新中国成立以来我国高等教育成本分担政策的变迁研究

王雨田， 李梦琦

(华东师范大学 教育学部， 上海 200062)

2015年，国务院印发了《统筹推进世界一流大学和一流学科建设总体方案》，方案指出“高校要不断拓宽筹资渠道，积极吸引社会捐赠，多渠道汇聚资源，要合理调整高校学费标准，进一步健全成本分担机制”[1]。2017年，党的十九大报告也明确提出，优先发展教育事业，健全学生资助制度，支持和规范社会力量兴办教育，实现高等教育内涵式发展[2]。教育部的统计数据显示，2018年全国高等教育经费总投入为12013亿元，比上年增长8.15%[3]。可以看出，中央日益重视增加高等教育经费投入和分担高等教育成本问题。

纵观学者已有的研究成果，发现大多是从宏观角度梳理近几十年来的高等教育财政政策，研究重点主要是对政策文本变化的整理与归纳，且仅限于其中的某一类政策，还未形成全面系统的分析体系，同时对引起这些政策发生变化的内在逻辑研究仍显薄弱。此外，关于高等教育成本分担政策的文献很少，其大部分都集中在成本分担主题的研究上，即分析政府、个人和社会之间的成本分担比例。仅张欣媛从具体的分担形式入手，如转移支付、学生资助、学费、投资捐赠等方面[4]，进行了较为深入的探讨。本文沿着“政策目标—制度安排—政策举措—我国高等教育成本分担存在的问题—解决对策”的逻辑思路，分析我国高等教育成本分担政策的演进，为下一步政策的创新提供参考。

一、我国高等教育成本分担政策回顾

新中国成立以来，政府出台了一系列具有针对性的高等教育成本分担政策。从这一时段的政策特性来看，既有明显的时代背景变化，又有不断出现的教育问题，这也使得我国的高等教育成本分担政策具有阶段性特征。

(一)1949—1982年：政府全额承担成本

新中国成立初期，我国实行中央集权的计划经济体制，中央人民政府教育部对高等院校进行整顿与新建，规定新建高校的经费由政府供给，并在部分高校开始试行人民助学金制度。1952年，中央人民政府高等教育部成立，所有高等院校被收编为公办学校，对所有学生实行免费教育，且人民助学金制度由部分高校扩展至全部高校。由此可见，新中国成立之初，中央政府不仅承担高等院校的办学经费，还额外以助学金的方式资助学生的生活和学习[5]。

1977年高考招生制度恢复后，我国高等教育改革正式开始。这一阶段的高等教育财政投入主体仍然是中央政府。同时，各地区的高等教育机构直接在中央教育部的领导下，国家高等教育经费由中央教育部统一分配。中央牢牢掌握着财政决策权，地方对于高等教育的经费统筹，完全依赖中央政府下拨的教育经费，政府间高等教育投入基本集中在中央政府。对于受教育者来说，“免学费+人民助学金”的财政资助方式有效地覆盖了每一位受教育者，提高了资助力度[6]。

由于这一时期我国的高等教育处于精英教育阶段，且政策目标更注重的是促进高等教育快速发展，提高了效率却忽视了公平。随着经济体制的变化和高等教育规模的扩张，这种政府全额承担成本的政策产生了一些弊端，如增加了国家财政负担，降低了高校自主权，忽视了高等教育公平。

(二)1983—1992年：成本分担政策起步阶段

1983年，大中城市的一些特定院校出现收费的行为。1984年，《高等学校接受委托培养学生的实行办法》中规定允许高校在全国计划招收的公费生和定向生之外，开始招收属市场调节成分的自费生和委培生[7]。1985年《中共中央关于教育体制改革的决定》提出实施中央、省(自治区、直辖市)、中心城市三级办学体制，打破了完全由中央政府统筹全国高等教育经费的局面，财政投入责任开始向地方政府转移。《决定》还提出，改革大学招生的计划制度和毕业生分配制度，实行国家计划招生、用人单位委托招生和招收少数自费生[8]。

1987年，国家教委、财政部颁布了有关高校学生实行奖学金制度和贷款制度的办法，标志着我国开始用“奖学金+贷款奖学金”制度，取代原来的 “免学费+人民助学金”资助体系。1989年国家教委、财政部颁布了《关于普通高等学校收取学杂费和住宿费的规定》，确认了高等教育应实行费用分摊和成本补偿制度的政策。国家教委于1990年颁布的《普通高等学校招收自费生暂行规定》和1992年颁布的《关于切实做好教育收费工作的通知》，正式建立了我国高等教育的普通生收费制度、委托培养收费制度和自费生收费制度，也被称之为“双轨制”收费制度。

