简析富县“两说一联”便民联动机制

2019-12-30郭茹星

新西部下半月 2019年11期

【摘要】文章以延安市富县“两说一联”便民联动机制为研究对象。介绍了延安市富县“两说一联”便民联动机制的产生背景与形成过程，阐述了“两说一联”便民联动机制包括的“群众说事”、“法官说法”、“干部联村”等内容。总结出“两说一联”便民联动机制的作用及对基层社会治理的创新：转变了基层党员干部作风;增强了基层党组织的凝聚力;保障了村民自治权利;维护了社会的和谐，加快了区域经济发展。

【关键词】 “两说一联”;基层治理;自治;民主

2019年政府工作报告指出要推动社会治理重心向基层下移，推广促进社会和谐的“枫桥经验”，构建城乡社区治理新格局。[1]在全面推进依法治国和深化改革的大浪潮下，党员干部与群众的关系被放在了极其重要的位置。要做好党员干部与群众之间的工作，贯彻践行群众路线，使党员干部与群众之间保持密切联系，尽最大可能去服务群众，要做好这些工作，县域治理是根本也是重要基石，而县域治理是推进国家治理体系和治理能力现代化的重要一环。

延安市富县“群众说事、法官说法、干部联村”的做法作为县域治理的典型已在陕西省全面推广，一是派驻村“第一书记”的做法。县里50多岁的干部很多，且经验丰富，可以把他们派驻到村上担任“第一书记”，指导党建工作，帮扶困难群众，做好矛盾纠纷排查调处。二是发挥好乡镇党代表、人大代表和政协委员的作用。通过建立党代表工作室和人大代表工作室等，受理群众的反映和意见，调解群众的纠纷和矛盾，提高县域治理能力，创新县域治理模式。在2014年先后有最高人民法院院长周强、省高院院长阎庆文、原省委常委、延安市委书记姚引良、原省委常委、政法委书记安东等国家及省市领导人视察调研富县“两说一联”机制，《人民日报》、《人民法院报》、《陕西日报》及中央电视台、陕西电视台等中、省、市媒体也全面介绍了“两说一联”便民联动机制。

“两说一联”机制作为基层社会管理的新生代表案例也引起了西北政法大学政治与公共管理学院主创的基层社会管理與创新研究会的关注。基层社会管理与创新研究会是西北政法大学学生学术自治组织，致力于基层社会管理典型案例的发现、研究和推广，以及相关基层政治与基层管理的论文、观点的发布。研究会会长在做好前期准备工作的前提下带领研究生及本科生等研究会部分成员前往富县开展调研活动，不仅因为富县的“两说一联”机制符合研究会的研究方向和研究对象，也因为这样的基层社会治理典型案例值得去推广，去服务更广范围的群众。此次调研在深入了解机制的相关内容基础上，更要看到机制运行所产生的实际效果，意识到机制自身价值的深层学术理论含义，将机制上升到政治理论层面。

在抵达富县后，县委常委、政法委书记刘广荣向调研一行人员介绍了富县“两说一联”工作的具体开展情况，讲述了富县在县级层面如何开展便民联动机制，并表示在富县基层社会治理模式创新方面需要更多的智力支持，对校县合作寄予深切希望，同时希望校基层管理与创新研究会的老师和学生为富县基层社会治理工作多做贡献。县法院院长刘尚军介绍说：“我们通过多元化、多种力量整合在一起来从源头上解决问题，就是要引导广大群众树立法治观念，用法治思维、法治手段来解决身边的事，化解纠纷矛盾，促使村民自治走向法治道路。”[2]

一、“两说一联”便民联动机制的产生背景与形成过程

富县位于延安市南部，全县辖区内有8个镇5个乡1个街道办事处241个行政村。县境内生态良好，交通便捷，国道、高速、铁路相交过境。历史悠久，秦直道、石泓寺等文化古迹遍布全县。农业基础雄厚，苹果作为其主导产业特色明显，石油、煤炭、天然气等资源储存丰富。近年来，随着城市工业化、农村城镇化进程的加快，石油、煤炭等产业的发展势头强劲，大中型项目的落户（如高铁靠停、国道收费站等），使农村利益格局发生调整，社会人员结构不断变动。经济快速推进给社会发展带来巨大活力的同时，矛盾和问题也不断出现，

