑 实

2019年9月13日，美国海军“迈耶”号导弹驱逐舰未经中国政府允许，擅自闯入西沙群岛领海。中国人民解放军南部战区海空兵力依法依规对美舰全程进行跟踪监视和查证识别，并予以警告驱离。①参见中华人民共和国国防部：《南部战区新闻发言人就美舰擅闯我西沙群岛领海发表谈话》，http://www.mod.gov.cn/info/2019-09/13/content_4850367.htm，2019年9月20日访问。尽管中国政府对类似行为一再表示坚决反对和强烈谴责，①中国外交部发言人指出，美方“罔顾地区国家共同意愿，一再采取挑衅行为，打着所谓‘航行与飞越自由’的幌子，违背国际关系基本准则，威胁中国的主权和安全，危害地区的和平稳定，中方对此表示强烈不满和坚决反对”。参见《外交部发言人华春莹就美舰非法进入南沙群岛有关岛礁邻近海域答记者问》，https://www.fmprc.gov.cn/web/fyrbt_673021/dhdw_673027/t1601544.shtml，2019年9月20日访问。但美方仍然不顾中方的严正警告，在短期内频繁调动其海军力量屡次擅入中国南海地区相关海域。②自特朗普当选美国总统至 2019年9月，美国海军分别于 2017年5月、7月、8月、10月、11月，2018年1月、3月、5月、9月，以及 2019年1月、5月、9月陆续派遣“杜威”号、“斯坦塞姆”号、“麦凯恩”号、“查菲”号、“哈尔西”号、“桑普森”号、“霍珀”号、“马斯廷”号、“希金斯”号、“安提坦”号、“迪凯特”号、“麦克坎贝尔”号、“普雷贝尔”号、“钟云”号、“迈耶”号等军舰多次非法进入中国南沙、西沙、中沙岛礁12 海里以内海域。以上统计信息来源：中华人民共和国外交部、国防部官方网站，https://www.fmprc.gov.cn/web/，http://www.mod.gov.cn/，2019年9月20日访问。而美国如此行为的重要理由之一，便是贯彻其所实施的全球“航行自由行动”（freedom of navigation operation,FONOP）③美国航行自由行动（亦称为“航行自由计划”）的主要内容包括：（1）通过美国外交机构（美国国务院）进行磋商和陈辞；（2）通过美国军事机构（美国国防部）展开行动。See U.S.Department of Defense,Freedom of Navigation (FON) Program,http://policy.defense.gov/OUSDP-Offices/FON/,visited on 28 February 2019.。这一行动的核心目标乃是维护美国国家利益，并向沿海国所主张的过度海洋诉求提出非默认抗议。倡导航行自由本无可厚非，良好的海洋自由秩序有利于促进国际社会的海洋贸易与经济发展。然而，以奉行海洋绝对自由为宗旨的美国“航行自由行动”，游离于以《联合国海洋法公约》（以下简称《公约》）为中心的国际海洋法律机制之外，通过自身的强大军事实力单方面推行美国的一己之见，在客观上对各个沿海国的国家主权、安全利益和海洋环境造成了一定程度的威胁。并且，该行动在实际运作过程中已经超越了原有的行动初衷，在实质上演变为推行美国海洋战略及其海上霸权的军事化手段。美国“航行自由行动”以海洋自由之名，行海洋霸权之实，最终损害了国际海洋秩序。

一、美国“航行自由行动”的法理根基

区别于国际法意义上以公海自由为基础的航行自由④国际法上的航行自由主要以公海航行自由为基础，并包含了专属经济区内有限制的航行自由以及领海内的无害通过制度等。参见《联合国海洋法公约》第17—19条、第58条、第87条。，美国“航行自由行动”自诞生之日起便有其特定的法理根基。一方面，“航行自由行动”虽然从提出至今经历了多次政策调整，但自始至终都将海洋自由原则视为最为基本的价值依托。另一方面，“航行自由行动”多年来的既有实践表明，在该行动维护自由价值的自然法外壳之下，仍然蕴含着美国企图主导国际海洋秩序的实证法逻辑。

（一）海洋自由原则与美国“航行自由行动”的政策演进

法律原则总是根植于人类社会的具体生活实践。作为海洋法的基本原则之一，海洋自由原则渊源于欧洲早期的海上扩张与海外殖民活动。著名法学家格劳秀斯曾通过描述海洋的非占有状态论证“海洋自由论”在自然法上的正当性，①See Louis B.Sohn, et al., Cases and Materials on the Law of the Sea 48(Koninklijke Brill NV 2014).亦即“海洋不能够成为任何人的私产，而是永远属于全体人类，并共同使用”。②[荷] 格劳秀斯：《海洋自由论》，宇川译，上海三联书店2005年版，第73页。这一论断为“海上马车夫”荷兰在开展海上贸易、强化海军实力等方面奠定了合法性基础。尽管塞尔登的“海洋封闭论”曾试图从实在法（万民法）的路径来对其进行反驳，③参见林国基、林国华主编：《自由海洋及其敌人》，上海人民出版社2012年版，第61-62页。但海洋自由原则终究随着欧洲资本主义的进一步发展而获得普遍遵守。在一定程度上，海洋自由原则以维护自由价值为核心，借助自然法的外壳，构成了近代以来荷兰、英国等海洋大国巩固和拓展其海权的价值基础。

美国自建国时起就继承了欧洲奉行海洋自由原则的价值传统，并且随着综合国力的提升不断补充和发展该原则的具体内涵。作为早期的对外指导思想，以重商主义为内容的“汉密尔顿主义”构成了美国建国初期海洋政策的基本导向。④参见石秋峰、王传剑：《美国强化南海航行自由的逻辑及其批判性分析》，《亚太安全与海洋研究》2018年第4期，第75页。尽管彼时美国的海军实力尚弱，但为了保护其商业利益、维护其海上贸易的航道畅通，仍不惜发动战争打击海盗以捍卫海洋自由。⑤参见曲升、刘博庆：《为海洋自由而战：美国对巴巴里海盗国家的战争政策及其历史启示》，《太平洋学报》2015年第11期，第73页。此外，在其独立后关于对外关系的第一份重要文件《1776年条约计划》中，美国就首次以官方的立场对海洋自由原则进行了具体化的规定。⑥美国在《1776年条约计划》中，针对海洋自由原则，提出了“自由船舶所载货物自由”“有限禁运”“中立贸易”等具体的规则。参见S.F.比米斯：《美国外交史》（第一分册），叶笃义译，商务印书馆1985年版，第31页。在此后较长一段历史时期内，“美国继续推动国际社会接受其海洋自由主张，经历了由纳入双边条约到追求国际立法的方式转变”。⑦曲升：《美国“航行自由计划”初探》，《美国研究》2013年第1期，第104页。到20 世纪初，美国总统威尔逊在推动战后世界和平的“十四点计划”中，又进一步明确提出了“各国领海以外的海洋上应有绝对的航行自由”这一公海自由主张。至此，海洋自由原则不仅成为美国海洋法实践的基本原则，也在一定程度上演变为国际社会普遍践行的习惯国际法规则。