(三)1993—1998年：成本分担政策确立阶段

1994年，我国开始实施分税制财政管理体制，这也意味着我国的高等教育财政政策将发生重大变化[9]。《国务院关于〈中国教育改革和发展纲要〉的实施意见》提出，高等院校要面向社会自主办学，高等教育要逐步实现省级政府管理为主，逐步扩大省级政府的教育领导权。1995年国家教委《关于深化高等教育体制改革的若干意见》强调了财政拨款的重要性，同时也要发挥社会办学积极性，多渠道筹措教育经费。这进一步增强了地方政府对高等教育财政投入的责任。

在实现收费制度“并轨”后，我国高等教育于1997 年开始全面收取学费。1998颁布的《中华人民共和国高等教育法》正式确立了学生成为分担高等教育成本的主体。由于学费标准提升,个人分担教育成本上升，国家在这一阶段也出台了许多资助政策。《中华人民共和国高等教育法》明确要求政府设立“奖学金、勤工助学基金、贷学金”，全面建立了我国“奖、贷、助、减、补”的资助体系[10]。

(四)1999—2006年：成本分担形式多元拓展阶段

自1999年高等教育开始实施扩招以来，高等教育规模日益膨胀，由于财政能力的增长远远不能满足迅速扩大高等教育规模的需要，因此只能通过调整高等教育成本分担政策的方式缓解财政压力。1999年《中共中央国务院关于深化教育改革，全面推进素质教育的决定》提出，“在非义务教育阶段，要适当增加学费在培养成本中的比例，逐步建立符合社会主义市场经济体制以及政府公共财政体制的财政教育拨款政策和成本分担机制”，再次提高了学费标准。1999年教育部、财政部和中国人民银行共同发布了《关于国家助学贷款的管理规定(试行)》，标志着国家助学贷款工作全面启动，鼓励通过银行运用金融手段支持教育发展[11]。

2000年教育部、国家计委和财政部发布《关于调整国务院部门(单位)所属学校管理体制和布局结构的实施意见》，实行中央与地方共建，以地方管理为主[12]，突出强调了地方政府在高等教育成本分担中的主体地位。

2002年全国人大常委会审议通过的《中华人民共和国民办教育促进法》在法律层面规范了民办教育的发展，进一步拓展了社会力量参与高等教育办学的形式。2004年教育部出台的《2003—2007教育振兴行动计划》提出“非义务教育的办学经费，以政府为主渠道，由政府、受教育者和社会共同分担”[13]，社会作为高等教育成本分担的主体首次体现在政策上。

(五)2007至今：成本分担政策逐步完善阶段

随着我国经济的不断发展，国家财政教育支出连续6年达到GDP的4%。目前，高等教育改革的重点正从“规模扩张”转向“质量提升”[4]，这也影响着我国高等教育成本分担政策。2010年教育部颁布的《国家中长期教育改革与发展规划纲要(2010—2020年)》对高等教育培养成本分担机制做了详尽阐述，建立动态机制以调整高校收费标准。

2012年教育部出台的《国家教育事业发展第十二个五年规划》规定，健全省级政府教育统筹制度，明确省级政府教育统筹的职责[14]，这表明省级政府统筹财政投入责任越来越大。

2015年教育部、财政部和中国人民银行颁布的《关于完善国家助学贷款政策的若干意见》，进一步完善了“奖、贷、助、减、补”的资助体系。

在新阶段，政府正式出台法律规定，鼓励社会对高等教育进行捐赠。2016年，国务院发布了《关于鼓励社会力量兴办教育促进民办教育健康发展的若干意见》，鼓励和吸引社会资金进入教育领域，促进民办高校发展。2017年，国务院印发《国家教育事业发展“十三五”规划的通知》，鼓励社会力量和民间资本通过多种方式举办学校和教育机构，并给予捐赠[15]。此外，“完善国家、社会和受教育者合理分担非义务教育培养成本的机制，支持和规范社会力量兴办教育”[16]，是当下确保国家教育现代化目标任务实现的重要保障措施之一，社会捐赠的吸引和规范成为完善成本分担政策过程中的重要环节。

