畜牧兽医监管中的执法权冲突及解决对策

崔 平

（山东省滨州市畜牧兽医管理服务中心 256600）

基于畜禽产品生产加工环节和流通销售环节分段监管的体制，畜牧兽医主管部门和市场监管部门如何强化监管，解决彼此间的执法权限冲突。本文以注水肉的监管处罚为例，从法律层面分析了两部门的执法权范围边界，认为对法律条文的认识分歧是造成现实中执法权冲突的主要原因，进而从确立违法行为人发现推定的规则和执法机关间的协作、配合机制等方面提出了解决执法权冲突的对策措施。

1 执法监管权的现实冲突

“三聚氰胺” “瘦肉精” “苏丹红”等具有影响性的非法添加剂事件，以及注水肉在市场上的屡禁不止，使得畜禽产品的质量安全一次次成为社会公众关注的热点。拒绝行政不作为，加强执法监管，维护老百姓“舌尖上的安全”理所当然地被提及，矛头似乎都指向了畜牧兽医主管部门。但是，上述产品同时具有“动物产品” “农产品” “食品”等多重属性，往往涉及到多部监管法律，不同法律规定的执法主体不尽相同，而且在屠宰加工、流通销售等不同的环节，监管主体也会有所不同，执法职能权限交叉不可避免。“群龙治水”虽然可能存在管辖权争抢的问题，但在关系民生的食品安全领域，更值得注意的是管辖权推诿的问题。以注水肉的监管为例，对于市场上查处的注水肉，市场监管部门觉得是在屠宰环节甚至之前被注水，畜牧兽医主管部门觉得不排除出场后注水的可能，两部门如果都认为不归自己管的话则不可避免地存在监管盲区，对注水肉顶多是销毁处理，对违法行为人无法给予行政处罚，起不到震慑和预防违法行为再次发生的作用，就会出现媒体所称的注水肉背后的“注水监管”问题。因此，妥善处理好不同执法主体间的职权冲突，是执法实践中的现实问题，唯有如此，才能实现监管“到位” 不“失位”和“越位”的良好效果。

2 不同主体执法权边界的法律审视

（1）执法权冲突是部门间权力分工的结果，从法律上明确相关执法主体的权力边界，是正确处理职权冲突的前提和基础。由于注水肉监管案例具有典型性，本文对于执法权冲突的分析论证均是围绕着畜牧兽医主管部门和市场监管部门的职权交叉展开，结论可适用于其他部门间的职权冲突。对于动物源产品的加工，首先《动物防疫法》第五十八条规定，动物卫生监督机构对动物饲养、屠宰、经营，隔离、运输以及动物产品生产、经营、加工、贮藏、运输等活动中的动物防疫实施监督管理。《生猪屠宰管理条例》第二条规定，国家实行生猪定点屠宰、集中检疫制度，第二十七条对生猪注水或注入其他物质的行为，规定由畜牧兽医主管部门进行处罚，第二十九条对销售、使用注水或注入其他物质的生猪的行为，规定由食品药品监管部门(现市场监管部门)进行处罚。只有《食品安全法》第一百二十三条规定，经营未按规定进行检疫或检疫不合格的肉类，或者生产经营未经检验或检验不合格的肉类制品的，由食品安全监督管理部门(现市场监管部门)进行处罚。（2）通览以上法律规定，大部分具有一致性，即对于屠宰、生产环节的违法行为，由畜牧兽医主管部门进行处罚，对进入流通销售环节的违法行为，由市场监管部门进行处罚。笔者认为，这种根据生产和销售不同环节分段监管的体制，符合两部门各自在技术管理层面的专业优势以及长期以来形成的监管实际，应当予以坚持并作为处理执法主体间权限冲突的基础。惟一例外的是《食品安全法》对生产环节发生的违法行为，亦规定由市场监管部门进行处罚，该法与《生猪屠宰管理条例》的规定不一致，对此有人认为，根据法律的层级和修订的新旧，应适用《食品安全法》而不适用《生猪屠宰管理条例》。笔者对此持不同意见，《生猪屠宰管理条例》是唯一在法条中明确规定对注水肉进行处罚的法规，属于规范屠宰方面的特别法，特别法优于普通法是法律适用的通常规则；而且对于动物产品的生产环节，市场监管部门无监管传统亦无执法优势，缺乏执法积极性；综合以上两点，对于注水肉的监管，《生猪屠宰管理条例》应当予以适用。当然，对于《食品安全法》生产环节执法主体的特殊规定，我们可以视为行为人的一个违法行为同时触犯了两个不同的法条。对于法条竞合的处理，因其触犯了不同管理领域的法律规范，法定的执法主体也不相同，行政执法原理认可两个执法机关(畜牧兽医主管部门和市场监管部门)均有权对其作出处罚，只不过应受“一事不二罚”原则的限制，后处理的机关发现已经有其他机关对违法行为作出处罚的，则不应再立案处罚。