在第三次联合国海洋法会议之前，海洋自由原则基本上是通过自然法的价值观念逐步渗透到美国的海洋法实践之中，而此后，海洋自由对美国“航行自由行动”政策的影响则表现在由国际习惯向国际公约转变的实证法路径上。海洋自由原则从自然法理念转化为海洋法原则，再由海洋法原则演变为海洋法规则的实证化过程，集中体现于美国与沿海国就海洋自由问题所展开的立法博弈。在1948年至1979年间，美国就已经针对沿海国过度海洋诉求提出过20 多次抗议，①See James Kraska & Raul Pedrozo,International Maritime Security Law 202(Koninklijke Brill NV 2013).但是这种单纯的外交方针在客观上毫无成效。虽然美国在联合国三次海洋法会议过程中全程参与并大量投入，但面对沿海国坚定的“过度海洋主张”，加之美国亟须表明反对过度海洋诉求的决心，卡特政府不得不在1979年开启了“航行自由行动”。②See William Aceves, The Freedom of Navigation Program: A Study on the Relationship between Law and Politics, 19 Hastings International and Comparative Law Review 279 (1996).随后，在1983年3月10日，时任美国总统里根发表“美国海洋政策声明”：尽管美国不是1982年《公约》的缔约国，但承认《公约》中有关航海权和航空权的规定反映了习惯法，并将在全球海域依据《公约》反映出来的利益均衡原则行使和坚持其航行和飞越自由和权利。③See United States Oceans Policy,Law of the Sea and Exclusive Economic Zone,https://fas.org/irp/offdocs/nsdd/nsdd-83.pdf,visited on 10 March 2019.这一声明的基本内容一直为美国后继政府所延续，而其中所表达的固守航行自由相关习惯国际法规则的立场，以及绕开《公约》单方面出台航行自由相关政策的做法，则深深影响着美国“航行自由行动”的发展与走向。

（二）法律工具主义与美国“航行自由行动”的既有实践

尽管海洋自由原则为美国“航行自由行动”提供了自然法的理论渊源，使得其行动实施具有了一定的合法性基础，但从该行动的实际表现看来，其仍然受制于美国法律实践中影响深远的法律工具主义传统。

如果说国内法层面上的法律工具主义将法律视为实现社会利益的工具，④参见[美]布莱恩·Z.塔玛纳哈：《法律工具主义：对法治的危害》，陈虎、杨洁译，法律出版社2016年版，第6页。那么在国际法层面上，法律工具主义则表现为将国际法视为实现国家利益的工具。在美国实用工具主义法学的影响下，一方面法律（包括国际法）被形塑为一种人类主流需求和利益最大化满足的工具；另一方面，当这些需求出现冲突时，则“应遵循一个功利主义的基本要旨：以最少的成本满足最多的需求”①[美]罗伯特·S.萨默斯：《美国实用工具主义法学》，柯华庆译，中国法制出版社2010年版，第30页。。因此，美国的外交实践和军事行动虽然始终声称以国际法为限度，但实际上，美国在具体活动过程中，却无时无刻不将国际法视为国家战略利益的实现工具。只有当遵循国际法相关规则所获利益高于美国外交及军事行动的成本时，国际法才获得了相应的工具性价值，否则，国际法便会失去相应的实际价值而仅仅沦为一种谋求话语权的外交辞令。当国际法对美国国家利益的实现构成限制甚至阻碍时，美国为了维护和扩大其国家利益，甚至会通过某种国际机制的“合法性转换”以及“以美国利益为轴心的过滤器”来采纳和改造国际法，最终使国际法成为干涉他国内政、维护全球霸权的“合法性依据”。②参见吴泽林、钮维敢：《当代美国外交实践的悖论——国际法与国内法关系的一元论视角》，《国际展望》2012年第3期，第71页。这种以国家利益为基础的成本收益计算在美国的国际法实践中表现得极为普遍，而美国“航行自由行动”的既有实践即是其中的实例之一，该行动在以军事手段推行海洋自由秩序的同时，也总是以美国利益相关性作为行动坐标，并且它所执行的海洋法规则本身也同样是作为维护美国国家利益的工具而存在的。

“航行自由行动”自提出以来已经实施了数十年之久，如果没有经过长期的军事成本与政治收益间的计算比较，恐怕难以维持运作至今。美国政府并不会单纯为了维护海洋自由的国际秩序而长期持续这一军事行动，因此，“航行自由行动”之所以能够持久进行，自有其成本收益上的考虑。而这种考虑背后也透露出美国在以单边行动推行国际法律秩序时的工具理性。以“航行自由行动”在中国南海地区近年来的活动为例，客观上看，美国在南海行动的频率呈现出逐年增高的趋势，而且在近一两年内表现出了历史上前所未有的峰值。仅从2017年特朗普当选美国总统至2019年9月，美国海军军舰非法擅入南海地区相关海域及岛礁附近达到13 次之多，超越了以往历届美国政府在相应时段中的行动次数。③统计信息来源：中华人民共和国外交部、国防部官方网站，https://www.fmprc.gov.cn/web/，http://www.mod.gov.cn/，2019年9月20日访问。而行动频率如此之高，显然与美国在南海的国家利益有着密不可分的联系。实际上，如果考察美国的南海政策演变即可发现，“航行自由行动”之所以在南海地区逐年活跃，根本原因在于：中国在南海的岛屿主权争端以《公约》为连接点逐步渗透到了南海航行自由的议题上，进而导致了南海航行自由与美国利益相关性增高。①参见信强：《“五不”政策：美国南海政策解读》，《美国研究》2014年第6期，第52页。这一点在美国国防部发布的《2017 财年“航行自由行动”报告》中得到了充分印证。该报告不仅史无前例地增加了与“过度海洋主张”相对应的地理位置，更特别的是，针对南沙群岛增加了一项前所未有的“过度海洋主张”：对不符合资格的海上地物周边领海主张权利的行动或声明。②根据美国国防部《2017 财年“航行自由行动”报告》，西沙群岛对应着“过度的直线基线”和“外国军舰无害通过领海时的预先批准”，南沙群岛对应着“对不符合资格的海上地物周边领海主张权利的行动或声明”，而整个南海则对应着“专属经济区内测量活动违反其国内法”，除此以外，东海及其对应的“过度海洋主张”也在该报告中有相应记载。See U.S.Department of Defense,Annual Freedom of Navigation Report Fiscal Year 2017,https://policy.defense.gov/Portals/11/FY17%20DOD%20FON%20Report.pdf?ver=2018-01-19-163418-053,visited on 19 January 2019.这无疑是美国在南海仲裁案裁决影响下有意为之的结果。与此同时，从近两年美国特朗普政府“航行自由行动”在南海的实施情况可见，其行动内容呈现出时间上的持续性和地点上的特定性，并且从其对中方应对措施的反应来看，其行动也具有程度上的限制性和主观上的克制性。③从美国“航行自由行动”近三年在中国南海的行动可以观察到，在行动时间上表现出隔三差五地持续进行，时间表为：2017年的 5月、7月、8月、10月、11月，2018年的 1月、3月、5月、9月，以及 2019年的 1月、5月、9月；在行动地点上也较为集中，主要在美济礁、中建岛、黄岩岛等12 海里水域范围内；在中方的应对表现上，大多以“对美舰进行识别查证，并予以警告驱离”为基本内容，体现了中方在应对方式上的克制和专业。上述具体行动内容参见中华人民共和国国防部网站，http://www.mod.gov.cn/，2019年9月20日访问。这些客观的行为表现无不反映出美方行动所内含的工具理性因素，同时也反馈出中方在应对过程中的专业与审慎，两者围绕航行自由议题在南海的互动构成了一种典型的“猫鼠博弈（cat-and-mouse game）”，而这种互动博弈正是中美结构性矛盾在南海地区的表征。④See Ji You, The Sino-US“Cat-and-Mouse”Game Concerning Freedom of Navigation and Flights: An Analysis of Chinese Perspectives, 39 Journal of Strategic Studies 637(2016).