二、我国高等教育成本分担政策演进的内在逻辑

由于我国高等教育的发展水平在不同时期有所不同，相应的成本分担政策也不同。不同时期出现的问题与当时高等教育成本分担的政策措施密切相关，这往往是国家制度安排的内生因素。那么，是什么影响着制度安排呢？这就需要找寻不同阶段的政策目标。改革开放以来我国高等教育成本分担政策演进的内在逻辑如图1所示。

从新中国成立到改革开放初期，我国高等教育成本分担政策的重要性被忽视。由于对苏联教育模式的借鉴，我国施行了政府全额承担成本的政策，同时“免学费+人民助学金”的财政资助方式覆盖每一位受教育者。在1977年恢复高考招生制度后，快速发展高等教育成为首要和紧迫的事，高等教育经费由中央政府单一主导。因此，参加高考接受高等教育成为很多人的理性选择，但这也带来了一系列的成本分担问题，如国家财政负担日益加重。由于受计划经济体制和以往高等教育政策的影响，政府未给予成本分担问题太多政策上的关注，所以这一时期的政策变化不大，相关政策文件也较少。

图1 高等教育成本分担政策演进的内在逻辑

1983年特定院校收费行为标志着我国高等教育成本分担主体开始明确和细化。首先，随着高等教育规模的不断扩张，国家全额承担成本带来的财政压力也不断增加。因此，转移成本分担主体成为新的政策目标。在这一政策目标的指导下，中央政府开始要求地方政府承担部分高等教育的财政投入责任，并开始向地方政府下移。其次，学生个人与社会也被视作高等教育成本分担的另两大主体。

1993年底我国做出实行分税制改革的决定，为高等教育成本分担政策的确立奠定了基础，这一阶段的政策延续了上一阶段政策的思想，同时也进行了明确的、力度较大的调整，使得收费与资助体系向纵深发展。首先，1994年国务院深化高等教育体制改革，明确高等教育由中央和省级政府共同管理。其次，全国高校收费并轨，1996年国家教委、计委和财政部出台的《高等学校收费管理暂行办法》提高了高校收费标准，由于上一阶段结束了长期以来的“免费上大学”时代，导致学生作为成本分担最主要主体的压力增大，引发社会上有关学费标准问题的争议[17]。因此，政府在这一阶段相继出台了多项学生资助政策，以缓解学生受教育的成本压力，随着改革开放的进一步深入，高等教育成本分担政策得到多元化发展。1999年高考扩招政策的执行，使得高等教育从“精英化”转向“大众化”成为新的政策目标。在这一政策目标的指引下，中央再一次提出“扩大高等教育的规模，通过多种形式积极发展高等教育”[18]，并以省级政府作为财政投入责任的主体。学费收费标准的再次提高，导致高等教育成本的个人承担比例进一步增加。但同时也完善了学生资助体系，以学生助学贷款为主，引入金融手段，即向银行贷款。这一阶段相较于以往阶段，出现了一个新的现象，即采用以信贷为主的多种融资方式筹集高等教育资金，缓解政府财政压力。

自1999年以来，银行与高校的合作、高校的合并发展，以及大学城的建设逐渐成为一种趋势，如廊坊东方大学城建设资金50亿、广州大学城耗资120亿等[19]。2001年，教育部在《全国教育事业第十个五年计划》中提出“适当运用财政、金融、信贷手段发展教育事业，合理利用银行贷款[20]”，越来越多的高校通过债务融资寻求发展，也因此导致高校出现负债问题。据统计，截至2005年底，高校负债经营已很普遍，一些高校也日益暴露出债务风险。为了解决高校负债问题，2010年财政部和教育部发布了《关于减轻地方高校债务负担化解高校债务风险的意见》，明确指出高校是化解债务工作的责任主体，省级财政和高校相关部门负责协调各自的债务减免工作[21]。截至目前，政府严格控制高校新增贷款，高校旧有债务也正逐渐偿还减少。

我国的高等教育在经历了快速发展时期后，目前进入提高质量、优化结构、促进公平的新阶段，该政策目标也影响了高等教育成本分担政策的变化，即让社会力量成为多元分担的关键。首先，中央和地方政府在财政教育经费投入的责任关系问题得到了进一步理清，明确了政府间财政投入责任的分配。其次，完善了高等教育收费标准动态调整机制，确立了个人承担教育成本的动态机制。最后，健全了教育资助体系，不断完善国家助学金制度和助学贷款政策。到目前为止，高等教育成本分担政策对政府和学生两大主体已有较为详尽的规定，但社会在成本分担中的重要作用长期被忽视。在新阶段，为了高等教育成本分担主体的多元化发展，国家鼓励社会力量参与教育发展。这些政策的出台，不仅鼓励了社会对高校的捐赠，而且也调动了高校主动寻求校友、社会资源获得捐赠的积极性。

