湖南省流域生态保护补偿立法现状研究

陈淑芬

（长沙理工大学，湖南长沙 410004）

引言：在国家系列发展战略政策导向下，湖南省流域生态保护补偿立法势在必行，是推动我国生态文明制度创新的重要保障，对其本身维护流域水环境生态质量亦有着非凡的价值意义。客观维度上讲，基于国家立法的宏观框架结构，湖南省流域生态保护补偿立法不断创新和完善，并取得了显著成效，但相较于仍旧沉重的任务，其中尚存些许方面的不足，相关方面的课题研究备受关注和热议。

1 湖南省流域生态保护补偿立法现状

1.1 概念界定

基于对人类社会可持续发展的思考，我国在生态文明建设方面的探索从未止步，并不断深化，随着《环境保护法》的颁布与实施，“生态保护补偿”的字样频繁出现在各大官方文件中。目前来讲，学术界关于“生态保护补偿”的探索研究日臻丰富，但却尚未形成统一的概念界定，其中具有典型性代表意义的有：有学者指出，生态补偿包括针对生态保护行为的增益性生态补偿和针对生态加害行为的损益性生态补偿；还有一些学者指出，生态补偿是由国家对使得生态环境功能减损行为征收环境税费或对保护生态环境所做牺牲者的补偿。流域生态保护补偿则是将行为限制在一定空间维度内，基于和谐社会主义公平正义理念遵循下，相关受益者及政府对流域内生态环境保护做出贡献者的补偿。随着我国生态文明建设的进程不断加快，生态保护补偿机制的作用也日益凸显。党的十八大报告、十九大报告、《中共中央国务院关于加快推进生态文明建设的意见》以及《生态文明体制改革总体方案》等一系列重要文件，都明确将建立完善生态保护补偿机制作为促进我国生态文明建设的重要保障措施。2016年5月国务院办公厅正式印发《关于健全生态保护补偿机制的意见》，12月水利部、发改委、环境保护部三部联合下发《关于加快建立流域上下游横向生态补偿机制的指导意见》。[1]湖南省流域生态保护补偿立法的完善建设，对整个人类社会有着非凡的价值意义，是推动我国法制事业发展的重要一环，促进了我国文明生态制度创新，在改善生态环境质量方面亦有重要战略意义。

1.2 即取成就

目前从我国全国范围来看，我国对于生态保护补偿立法主要形成了三种固定的模式：一是，一般立法。以《生态保护补偿条例》为例，该条例属于我国典型立法形式，无论是从整体考量还是立法成本两个方面来看都是一种值得借鉴的立法形式；二是，个案立法。该立法形式重点突出生态保护补偿立法的有效性、针对性、实践性。如，针对重点领域设立的《森林生态保护补偿条例》、针对流域设定的《流域上下游横向生态保护补偿条例》；三是，以其他法为载体。如《森林法》、《环境保护法》、《水污染防治法》等，这些法律虽实质上不属于生态保护补偿立法，但在实质上却都带有相应的生态保护补偿立法效用。[2]湖南省素有“鱼米之乡”的美称，省域内水资源丰富，并因优美的生态环境闻名中外。但是传统经济发展模式下，人类社会发展与生态环境保护之间的关系处置不当，过度不合理开发，导致湖南省流域内的水资源污染现象严重，防洪抗旱、涵养水源等能力逐步衰减，来自于大自然的反馈，制约着湖南省可持续发展。基于国家系列政策导向，湖南省政府对生态保护的重视程度不断提升，同时自2000年以来，湖南省分别在林业、湿地、流域以及矿产资源四个领域开展了一些生态补偿实践。目前针对流域的生态保护补偿工作，湖南省主要将工作集中在东江湖、湘江流域、洞庭湖区域。湖南省资兴市东江湖于2013年被纳入了国家重点流域和水资源生态补偿试点；2014年，湖南省出台了《湖南省湘江流域生态补偿（水质水量奖罚）暂行办法》这是湖南省第一个地方性的生态补偿办法，其中对生态补偿金扣缴方式、奖励金用途、水土保护、饮用水水源保护、城镇垃圾污水处理等相关工作支出情况都进行了明确[3]；2018年湖南省专门下发了《洞庭湖生态环境专项整治三年行动计划(2018—2020年)》并以此为依据，在财政厅、林业厅等多部门的共同作用下制定了具体的《洞庭湖生态环境专项整治工作财政奖补方案(2018—2020年)》。经过多年的创新式探寻，取得了显著成效，实现了政策号召向法律推动的蜕变。此外，湖南省还相继颁发了《湖南省湘江保护条例》、《长沙市流域生态补偿办法》、《长沙市境内河流生态补偿办法》、《娄底市孙河保护条例》、《张家界市水资源管理办法》等等。其中，《湖南省湘江保护条例》中着重强调，省人民政府和设区的市人民政府应当建立湘江流域生态补偿机制，并对为修复和改善湘江生态系统受到直接利益损失的单位和个人给予适当补偿，彰显了其必胜的意志和决心，为之该项事业发展奠定了稳固的基础。