经济发展与社会治理不协调对县域发展带来一定的消极影响，村民之间的各种矛盾层出不穷，受多方利益的牵扯，利益诉求明显增多，苹果交易纠纷频发，信访人数及信访案件数目增多，法院受理的各项案件数量不断上升。为解决村民生产生活中的实际问题，在2009年8月，茶坊镇马坊村邀请群众“说事”，共同协商解决210国道吉子湾收费站征地矛盾，“群众说事”由此起源。通过实际生产生活的检验和发展，“群众说事”的作用日益明显，群众主导这一做法很好地协调了村民之间的利益分配问题，对于村民之间诉求的调解、矛盾的化解也具有一定程度的作用。在2010年5月31日，茶坊镇党委、政府将“群众说事”这一制度予以总结和完善，并在全镇范围内进行推广宣传。同年8月富县推出了“领导包片、部门包镇、法官包村”的便民联系制度，在全县13个镇，248个村庄确定一名保村法官，每个乡镇确定一名包镇领导，在每一个片区确定一名院领导，定向提供非诉服务。2011年11月份，延安中院召开会议，进一步提出了“一线审判模式”的新概念，同时推出了“庭、站、点、员“四位一体”的便民诉讼服务网络工作机制。2012年9月富县人民法院率先推行“一村（社区）一法官”工作机制，同年10月富县人民法院在茶坊镇探索推行“群众说事，法官说法”便民联动机制，首次将“群众说事”与“法官说法”结合起来。在2014年4月，富县人民法院在全县推行“群众说事、法官说法”便民联动机制。

2014年4月13日，最高人民法院院长周强在其第二批群众路线教育实践活动中的联系点富县人民法院视察调研时，对“群众说事、法官说法”工作机制给予充分肯定，称赞该机制是将村民自治与法律手段、法制思维结合起来，把法律与道德结合起来，把法律与乡规乡约结合起来的好做法。同年4月17日，中共富县县委、富县人民政府印发了《关于全面推行“群众说事、法官说法、干部联村”便民联动机制的通知》，要求在全县范围内推行“两说一联”便民联动机制，同时，成立了“两说一联”工作领导小组，下设办公室，专门负责此项工作。2015年6月，富县人民法院推动县委、县政府下发通知，进一步完善“两说一联”机制，深化多元化纠纷解决机制改革。这项机制具有根本性的创新，实现了村民自治与法律的有机结合，法律与道德、道理的有机结合，是践行群众路线的典型机制，是对县域治理模式的创新与探索。

二、“两说一联”便民联动机制的主要内容

调研团队先后深入羊泉镇雷村、牛武镇清泉寺村、交道镇白家村等地，通过听取村党支部书记的工作汇报、参观村委会办公室及调解委员会办公点、翻阅“两说一联”工作开展的文件资料、询问村干部相关问题、走访当地群众的形式，实地考察了解了“两说一联”机制的工作开展情况及所取得的效果。“两说一联”多元化纠纷解决机制是近年来富县为符合实际县情，解决村民矛盾及诉讼纠纷，在实践中探索，创新发展走出的一条便民之路，其内容包括“群众说事”、“法官说法”、“干部联村”。

“群众说事”提升了村民自治水平。所谓“群众说事”就是指用拉家常，讲政策，讲道理的方式与群众讨论村级事务，化解纠纷矛盾，建设美丽乡村。即将村里的难事、实事、大事、乱事、矛盾纠纷等以说事讨论的方式解决，由联村干部和村委会干部主持，涉“事”群众参与，以问题的难易程度来判断是否邀请包村法官及群众代表参加。“说事”的过程主要包括“说、理、议、办、评”五个环节，采取群众要求说、登门入户说、主动邀请说、急事及时说、不便用卡说的方式来进行。一是畅通渠道说事，即党员干部要创造多种方式、打通各种渠道使群众可以采取适合自身的方法来反映自己的诉求;二是明确责任理事即在收到群众诉求后，能够当场解决的当场解决，需“三委会”或县、乡部门研究解决的，要进行梳理归类，于5个工作日内形成初步意见上报并及时告知当事人，对与现行政策法规相违背难以解决的问题，耐心解释说明，疏导群众情绪，取得群众理解，自觉息诉罢访;三是集中民智议事即针对群众反映的问题，通过召开议事会，鼓励群众畅所欲言，充分发表自身见解，依靠集体的智慧确定最终的办理方案;四是整合民力办事即在议事会结束后，按照“谁分管、谁负责、上下联动、整体配合”的原则落实责任主体，确定办理措施，保证按时完结;五是加强监督评事即在事项办理结束后，及时向群众公示办理事项、办理程序、办理时限、办理结果，接受群众的监督和评议，对于群众不满意的办理结果，责成相关负责人限期整改，并公布整改结果，直至群众满意为止。