二、美国“航行自由行动”的双重本质

从国际法与国际政治的互动视角来看，国际法律规则不仅是对国际行为体的一种约束与规范，同样也是国家间权力政治相互斗争的产物。据此观之，美国“航行自由行动”在某种意义上构成了维护国际海洋法秩序的有力保障，但与此同时，也成为了推行美国海上霸权的战略工具。这一方面归因于美国国际法实践中所惯有的全球法律主义与单边例外主义的内在冲突，另一方面则表现为作为单边行动的“航行自由行动”与作为多边机制的《公约》之间的动态博弈。

（一）全球法律主义与单边例外主义的内在冲突

一般意义上的法律主义是指，“法律和法律制度能够维系秩序并解决政策纠纷。其表征是强有力的法院、由法律人构成的一个主导阶级，以及政策制定机构对法定程序的依赖”。①[美]埃里克·A.波斯纳：《全球法律主义的危险》，韦洪发译，法律出版社2016年版，第23页。因而，国内法层面的法律主义大多表现在法官拥有较大权能的普通法系国家。而在由权力制衡所塑造的宪法体制内，法律主义不仅成为了法律职业共同体赖以生存的重要依托，同时也为解决国内社会的诸多纠纷与争议提供了有效的途径。然而，这种国内社会的法律主义一旦拓展到国际法层面，则会演变为一种特殊的观念，即“无政府存在的法律也能够解决全球问题”②[美]埃里克·A.波斯纳：《全球法律主义的危险》，韦洪发译，法律出版社2016年版，第27页。。其原因在于，国际社会缺乏如国内社会那般以宪法为中心形成的自上而下的规范体系，也不存在所谓享有至上权威的世界政府来解决国际争端。因此，可以说全球法律主义事实上就是法律主义在国际关系领域的一种延伸，它继承了普通法系惯有的国内法律主义意识形态，企图在世界政府缺位的前提下尽可能多地通过国际法来解决全球问题。

作为美国国际法实践的典型代表，“航行自由行动”的实施充分表明了美国主张全球法律主义的基本立场。一方面，全球法律主义之所以成为美国在处理国际事务过程中有效的选项，其根本前提是美国利益与世界利益的融合。换言之，正因为美国处在全球霸权国的政治地位上，其国家利益的辐射面才覆盖了整个世界。这也从另一侧面佐证了美国向来以“世界警察”自居的霸权心态。由于美国的国家利益遍布世界各个角落，因此美国在解决全球问题时往往以维系和强化国际法为基本立场，因为既有的国际法律秩序在一定程度上正是美国大国政治运作的实证化结果，维护现有国际法律秩序即是维护世界化的美国国家利益。因此，美国才不惜耗费短期成本持续实施“航行自由行动”以获取长期的全球收益。另一方面，作为拥有悠久普通法传统的国家，美国国内社会所表现出的法律主义不断影响着其在国际社会的行动。如托克维尔所描述的，“在美国，几乎所有的政治问题迟早都会被转化成为司法问题”。③[法]托克维尔：《论美国的民主》，董果良译，商务印书馆1988年版，第310页。美国国内的法律主义以拥有独立地位的法官职业群体为根基，不断沿着“法官造法”和遵循先例的轨道渐进发展，以至于形成了通过法院的司法裁判来影响社会政策的客观情势。①以美国最高法院为例，在美国社会的发展史中，诸如种族歧视、男女平权等社会政策问题，大多是以个案诉讼为起点、经过复杂的司法程序后由最高法院作出最终裁决的。同样，在国际社会，美国依旧笃信政治争端法律解决的立场，②典型的例子是，美国在南海问题的解决方法上，极力主张诉诸法律途径即通过现有的《联合国海洋法公约》来解决相关争端，并一再否定中国在南海地区所主张的“历史性权利”等诉求。See U.S.Department of State,Limits in the Seas,No.143,China: Maritime Claims in the South China Sea,https://www.state.gov/wp-content/uploads/2019/10/LIS-143.pdf,visited on 5 November 2019.并尽可能多地促成由其所主导的多边条约的缔结。尽管美国至今也未批准《公约》，但从“航行自由行动”的客观表现来看，美国始终强调《公约》是该行动的基本准绳，并且不断以《公约》为法律外衣强化其行动的合法性。