1.3 现存不足

客观维度上讲，湖南省流域生态保护补偿立法在取得既定欣喜成就的同时，面对严峻的流域生态治理挑战，仍旧存在些许方面的不足，距离完整的法律规则体系尚存不小的距离。通过对湖南省流域生态保护补偿立法体系的梳理不难发现，其中大部分适用范围狭窄，并未生成一套专门的立法，整体配置结构不尽均衡，亟待进一步补充和完善，以覆盖全省流域生态保护补偿。同时，湖南省流域生态保护补偿方式单一，仅是以资金补偿为主，甚少出现市场化补偿的概念词汇，突出了其在立法理念层面的滞后性，一定程度上导引了公众错误认知，过度强调政府财政支付，无法形成长久的吸引力。源于此，部分单位或个人在权衡利益之后，可能仍旧选择破坏环境生态换取经济利益的做法。另外，相较于地方流域生态环境治理，湖南省流域生态保护补偿标准偏低，忽视了水环境生态服务功能价值，相关计算体系亟待优化。除却上述这些，湖南省流域生态保护补偿作为一项庞杂的系统化工程，其实效性有赖于严格监管体制的约束，以保证其认真落实，然而其在实际运行中存在一定的立法缺陷，责任主体不明确，且监督范围存在局限性。

2 湖南省流域生态保护补偿立法完善路径

2.1 明确目标导向

科学的目标导向是进一步发展与完善湖南省流域生态保护补偿立法的基础，确保了其科学性、针对性以及实效性。党的十八大报告指出，建设生态文明，是关系人民福祉、关乎民族未来的长远大计，必须要自觉地把全面协调可持续作为深入贯彻科学发展观的基本要求，全面落实经济建设、政治建设、文化建设、社会建设、生态文明建设五位一体总体布局，促进现代化建设各方面协调。综合来讲，流域生态保护补偿作为协调流域利益主体的关重举措，其根本着落点在于促进流域内生态、生存与经济等多个维度的利益平衡，继而实现人类社会可持续发展战略目标。事实上，通过对各省市的政策条例梳理研究发现，均明确了“推进流域生态保护补偿机制全覆盖”的目的，是湖南省流域生态保护补偿立法的直接目的，间接目的在于促进人体健康，是其立法实践的基本目标遵循。在未来的工作中，湖南省要以截污治污、水环境综合整治、水系景观打造为建设目标，分阶段实施内河涌水环境治理与水环境治理与水生态修复工程，提升宜居环境，展现绿色生态、小桥流水、江河连通的湖南水乡特色。[4]同时，湖南省流域生态保护补偿立法还需遵循政府主导、公众参与的基本导向原则，确保系列体制在“阳光”下运行，为实现上述目标铺筑道路。

2.2 界定责任主体

流域生态保护作为关乎人类社会可持续发展的大事业，由党的政策意志决定，是当下社会发展的必然选择。目前来讲，湖南省流域生态保护补偿立法将生态补偿和污染赔偿结合在一起，并非单纯的单项补偿。然而事实上，流域生态保护补偿应是对环境正外部性补偿的一种，是对提供生态服务者的补偿。流域生态保护补偿机制的运行过程不仅是上下游省级政府之间基于自身利益的合作与博弈，还深刻影响到整个流域的生态环境状况和流域内居民的代内代际利益。[6]因此，在流域生态保护补上，要进一步转变战略思维，正确认知流域生态保护补偿的主体性质，大力发展单项补偿机制，即下游对上游提供合格水的经济补偿。基于此，结合政府主导、公众参与的原则导向，在立法层面上扩大湖南省流域生态保护补偿主体范围。在实际践行过程中，以国家意志为遵循，认真贯彻党的一切领导，充分肯定和支持各地各级政府在流域生态保护补偿领域做出的重大贡献，秉持相互协商、互利平等的思维理念，签订流域生态保护补偿协议，带动各部门之间的有效联结，为推动该项事业发展发挥必要的导向职能。同时，将单位和个人纳入到湖南省流域生态保护补偿主体范畴中，扩大收益主体，激发公众参与活性，从而使之产出最大效益。为此，还需要进一步明确水生态补偿政府融资与市场融资多元化的具体路径，科学界定相关融资主体的权利与义务，进一步探索水生态补偿资金的反馈机制，实现水生态系统服务功能变化与资金投入之间的良性互动[5]。