三、对策建议

通过梳理我国高等教育成本分担政策的演进，可以看出，我国各阶段成本分担问题的出现并非偶然，而是政策导向下一系列制度安排的结果。通过改变政策目标，调整制度安排，制定明晰的高等教育成本分担制度，可以有效解决成本分担问题。

(一)加强政府监督管理，健全宏观调控制度

改革开放以来，社会主义市场经济体制逐渐替代原有的计划经济体制，市场资金对高等教育发展的作用越来越大，政府在构建我国高等教育成本分担体制过程中的职能定位也需要随之调整和完善，以充分发挥政府对社会教育资金的管理与控制，规范教育市场秩序。第一，需要加强高等教育成本分担法制建设，制定和实施“高等教育成本分担法”，以解决政府、社会、高校和个人在成本分担中的权利和义务，明确主体法律责任。第二，需要加强政府监督管理，健全政府对高等教育经费总量、结构和比例的宏观调控制度，厘清各级政府间的经费支出责任和管理范围，为高等教育提供合理且充足的经费保障。第三，政府有关部门也应准确评估高校贷款需求和偿还能力，加强对金融资本进入和退出高校的程序监管，进一步完善对高等教育经费的监督管理，有效避免高校金融债务危机和负债经营现象的出现。

(二)鼓励社会资本投入，创新成本分担制度

随着我国高等教育即将完成从“大众化”教育向“普及化”教育的转变，高等教育的发展将进入一个新的阶段。特别是在加快一流大学和一流学科建设过程中，对教育经费的需求将会不断增加，而以前成本分担制度主要着眼于政府和个人两大主体上，却未重视社会资金投资高等教育的重要性[22]。因此，为了进一步完善和创新成本分担制度，实现多元化筹资，关键是要提高高等教育社会捐赠的总量和占比。根据《中国教育经费统计年鉴》公布的数据显示，2016年高等院校总收入中来自社会捐赠的收入仅占0.47%，与2015年的0.51%相比有所下降，这反映出在高等教育成本分担中，社会捐赠金额少、占比低的现状，社会资金对教育的投资意愿较低。随着我国高等教育进入内涵式发展新阶段，政府要积极鼓励社会捐赠，强调社会捐赠在全社会教育经费投入中的地位，健全捐赠税收优惠制度，完善高校捐赠收入财政配比制度，争取更多的社会捐资。

(三)促进高校分类管理，制定不同分担制度

2017年，教育部颁布了新修改的《中华人民共和国民办教育促进法》，明确提出“民办学校的举办者可以自主选择设立非营利性或者营利性民办学校”，其中，“营利性民办学校的举办者可以取得办学收益”，“民办学校享受国家规定的税收优惠政策，非营利性民办学校享受与公办学校同等的税收优惠政策”[23]。民办教育促进法的修改，规范了民办学校的办学主体和性质，在一定程度上为民办高校教育成本分担制度提供了法律保障。就营利性民办高校来说，应以自主吸引社会资金投资为主，而非营利性民办高校则要充分利用政府补贴、基金奖励、捐资激励等扶持经费。政府也应促进高校分类管理，针对公办和民办学校制定不同的成本分担制度，从而缓和政府、社会、高校和个人在成本分担比例上的矛盾，缓解国家财政的压力。

(四)缓解个人分担压力，完善学生资助制度

新中国成立以来，我国已逐步构建了涵盖本专科生和研究生的高等教育学生资助制度。从早期单一的人民助学金，到二元的人民奖学金和人民助学金，逐步建立起多元的“奖、贷、助、补、减”资助体系。在取得显著成效的同时，高等教育学生资助制度仍然存在不尽合理的地方，有待进一步完善。第一，要更新学生资助制度设计理念，强调高等教育立德树人的育人功能，以资助学生学习高等教育知识和培养专业技能、促进学生可持续的成长和发展为核心理念进行制度设计。第二，要给予学生资助制度由内而外的、完善的体制机制保障，包括外部的法制建设和政府重视，以及内部的资助流程标准、规范。最后，要拓宽及优化学生资助制度资金来源，积极吸引企事业单位、社会团体和个人参与到高等教育事业中，如设立校企合作奖助学金、杰出校友奖助学金等。