与全球法律主义形成鲜明对比的是，美国在国际法实践中所采取的单边例外主义。一般意义上的单边主义，是指“国家依据自身的综合实力，在对外事务上以国家利益为指导，随时准备通过单边行动实现本国的对外政策目标，与此同时不排除与盟国的磋商或在国际机制框架内进行多边合作的可能，只要这样的磋商或合作能够为己所用”③王联合：《美国单边主义：传统、历史与现实的透视》，《国际观察》2006年第5 期，第49页。。而所谓“例外”则显示了美国在践行单边主义过程中的孤立主义传统。单边主义及“美国例外论”的外交传统在美国国际法实践中体现得尤为明显，并且在特朗普政府“美国优先”执政理念的支持下表现出了前所未有的发展趋势。无论是反对多边条约的达成，还是频繁地退出既有的国际条约，④从早期退出《反弹道导弹条约》到近期退出《跨太平洋伙伴关系协定》（TPP）和《巴黎气候协定》，以及退出联合国教科文组织和联合国人权理事会，美国已经退出了诸多重要的国际条约和国际组织。抑或是凭借一己之力单方面推行其所倡导的国际习惯规则，都无不反映出美国历来所主张的单边主义外交政策。

如果说全球法律主义展现了美国“航行自由行动”以遵守《公约》来维护美国全球利益的基本立场，那么单边例外主义则从另一个侧面揭示了美国刻意绕开《公约》以单边行动推行“美国规则”的内在动因。也就是说，虽然美国奉行全球法律主义能够通过维护《公约》来维护其国家利益，但作为冷战后唯一的超级大国，美国与其加入一个受制于多国力量和固定规则的多边机制，远不如通过自身强大的海军力量来单方面推行一个机制外行动更符合其国家利益。并且，只要“航行自由行动”始终以《公约》为法律依据，同时向世界各国输出“海洋自由”的公共产品，那么，游离于《公约》之外的例外状态就远比加入《公约》的通常状态获益更多。这也再次表明，成本收益的法律工具主义构成了美国是否加入一项国际条约的基本准则。①See John E.Noyes, The United States,The Law of the Sea Convention,and Freedom of Navigation, 29 Suffolk Transnational Law Review 4 (2005).然而，作为目前世界上唯一的超级大国，美国始终无法放弃其在国际格局中的霸主地位，更不会对其霸权支配下的全球收益作出任何让步。因此，从长期利益视角来看，以维护美国全球利益为宗旨的全球法律主义仍然是理解美国“航行自由行动”的关键所在；与此同时，从短期利益视角观之，以实现美国国家利益最大化为目标的单边例外主义则同样是诠释“航行自由行动”的另一个逻辑支点。两者间的内在冲突虽然表现为长短期利益视角的差异，但其根本指向都是维护美国国家利益。如同特朗普政府所提出的“美国利益优先”与“美国再次伟大”同时并存一样，美国在尽可能减少自己的国际义务与负担的同时，仍然不会放弃巩固和强化其霸权的政治野心，尽管这两者看上去无比矛盾，但事实上却殊途同归。

（二）《联合国海洋法公约》与美国“航行自由行动”：多边机制与单边行动的动态博弈

如果将多边机制与单边行动作为国际法实践的衡量指标，那么多边机制的规则执行情况则主要包括以下四种模式：其一，多边机制内的规则漠视；②在这种模式下，多边机制往往会因为参与者的规则漠视行为而归于失效。典型的实例便是国际联盟的解体过程：国际联盟在很大程度上依赖于大国政治的运作，而国联过于强调小国与大国的绝对平等，导致大国承担了过多的责任而没有享有相应的权利，小国却可以搭便车享受大国政治带来的权利而无须承担相应的义务，由此大国便怠于履行相关义务从而漠视规则，最终导致国联缺失了大国政治的支撑而解体。See Russell S.Sobel, The League of Nations Covenant and the United Nations Charter: An Analysis of Two International Constitutions, 5 Constitutional Political Economy 173-192 (1994).其二，多边机制外的规则漠视；③在这种模式下，多边机制可能会因为参与者的规则漠视行为效力减弱或者毫无影响。效力减弱的实例是美国退出《巴黎气候协定》，而在美国缺位的情况下，该协定的执行受到严重影响，这在一定程度上减弱了该协定的实际效果。其三，多边机制内的规则执行；④这种模式属于最为普遍的多边机制运行模式，典型的实例是联合国安理会授权多国部队于1991年对伊拉克发动海湾战争。其四，多边机制外的规则执行。《公约》与“航行自由行动”的互动即是其中的第四种模式。在该模式下，多边机制的实效在一定程度上会受到单边行动的影响（效力加强或效力减弱），但并不会因为单边行动而归于失效。此时，美国成为了《公约》“名义的外部行为人、实际的利益攸关方”⑤祁昊天：《规则执行与冲突管控——美国航行自由行动解析》，《亚太安全与海洋研究》2016年第1期，第18页。。一方面，美国需要依靠《公约》作为合法性支撑；另一方面，美国也需要适当绕开《公约》来开展单边行动。由于国际实践客观上推动着国际习惯规则的形成，且国际条约的具体规则在一定程度上又源于国际习惯，加之《公约》自身关于航行自由的模糊性规定为规则执行者提供了解释的空间，而规则的解释又依赖于规则的实践，因此，在《公约》与“航行自由行动”的动态博弈过程中，该行动实际上会逐步从《公约》机制外的规则执行者演变为《公约》外部潜在的规则塑造者。

以美国“航行自由行动”近年来在中国南海地区的活动为例，该行动除了在宏观战略层面以国家利益为导向外，在具体的行动部署和实施方面也始终以美国利益为准绳，紧扣《公约》的模糊性规则和宽泛性规定，通过重复性和特定化的军事行动，以执行海洋法规则的方式促使规则的解释朝着有利于美国的方向发展，即采取“国际实践—国际习惯—国际规则”的路径从实质上改变《公约》有关航行自由规定的含义。换言之，“美国将《海洋法公约》中一些规则作为习惯国际法，这为美国提供一种享有海洋利益的法律基础，其中最为重要的是‘航行自由’，而美国‘航行自由计划’的国家实践则反过来又可以强化美国的习惯法主张”。①中国驻菲律宾大使馆：《美国与〈联合国海洋法公约〉》，http://www.fmprc.gov.cn/ce/ceph/chn/zt/nhwt/t1372434.htm，2019年6月15日访问。美国海军近期对中国南海地区采取的“航行自由行动”，集中反映了中美双方在《公约》理解上的两个争议问题：一是外国船舶在专属经济区内的军事活动是否应当受到沿海国管辖；二是外国军舰通过领海是否需要经过沿海国批准。②美国国防部每年都会发布“航行自由行动”财年报告，根据近年来的报告内容显示，美国所反对的中国过度海洋主张，主要以“过度的直线基线”（excessive straight baselines）、“专属经济区内测量活动违反国内法”（domestic law criminalizing survey activity by foreign entities in the EEZ）及“外国军舰无害通过领海时的预先批准”（prior permission required for innocent passage of foreign military ships through the TTS）等为内容，这也是美国在南海开展“航行自由行动”的主要行动目标。See U.S.Department of Defense，Freedom of Navigation (FON) Program,http://policy.defense.gov/OUSDP-Offices/FON/,visited on 28 February 2019.单纯从《公约》的规定层面看，双方均宣称对方对《公约》的解释违背了《公约》的立法宗旨，歪曲了《公约》的真实含义，但值得注意的是，美国自始至终是这场争议的主动发起方，并且在一定程度上以强大的海军实力为支撑掌握着南海航行自由的议题设置权。可见，美国“航行自由行动”的频繁实施在某种意义上拓展了《公约》相关规则的国家实践，而这就为《公约》相关规则的解释提供了更多可塑的空间。因此，与其说“航行自由行动”是以军事行动来反对“过度海洋主张”，不如说该行动的真正目的在于更深层次地促成有利于美国国家利益的国际法解释，并且，长期重复的国家实践更有利于推动这种解释朝向国际习惯规则发展，进而从根本上维护美国的国家利益。