2.3 规范标准程序

依法治国战略导向下，湖南省流域生态保护补偿立法应秉持宏观法制建设的公正性、可行性原则，结合自身实际情况，科学核定补偿标准是关键。现阶段而言，江西省、福建省等均做出了有益探寻，对流域生态保护补偿以水质水量考核为标准，同时综合考量水环境质量、森林等诸多方面的影响因素。在充分借鉴国内外既往成功经验的基础上，湖南省流域生态保护补偿标准规范的设定，应遵循合理补偿到公平补偿的内在规律，具体做法是，有机地将水生态系统服务价值法、生态保护总成本法、条件价值评估法等算法优势结合起来，并以水生态服务价值法为上限，同时根据本区域经济总量、人口指标等情况进行调整。除此之外，如上分析所述，湖南省流域生态保护补偿立法的核心在于促进各方利益动态平衡，以公正性原则为基本遵循，规范执行程序显得至关重要，重点要建立健全利益协商仲裁机制，从跨省、省内跨市、跨县等三个维度层面入手，尤其对解决横向流域生态保护补偿中的问题作用显著。

2.4 健全资金管理

湖南省流域生态保护补偿的主要呈现方式是资金补偿，主要由上级政府资金拨款和水质水量奖罚金两部分来源组成，但是面对湖南省流域生态保护严峻任务略显不足。为了保证湖南省流域生态保护补偿长期、稳定、充足的资金来源支持，应在立法实践中，进一步拓展补偿资金筹措渠道，积极争取国家财政支持的同时，引导各地市财政转移，并吸引社会捐助。在此过程中，值得着重指出的是，随着我国社会经济发展，加之国家系列政策导向，中央在生态补偿方面的财政支出不断增长，以当前我国的行政体制来看，应当明确流域内省级和县级政府作为补偿资金收集者的权责。在真正打通了湖南省流域生态保护补偿资金来源通道的基础上，充分阶段国内外既往成功经验，选择合适的时机成立流域生态保护补偿基金，将各类资金整合在一起，并通过股权投资等方式实现市场化运营，促进更加优质的生态服务输出。事实上，随着时间的推移，在各方力量的有效支持下，湖南省流域生态保护补偿资金数量不断积聚，必要的使用效率及效益评估至关重要，在发挥政府主体功能的同时，引入社会第三方机构，保证其公正公平。

2.5 完善监督体制

社会主义光照下，立法是党的意志体现，更是人民群众根本利益的体现，完善的监督机制，是保证其威严性、可行性的有效手段。综合来讲，湖南省流域生态保护补偿立法完善的监管体制应该包括政府监督、公众监督两方面内容，并配置与之相对应的法律责任。具体而言，为了保证湖南省流域生态保护监督的独立性、公正性、客观性以及威严性，要成立专门的监督机构，可由省发展改革主管部门和审计主管部门协同参与，对整个过程的政府作为进行监督审查。同时，根据《环境保护法》之相关规定，公众拥有获得环境信息、参与和监督环境保护的权利。湖南省流域生态保护补偿立法的核心在于维护人民健康权益，建立完善的公众监督体制机制，发动人民群众的力量势必能够起到事半功倍的效果，亦是对习近平为核心的党的领导意志的基本体现。对此，在湖南省流域生态保护补偿立法系列文件中，建立信息公开制度，定期公布相关工作成效及进展情况，尤其是在补偿标准设定、资金分配与管理等方面，引导公众监督参与，推行透明政务建设。

结语：总而言之，湖南省流域生态保护补偿立法完善，是我国生态文明建设深化的重大战略选择，更是人类社会可持续发展的必然结果，作为一项庞杂的系统化工程，在实践过程中，首要明确全面覆盖的直接目标和促进人体健康的间接目标导向，明确责任主体，进一步规范标准程序，并持续拓展资金来源，推进市场化运行，依托完善的监管机制，扩大实际工作成效。