“法官说法”将村民自治推上了依法治国的轨道。“法官说法”制度是指法官进村把法律服务送到群众身边，维护群众的合法权益。在群众说事过程中面临的“合理不合法、合法不合理”的涉法涉诉难题，借助法治宣传、法律咨询、现场调处等形式，尽可能将村民自治与法律手段、法治思维、道德约束、村规民约有机结合起来，促进村民自治与依法治国的统一，达到止纷息诉的效果。“说法”的内容包括宣传法治文化、调处矛盾纠纷、解答法律困惑、参与村民议事、提出司法建议，说法的方式主要有五种，包括法制宣讲会上说、法律咨询当面说、行动不便上门说、调处纠纷现场说、见面不便电话说。

一是法制宣讲会上说即采取编发普法案例、举办法治讲座等形式，宣讲与村民生产生活密切相关的法律法规，教育引导广大群众自觉运用法治思维和法治方式处理涉法问题。据调查了解，自“法官说法”制度推行以来，富县全县搜集整理涉诉涉法典型案例10起，印发普法宣传资料28万余册举办法制讲座1775期，召开村民会议1390次，参与群众达5万余人次，极大的提高了群众的法律意识;二是法律咨询当面说即包村法官面对面向群众解答遇到的法律问题，使村民掌握法律法规常识，了解并熟悉诉求渠道，学会矛盾纠纷解决办法。如原交道镇一对老夫妇因赡养问题将自己的三儿子告上法庭，接到诉状后，法院党组成员及茶坊法庭庭长牛文江带领法庭干警赶往老人住处，通知其三个儿子并邀请联村干部和村干部一同到老人的大儿子家里面对面“说事”、“说法”，通过法官现场说法、教育、开导和镇、村干部说事劝和，其三儿子认识到自己的过错，老夫妇也表示谅解，其他两个儿子也同意共同承担赡养父母的责任。最终老夫妇与三个儿子达成诉前调解协议，一起赡养纠纷悄然化解，使“两说”机制的科学内涵再次得到检验;三是行动不便上门说即包村法官对行动不便的需要提供法律服务的老弱病残等特殊群体，主动上门了解当事人的诉求，就地调处矛盾纠纷;四是调处纠纷现场说即通过现场指导人民调解组织调处纠纷，帮助乡村干部排查化解矛盾纠纷，发挥“传、帮、带“作用，提高人民调解工作能力，通过诉讼前现场调解纠纷，阐释法律规定，理清是非责任，听取群众意见，在化解矛盾中宣讲法律法规，通过巡回审理对基层群众具有普遍教育意义的典型案件，将庭审现场搬进田间院落，教育引导群众预防相类似矛盾纠纷的发生;五是见面不便电话说即当群众有法律诉求，因交通不便或法官有应急公务等不便与群众面谈，可以通过约谈、打电话、网络交流等多种方式及时解答群众提出的法律问题，为群众提供便捷周到的法律服务，指导和帮助群众理性维权、依法维权。据富县相关部门不完全统计，2014年上半年，全县通过通讯手段化解的矛盾纠纷就达72起，仅此一项为群众节约诉讼成本15万元。

“干部联村”架起了服务群众的最后一公里桥梁，实现了党的领导、人民当家作主、依法治国三者的有机统一。“干部联村”制度指县委选派科级后备干部联村蹲点，协助村干部落实党的政策、管理村级事务、推动科学发展。围绕经济发展、社会稳定、民情收集、纠纷调处、配强班子、夯实基础、民生保障等方面开展工作，有效解决服务群众“最后一公里”问题。县上成立由县级分管领导牵头、部门和乡镇负责人等组成的帮扶团，选派246名后备干部或年轻干部，驻村担任村党支部副书记或村主任助理，统一由乡镇使用和监督管理，实现了干部联村蹲点全覆盖。联村也可叫駐村，即乡镇对所辖的各个行政村配备专职乡镇干部负责联系协助该村的工作。所配备的镇干部则称为驻村干部。[3]干部联村的工作职责主要有宣传党的政策、掌握社情民意、助力产业开发、建设美丽乡村、强化基层党建和化解矛盾纠纷。