与此同时，这种依靠国家实践来形塑国际习惯进而改变国际法规则的行为也正符合“航行自由行动”最初的宗旨：向沿海国所主张的过度海洋诉求提出“非默认抗议（non-acquiescence）”。换言之，“航行自由行动”在国际法层面的重要意涵之一就在于避免对沿海国的“过度海洋主张”形成“默认（acquiescence）”的法律效果。①See Ryan Santicola, Legal Imperative ? Deconstructing Acquiescence in Freedom of Navigation Operations, 5 National Security Law Journal 67 (2016).一方面，由于“习惯法是通过提出主张、在相关问题上有特别利害关系的国家不提出抗议以及其他国家的默认这种模式确立起来的”②[英]马尔科姆·N.肖：《国际法》（上），白桂梅等译，北京大学出版2011年版，第71页。，因此，反对沿海国“过度海洋主张”的有效方式除了外交抗议外，就是以国家的实际行动来表明其“非默认”的法律意图，而“航行自由行动”正是美国试图强化其航行自由国际习惯依据的重要举措。另一方面，“对‘顽固的抵制者（persistent objector）’而言不能形成国际习惯法，因为不能违背国际法主体的经常表达的意愿让其接受国际习惯法的一般的、得到承认的规则的约束”，③[德]沃尔夫刚·格拉夫·魏智通主编：《国际法》，吴越、毛晓飞译，法律出版社2012年版，第52页。所以，“航行自由行动”的另一项关键的法律意涵就在于考验沿海国家反对适用美国所主张的相关国际习惯的决心。④See Dale Stephens, Legal Efficacy of Freedom of Navigation Assertions, 80 International Law Studies 244（2006）.换言之，就“航行自由行动”在南海地区的活动来说，由于中方被美方所指称的“过度海洋主张”集中表现为一种诫命性（应为模式）规范，⑤《中华人民共和国领海及毗连区法》第6条第2 款规定：“外国军用船舶进入中华人民共和国领海，须经中华人民共和国政府批准。”《中华人民共和国专属经济区和大陆架法》第9条规定：“任何国际组织、外国的组织或者个人在中华人民共和国的专属经济区和大陆架进行海洋科学研究，必须经中华人民共和国主管机关批准，并遵守中华人民共和国的法律、法规。”因此美方行动的具体目标就锁定在对这类规范的违反和破坏上，最为常见的行动表现即为“未经批准擅自进入”（应为而不为）。

（三）美国“航行自由行动”的双重本质：维护自由国际秩序与巩固美国全球霸权

尽管对“过度海洋主张”表示抗议构成了美国“航行自由行动”在表象上的行动目标，但该行动的本质另有深意。维护和实现美国国家利益才是美国在国际法实践过程中一贯的行动实质，正如有学者所指出的，“美国‘航行自由行动’的本质在于游离于1982年《联合国海洋法公约》框架之外，凭借其海上优势地位而实现本国的海洋政策与战略诉求”。①马得懿：《美国“航行自由行动”的逻辑实质与应对策略》，《人民论坛·学术前沿》2019年第1期，第60页。然而，以行动促成海洋政策与战略固然是“航行自由行动”的本质体现，但该行动实际上的效能却远远超越了海洋领域，其更为根本的要旨在于维护美国所主导的自由主义国际秩序，②自由主义国际秩序，又称自由国际秩序或自由霸权秩序（liberal hegemonic order），由美国学者伊肯伯里提出，包含了七项基本要素：开放市场、经济安全与社会福利、多边制度合作、安全绑定、西方的民主团结、人权与进步以及美国的霸权领导。参见[美]约翰·伊肯伯里：《自由主义利维坦——美利坚世界秩序的起源、危机和转型》，赵明昊译，上海人民出版社2013年版，第35页。并进一步巩固新时代背景下美国在全球范围内的霸权。

大国政治框架下的国际法实践表明，“匮乏强大海军实力的新兴沿海国并不会像拥有先进军事力量的国家一样将航行自由作为优先考虑”。③Jing Geng, The Legality of Foreign Military Activities in the Exclusive Economic Zone under UNCLOS, 28 Merkourios International and European Security Law 28 (2012).对于拥有强大海军力量的美国来说，“‘自由海洋’构成了自由领导者国家维护国际自由贸易体系的基础”，④朱剑：《航行自由问题与中美南海矛盾——从海洋的自然属性出发》，《外交评论》2018年第4期，第12页。而海洋自由原则为基础的航行自由则“事关美国军事力量的全球到达和机动、对主要海上通道的掌控、对盟国安全保护和承诺的可靠性，攸关‘责任和声望’，被视为海上霸权和军事霸权的重要依托”⑤李岩：《中美关系中的“航行自由”问题》，《现代国际关系》2015年第11期，第25页。。因此，美国所主导的“航行自由行动”事实上构成了其全球战略的一脉，旨在通过海军实力支撑的航行行动宣示和彰显美国对维护国际秩序的主导地位。换言之，“航行自由行动”虽然从单一层面上看是实现美国海洋政策与战略的一个环节，但透过维护海洋自由这一桥梁，它不仅在经济上维护了美国所主导的国际自由贸易体系，更在军事上增强了美国在全球范围内的军事机动能力，最终有力地巩固了美国的全球霸权地位。