3 弥合执法监管权冲突的对策

区分不同环节的违法行为分段监管的执法体制，既有相关法律法规的明确授权，亦符合原农业部、食品药品监管总局职权划分的文件(农质发[2014]14号文)规定，严格遵照上述规定执行，执法监管冲突本不易发生，至少不会出现无人监管的问题。然而，执法实践的复杂性在于即使对于法律规定明确的情形也会因为对法律条文的不同理解而出现分歧，本文所探讨的畜产品监管即是如此，即法定的监管部门均认为违法行为发生在其他环节，应由其他机关监管，权限交叉的区域反而成为无人监管的地带。解决这种管辖推诿的权限冲突，整合执法力量，实施单一机关的综合执法无疑是一种有效的措施，这也是《国务院关于加强市县政府依法行政的决定》(国发[2008]17号文)和《国务院关于加强法治政府建设的意见》(国发[2010]33号文)确定的行政执法的发展方向。但是，综合执法从决策到现实还需要磨合和时间，目前即使在农业执法领域也只是处于试点阶段，并未全面推开，更遑论全领域的综合执法。因此，寻求在现行体制框架内的解决措施无疑是更为可行和现实的对策，笔者提出如下建议：

3.1 确立违法行为人发现推定的规则 之所以出现注水肉、非法添加剂等事件的监管缺失，主要原因在于执法过程中的认识分歧，承担生产领域监管职责的畜牧兽医主管部门认为违法行为发生在市场流通环节，而承担流通领域监管职责的市场监管部门则认为违法行为发生在生产加工环节。因此，统一对法律条文的理解认识，准确界定违法行为人，进而明晰各执法主体的监管职责，是解决权限冲突的关键所在，对此做如下分析论证：首先，违法行为依其性质只能发生在生产加工环节的，如“瘦肉精”只能在饲养动物时添加并需经过一段时间的生长后才能产生相应的效果，根据法律规定畜牧兽医主管部门无向其他部门推脱责任的空间。其次，对于在生产和销售环节均可能发生的违法行为，应予以明确，违法畜产品是在哪个环节被发现的，则违法产品的使用者推定为违法行为人。这一规则有利于简化执法中的权限争议和相互推诿，也符合畜产品监管的实际。畜产品的生产加工和销售存在着上、下游的先后顺序，对在生产环节即被查获的违法行为，违法行为人当然是相应的屠宰或作坊加工者，其确定不存在争议。而对于市场销售中才发现的违法行为，因《动物防疫法》第四十二条规定，屠宰、出售或运输动物以及动物产品前，应当向动物卫生监督机构申报检疫，并附有检疫证明、检疫标志，相关畜产品进入了市场流通领域，说明已经过了畜牧兽医主管部门的监管合格，可以认定违法物质的添加或注入是由销售商户完成的；即使相关产品是在生产环节脱离监管进入市场，因销售商户长期从事相关产品的经营，对于产品的真假伪劣判断具有足够的经验优势，在其明知是违法产品仍然销售且其知晓上游的进货渠道的情况下，设立推定规则，允许其举证证明真正的违法者而免除自身责任，如果其不能举证证明真正的违法者则认定其为违法行为人在法律上完全说得过去。需要说明的是，对于肉类的注水一般是在屠宰或屠宰前注水才能最大限度地起到其增重效果，违法行为一般发生在生产环节，但也不能排除零售商户注水的可能，而且《生猪屠宰管理条例》对于在销售领域销售、使用注水肉产品的行为也规定了由市场监管部门处罚，同样是两部门分段监管，因此对于注水肉的执法适用上述推定规则确定监管主体不存在障碍。

3.2 确立执法机关间的协作、配合机制 在明确了各自领域的监管主体职责后，为织密监管网络，形成监管合力，执法机关间的协作、配合也必不可少。笔者认为至少需要有以下机制：（1）联席会议机制。畜牧兽医主管部门和市场监管部门应当组成执法联席会议，协商处理执法中的权限冲突争议，交流探讨执法实践中出现的问题，共同促进执法能力的提高。（2）案件移送机制。对于举报或日常巡查中发现的案件线索，发现或接受报案的机关如果认为应由其他机关进行处罚，应及时将案件移送至其他机关立案，情况紧急的，可先行采取证据保全等措施。为避免权限冲突，接受移送的机关应当予以立案调查，不得再行移送或推诿不管，如果认为确实不属于自己的监管职责，应当交由执法联席会议协商或报请共同所属的同级人民政府确定执法主体。（3）信息共享机制。对畜产品领域的违法行为，已经立案的机关应当将其立案情况的相关信息及时通报其他执法机关，防止两个机关都对同一违法行为进行重复处罚。