美国“航行自由行动”的国家实践充分表明了美国对捍卫航行自由的坚定态度，即“美国将以与公约中所反映的利益平衡相符的方式，行使和主张在全球范围内的航行和飞越的权利和自由。但是，对其他国家旨在限制国际社会航行和飞越以及其他与公海利用相关的权利和自由的单方行为，美国将不予承认。”①[美]巴里·E.卡特、艾伦·S.韦纳：《国际法》（下），冯洁菡译，商务印书馆2015年版，第1156页。虽然如此，实际上美国“航行自由行动”却具有两面性：一方面，对于维护自由国际秩序与保卫美国国家利益而言，航行自由必不可少；而另一方面，航行自由的过度滥用则可能加剧国家之间的安全冲突。②See Asserting the Freedom of Navigation: Does the US Go Too Far? https://phys.org/news/2015-11-asserting-freedom.html,visited on 30 November 2018.尽管美国“航行自由行动”向来以抗议沿海国过度海洋诉求为根本目的之一，但这并不能解释为什么达成这一目的就必须使用军事手段而非外交方法。因为，相对于以军事行动来表明“非默认”的法律效果，以外交抗议的方式来提出反对同样具有重要的法律意义。③See Crawford James,Brownlie’s Principles of Public International Law 143-144(Oxford University Press 2012).并且，蕴含了潜在武力因素的军事行动本身也会在错综复杂的国际关系中被赋予不同的诠释，既可能如美方所言是合法行使航行自由权的表现，也可能被解读为对沿海国的一种军事挑衅甚至安全威胁。相比之下，以明确的言辞表达为内容的外交抗议显然是更为准确和有效的反对方式，对于那些海军实力较弱的小国而言甚至是客观上唯一有效的方法。

或许在某种程度上，“航行自由行动”的确是维护自由国际秩序的重要因素，但美国“航行自由行动”的正当性和合法性却并不能以此为根据。因为，维护自由国际秩序所真正需要的是国际社会通过建立共识、外交协商及多边机制的努力，而并非充当着“世界警察”角色的美国凭借单方面军事力量所实施的干扰和制裁。④See Amitai Etzioni, Freedom of Navigation Assertions: The United States as the World’s Policeman, 42 Armed Forces & Society 8-9 (2015).更何况，美国“航行自由行动”虽然表面上是在行使《公约》及相关国际习惯所赋予的航行自由权，但从其客观表现看来却严重违反了作为一般法律原则的“禁止权利滥用”原则。⑤See William Aceves, The Freedom of Navigation Program: A Study on the Relationship between Law and Politics, 19 Hastings International and Comparative Law Review 323 (1996).换言之，尽管《公约》及相关国际习惯将航行自由权确立为一种法定权利，但《公约》第300条规定：“缔约国应诚意履行根据本公约承担的义务并应以不致构成滥用权利的方式，行使本公约所承认的权利、管辖权和自由。”这意味着，一国在行使该权利时仍须以不妨碍、损害其他国家的正当权利及合法利益为必要限度。①《公约》第58条第3款中的适当顾及原则、第88条中的海洋和平利用原则以及第301条中的禁止使用武力及武力相威胁原则等均不同程度地反映出对行使“航行自由权”的合理限制。而“航行自由行动”却以军事化的手段频繁地在原本不存在任何航行自由障碍的南海地区展开活动，充分说明这一行为的性质早已发生了实质性的蜕变：从航行自由演变成了横行自由。②参见中华人民共和国外交部：《王毅：航行自由不等于横行自由》，http://www.fmprc.gov.cn/web/zyxw/t1345901.shtml，2019年3月8日访问。因此，美国“航行自由行动”与其说是维护自由国际秩序的合法手段，不如说是以牺牲他国安全利益为代价，维护美国自身国家利益、实现美国全球海洋霸权的战略工具。尤其是在中美结构性矛盾凸显的新背景下，美国为了应对中国和平发展对其霸权地位的影响，已经将“航行自由行动”作为压制中国的战略措施之一，该行动近年来在南海地区的频繁实施就充分证明了这一点。

概言之，美国“航行自由行动”具有双重本质：在理想面向上构成了维护自由国际秩序的重要环节，同时在现实面向上成为了新时代背景下巩固美国全球霸权的战略工具。该行动在倡导海洋自由原则方面，的确展现出了捍卫自由价值的自然法旨趣，并透露出美国外交思想中的理想主义面向；但在以单边军事行动推进航行自由方面，则又表露出了美国企图主导海洋法规则的实证法偏好，并借此展现了其在国际关系领域的现实主义面向。而在这种自然法与实证法的交织以及理想主义与现实主义的碰撞中，美国“航行自由行动”并没有表现出体系大国所应有的姿态，在特朗普政府“美国利益优先”与“美国再次伟大”的执政理念影响下，该行动最终在海洋自由秩序与美国国家利益之间坚定地选择了后者，这也又一次印证了美国以国家利益为基础、以成本收益为考量的法律工具主义价值观。

三、美国“航行自由行动”的发展趋势与中国的因应之道

尽管美国“航行自由行动”自实施以来，曾由于军事成本和政治收益的不成比例而一度受挫，缩减规模，但是从奥巴马政府的“亚太再平衡战略”到特朗普执政的“美国优先”理念，无不显示出该行动在南海地区活动日趋常态化和议程化的现实可能性。鉴于此，中国如何有效地从行动与话语两个层面给予积极应对，成为了中国未来一段时期内解决南海地区相关争端及缓和中美关系的关键所在。

（一）美国“航行自由行动”的发展趋势：充满变数的常态化战略工具

从美国“航行自由行动”过去数十年的基本运作情况来看，整体上该行动仍然会作为美国全球战略工具而逐步常态化。但是，在具体实践层面，该行动面临着一定程度的安全风险；在价值层面，其所维护的海洋自由观念则会因全球治理的需求而受到抑制。

一方面，从实践层面来看，“航行自由行动”的实施是全球性的，在行动历程中不仅针对美国所对抗的沿海国家也针对美国的战略盟友国家，尽管二者之间的比例悬殊。①参见中国南海研究院：《量化分析：美国全球航行自由行动（FONOP）1991-2018》，http://www.nanhai.org.cn/review_c/356.html，2019年9月3日访问。并且，该行动随着美国全球战略重心的转移而有所侧重，而它目前在中国南海地区的频繁活动正充分说明了它作为贯彻美国“亚太再平衡”战略的工具角色。需要指出的是，虽然美国海军在南海地区的活动频率增高了，但这也提升了它在海上行动时的安全风险。仅在2017年，美国海军就已在西太平洋出现了至少五次安全事故，其中两次撞船事故中有人员伤亡或失踪。②2017年1月31日，美国海军巡洋舰“安提坦”号试图停泊东京湾时搁浅，造成推进器受损并且漏油，无人员伤亡；2017年5月9日，巡洋舰“夏普伦湖”号与一艘韩国渔船在郁陵岛以南约56 英里的水域相撞，没有伤亡报告；2017年6月17日，驱逐舰“菲茨杰拉德”号在日本外海和菲律宾籍的货轮发生碰撞，造成七名美国水兵死亡；2017年8月1日，驱逐舰“斯特塞姆”号在南海相关海域丢失一名船员；2017年8月21日，导弹驱逐舰“麦凯恩”号在新加坡与商船相撞，失踪十人。参见环球网：《美舰频出麻烦事出有因：训练压缩，任务重》，http://world.huanqiu.com/exclusive/2017-08/11167930.html，2019年6月20日访问。尽管美国“航行自由行动”的安全事故频发，但这丝毫没有减弱美国执行该行动的决心。就在近年间，美军首次制定了关于在南海“航行自由”行动的计划表，美国太平洋司令部每月将执行大约两到三次“航行自由”行动。③参见《美军制定南海“航行自由”计划表 每月2 至3 次》，http://news.haiwainet.cn/n/2017/0902/c3541093-31099344.html，2019年6月20日访问。而随后，特朗普政府“航行自由行动”在南海地区两年内连续八次的密集实施则更证实该计划的现实性与长期性。并且，对比奥巴马政府与特朗普政府“航行自由行动”的实施情况，无论是在行动频率和行动内容上，特朗普执政后的行动都呈现出“行动规模增大，演练内容增多，其挑衅性明显增强”④张烨：《特朗普上台后美国在南海“航行自由”行动的变化与应对》，《太平洋学报》2018年第9期，第97页。的趋势。可以预见，未来在中国南海地区，美国“航行自由行动”将更为常规化和常态化地出现，而由此所引发的中美之间的博弈与互动也会随之而变得更为繁复。

另一方面，从价值层面来看，一直以来被当做“航行自由行动”价值基础的海洋自由观念也将逐步被“海洋治理”理念所取代，这将进一步在自然法意义上削弱该行动的合法性依据。由英美普通法传统所塑造和传承的海洋自由观念日益式微，且已无法再为未来的海洋秩序提供理想图景，而以约束和控制为内涵的治理概念正在海洋法的发展进程中逐步崭露头角。①See James Kraska,Maritime Power and the Law of the Sea: Expeditionary Operations in World Politics 11(Oxford University Press 2011).换言之，随着全球“风险社会”②“风险社会”概念由德国著名社会学家贝克提出，意指人类社会由工业社会进入后工业社会所面临的“现代化的风险和后果，它们表现为对于植物、动物和人类生命的不可抗拒的威胁”。参见[德]乌尔里希·贝克：《风险社会》，何博闻译，译林出版社2004年版，第7页。的降临，海洋秩序将逐步受到诸如生态风险、政治风险及全球恐怖主义的威胁，海洋自由的价值观念也会因此受到限制，而以保障海洋安全为目的的海洋治理概念则将成为海洋法律秩序的基本原则。由此可见，美国未来在南海地区所实施的“航行自由行动”也会从既往的维护海洋自由秩序转为向实现全球海洋治理的目标推进，这无疑进一步增加了“航行自由行动”的新内涵，进而使得中国南海地区的安全形势朝向更为复杂的局面转变。

（二）中国的因应之道：实力拓展、行动互信与话语竞争

面对充满变数、日趋常态化的美国“航行自由行动”，中国应当不断提高自身的综合实力，并在行动层面与美方建立战略互信，以此缓和双方之间的关系。与此同时，在话语层面，中国也应当以军事行动为支撑，不断统一和强化《公约》相关规则的外交辞令，与美方在国际法上展开话语竞争，进而维护自身的合法权益。

其一，中国应当进一步提高自身的综合实力，尤其是不断拓展包含国际法议题设置权在内的外交软实力。回顾近年来美国在南海地区“航行自由行动”的实施情况，无论是以海军实力为支撑滥用航行自由权，抑或是以航行自由为由制造地区政治议题，美国都无时无刻不在运用强大的军事机动能力塑造其在南海地区的国际法议题设置权，据此扩大其在南海问题上的影响力。以“航行自由行动”为典型，美国逐步形成了一套独特的遵约议价模式，该模式旨在促进各国对于“航行自由规则”的遵约水平，并企图重塑遵约环境以获得更有利的遵约地位。③参见吴士存、胡楠：《美国航行自由行动体系与遵约议价模式研究——兼论对南海形势的影响》，《东北亚论坛》2017年第4期，第104页。这种遵约议价模式的政治效应实际上早在美国与苏联的战略博弈中就已凸显，由于历史上苏联在应对美国“航行自由行动”时缺乏战略性和长久规划，并且较为轻视该行动背后所蕴含的政治意图，最终在“黑海撞舰事件”①“黑海撞舰事件”是美苏冷战期间围绕“航行自由”议题进行博弈的典型实例。1988年2月12日，美国海军“约克城”号巡洋舰和“卡隆”号驱逐舰在黑海海域实施“航行自由行动”时，与苏联舰队形成对峙，最终遭到苏联护卫舰“宁静”号及SKR-6 号撞击，事后，双方就领海无害通过权问题多次协商并达成相关声明及协议。中，美国获得了相应的优势话语权，使得此次事件产生了更有利于美方的国际法效果。②参见马得懿：《俄罗斯应对美国“航行自由行动”对策的得失及其国际法解析》，《国际论坛》2018年第5期，第48-49页。反观当下，这种遵约议价模式仍在中美战略竞争关系中再一次发挥作用。有鉴于此，中国应当吸取其他国家的经验教训，以更为主动的姿态掌握南海地区相关国际法议题的设置权，避免在应对过程中处于被动局面。而面对美国在南海日趋常态化的“航行自由行动”，中国除了从总体战略上不断提升自己的综合实力，提高海军硬实力之外，更应当加强军事法制建设，尤其是注重军事行动与其国际法效果之间的融合性，例如，以维护南海地区非传统安全为宗旨，通过建立常态化的南海航道航行安全护卫机制，有力塑造和把握南海地区相关国际法议题设置权，从而拓展自身的外交软实力，有效反制美国“航行自由行动”的遵约议价模式。

其二，加强和扩宽海上军事行动以促进中美战略互信。由于美国“航行自由行动”始终以美国海军为主体，因此中美双方就此展开的博弈主要就落实为双方在海军军事行动上的战略互动。而中国要在海军力量目前尚弱于美国的客观形势下维护自身的合法权益，就必须通过加强和拓展现有的军事行动来达成这一目的。实际上，从中国海军近几年的远洋行动中，就可以看到这种以军事行动促进战略互信的有效性。例如，在2012年10月，中国七艘军舰曾在日本冲绳毗邻海域开展过航行活动，而美国太平洋舰队司令就此强调“中国和美国一样，有在公海航行的权利”③环球网：《美太平洋司令：中国军舰有权穿越冲绳公海》，http://world.huanqiu.com/exclusive/2012-10/3198906.html，2019年6月20日访问。。再如，2015年9月，五艘中国海军舰只出现在美国阿拉斯加外白令海峡中的公海上，对此美国官方表示：“我们尊重所有国家的军舰根据国际法在国际公海上的航行自由。”④Five Chinese Ships Seen off Alaska Coast,Pentagon Says,http://www.bbc.com/news/world-us-canada-34131429,visited on 3 September 2018.又如，2017年7月，针对媒体所称的“中国侦察船出现在澳昆士兰海岸监视美澳军演”一事，澳大利亚外长表示，“中国船只有权出现在澳大利亚昆士兰海岸，这是根据国际法在国际水域航行的自由”。“中国船只有权在国际水域航行，就像澳大利亚船只有权在国际水域航行一样。”①环球网：《澳外长：中国舰船有权在公海航行不应被视为挑衅》，http://mil.huanqiu.com/observation/2017-07/11034390.html，2019年6月20日访问。这些中国海军远洋航行行动从具体表现来看，大多呈现出了良性的国家间互动状态。由此也充分表明，以恪守国际法规则为基础的专业化海军远洋行动，不仅有利于拓展中国的“远海护卫”能力以维护中国海外利益，还有利于增强中国在航行自由议题上的实践经验和感性认知，更有助于促进中美间航行自由的反向互动：以航行自由权利人的身份与美方在海外形成互动。这不仅能达到“以其人之道，还治其人之身”的效果，即通过中国海军在全球范围内的远洋行动从实践层面有效地回应美国“航行自由行动”，②中国在全球范围内的远洋行动与美国“航行自由行动”有本质的差别：中国在全球海上的远洋行动均以国际法为行动准则，是维护中国海外利益的有效方式，而美国“航行自由行动”却从其产生之日起就带有霸权政治的色彩；前者才是负责任大国应有的姿态，而后者则是霸权政治的权力延伸。与此同时还必将与中国在南海地区的近海防御活动一起成为促进中美战略互信的实践基础。

其三，展开与美方在国际法上的话语竞争，进而维护自身的合法权益。国家在“外交和军事争端时常会使用国际法的语言来包装”③[美]杰克·戈德史密斯、埃里克·波斯纳：《国际法的局限性》，龚宇译，法律出版社2010年版，第161页。。美国“航行自由行动”之所以在南海地区能够长期反复地实施，除了依靠美国强大的海军实力做支撑外，美国在国际法话语层面上所形成的一套严密的“航行自由概念体系”④美国“航行自由概念体系”发端于海洋自由原则，是以“航行自由”为核心、以美国国家利益为基准的话语体系，它区别于国际法上有关航行自由的一般规定，包含了一系列美国在海洋法实践中所特有的术语和措辞。以“国际水域”为例，虽然《公约》对其并无规定，但美国却一直采用此概念来对抗《公约》既有的水域划分。《美国海上行动法指挥官手册》规定：“国际水域包括所有不受国家领土主权限制的海洋区域，领海以外的所有水域都属于国际水域。在国际水域的公海上，世界各国都有航行和飞越自由，国际水域包括毗连区、专属经济区及公海。”参见美国海军部：海军作战部 海军陆战队总部 海岸警卫队交通运输部：《美国海上行动法指挥官手册（2007版）》，宋云霞等译，海洋出版社2012年版，第15页。更是不容小觑。作为海洋法基本宗旨的海洋自由原则本身就为“航行自由概念体系”奠定了坚实的价值基础，加之大多数西方发达国家又都拥有海外殖民扩张的共同历史，因此，作为西方自由主义价值观在海洋法领域的某种延伸，“航行自由”便成为了大多数西方发达国家所共享的某种“政治正确”，并据此形成了较为强势的话语竞争力。然而，如前所述，由过度开发所导致的海洋资源匮乏、由环境污染所引发的海洋生态危机等一系列全球海洋“公域悲剧”，①参见庞中英：《在全球层次治理海洋问题——关于全球海洋治理的理论与实践》，《社会科学》2018年第9期，第3-5页。都使得国际社会更趋向于关注和解决日趋严重的全球性海洋问题，以实现海洋安全的价值追求，从而维持海洋的基本秩序。在此背景下，作为全球治理在海洋领域的延伸和应用，旨在解决全球海洋问题的全球海洋治理②“全球海洋治理”是指“在全球化的背景下，各主权国家的政府、国际政府间组织、国际非政府组织、跨国企业、个人等主体，通过具有约束力的国际规制和广泛的协商合作来共同解决全球海洋问题，进而实现全球范围内的人海和谐以及海洋的可持续开发和利用”。参见王琪、崔野：《将全球治理引入海洋领域——论全球海洋治理的基本问题与我国的应对策略》，《太平洋学报》2015年第6期，第20页。概念体系必将在海洋法的话语竞争中逐步覆盖并取代“航行自由概念体系”。并且，从海洋法的国家实践来看，南海的“航行自由”从来都不存在任何问题，反而是美国频繁实施的“航行自由行动”危害了中国的主权和安全利益。因此，中国如果要在航行自由问题上获得一定的话语权，除了以军事行动为支撑不断巩固和统一与《公约》相一致的国际法言辞，据此与美国形成有效的话语竞争状态外，还必须重塑南海地区的核心议题，以“海洋治理”的综合性概念体系逐渐为“航行自由”注入新的国际法内涵，进而主动掌握南海航行自由议题的话语权，有效地维护自身的合法权益。

结论

美国“航行自由行动”以海洋自由为基本的价值追求，不仅在政策方面具有较深的历史源流，而且在法理上深受美国法律工具主义传统的影响，其双重本质就是维护自由国际秩序与巩固美国全球霸权。因此，该行动实际上是美国外交实践中理想主义与现实主义之间矛盾的表征，并且在特朗普“美国优先”的政策导向下，更显示出美国在新时代背景下巩固其全球霸权的现实立场。在中美结构性矛盾日益加深的当下，有效应对美国“航行自由行动”在南海地区所引发的问题，构成了中国与美国进行战略竞争过程中必不可少的一个环节。

中国应当在综合实力上打好基础，在军事行动上拓宽范围，在话语逻辑上争取优势，多管齐下全面做好各种应对措施，从而在国际秩序不确定性日趋增强的新形势下，更为有效地应对美国的“航行自由行动”，以维护自身的合法权益。