一是宣传党的政策是指联村干部采取多种方式，利用不同途径把中央“三农”有关政策及时传递给基层广大党员干部及群众，指导督促村干部严格落实法律政策。此项工作开展以来，富县全县共印制惠民政策读本18000余册，开展党的惠民政策宣传4018场次，参与群众达32900人次，使群众真正成为政策的明白人和直接受益者;二是掌握社情民意指摸清群众思想状况和愿望，摸清存在的问题及其根源，摸清群众对党委、政府工作的建议，用《民情日志》开展专题调研、如何调研工作，深入开展矛盾纠纷排查化解工作，协调处理居民信访问题和党务村务，记录在簿，办结销号。调研了解到，联村干部驻村开展工作以来，共解决群众反映问题585件，处理矛盾纠纷194起，使矛盾纠纷化解在基层、萌芽状态;三是助力产业开发指按照“围绕发展抓党建、抓好党建促发展”的思路，制定包扶方案与工作计划，根据联村实际情况、发展趋势及物质资源培育主导产业，拓宽农民增收渠道，增加农民经济收入。积极帮助村民争取各项项目支持，为村民提供政策咨询、技能指导及就业信息服务，提高农民就业率，确保村村有增收产业、户户有增收项目、人人有增收技能。截至2014年9月，全县联村干部累计为包联村争取项目1836个，落实资金39758.5万元，实施产业开发项目475个，基础设施建设项目761个，有效增加了农民收入，促进了农村发展;四是建设美丽乡村指连村干部结合县域统筹城乡发展规划，制定出台相关政策，建设新型农村。大力推进村容村貌整治，积极鼓励引导群众向县城、重点乡镇和新型农村示范社区集中，优化居住环境，改善生产生活条件，丰富农闲娱乐活动，满足群众日益增长的文化需求。据调研了解，2014年上半年，富县全县共清理垃圾1650吨，新建垃圾集中站127个，改造民房1057户，硬化村道69032平方米，解决人畜饮水问题1416户，新建幼儿园8所、医疗室105间，绿化面积47442平方米;五是强化基层党建指联村干部夯实基层组织工作。县委成立了县级包抓领导、部门负责同志、联村干部参加的工作组，配合乡镇党委加强党员教育管理，提高基层党组织的战斗力。目前全县26个后进基层党组织已基本全部完成整建;化解矛盾纠纷作为联村干部的基本职责要贯彻始终，早发现早化解，美丽乡村建设提供基本保证。

三、“两说一联”多元化纠纷解决机制的成效分析

此次调研了解到，富县“两说一联”办公室下设村、司法局、法院、仲裁机构，县委县政府为多元化矛盾纠纷化解办公室分配专编，配备专职人员5名，委派246名年轻后备干部联系村;县法院34名法官每人联系5-10个村、企业、学校、医疗等机构;县司法局指导全县246个村全部设立了人民调解委员会，特邀177名人民调解员，形成了联村干部、联系法官、村主任、调解委员会主任共同组成的稳定的联动队伍。所谓信访的数量和内容往往与社会矛盾的总量和结构相关联;纷繁复杂的利益诉求背后往往与经济结构调整、政策制定相关联;大多数利益矛盾诉求与少数底层民主诉求相交织;信访的利益诉求往往被放大出较强的社会和政治效应。[4]而据调查了解，自2011年起已连续四年无一例涉诉赴省、进京访案件，在“两说一联”机制运行下赴市、县两级涉诉信访案件逐年下降，人民群众满意度从2011年的70.55%上升至现在的87.46%，“两说一联”工作机制显示出极大的作用，真正具有“从源头治理”、“管用”、“好使”的典型特征。

没有调查就没有发言权，政治需要用事实说话，机制的好坏也需要用实际生活来检验。在参观“两说一联”办公室时，政法委刘书记向调研人员讲述了一个经典案例。2011年，在羊泉镇街道改造时，镇政府要求任茂林与任来明两户并一户和盖门面房，但任来明不同意，私自盖房，任茂林阻挡施工，双方多次发生纠纷，后来上诉到法院，一审、二审判决任茂林败诉，案结了事未了，任茂林从此走上了长达四年的信访路。2014年4月，最高人民法院院长周强来富县羊泉镇调研时，任茂林之妻拦车上访，在村子引起不小反响。针对这起宅基地纠纷事件，富县政法委书记带领法院、工地、城建、羊泉镇等部门单位五次上羊泉镇同任茂林一起说事说法，最终达成协议。结果羊泉镇给任茂林划分门面房宅基地，每平方米收1500元土地出让金，使这件长达四年的宅基地纠纷划上了圆满的句号。类似妥善解决的说事说法事件有很多，在“两说一联”多元化纠纷解决机制运行下，说事说法效果显著，真正做到了为党委、政府分忧、为信访分流、为法院减压、为群众解忧，形成了小事不出村、大事不出镇、难事不出县、矛盾不激化、问题不上访的良好局面，使乡村基层治理上升至新层面。

“两说一联”工作的开展使基层社会治理状况有了明显的改变，一是转变了基层党员干部作风。“两说一联”多元化纠纷解决机制的实行使党员干部离开办公桌、走出办公室，工作方式实现了从坐班等待到上门服务的彻底转变，增强了党员干部的工作责任感及为民服务意识。在基层干部中党组织书记起到决定性作用，以务实、民主、优良、党内团结和谐的作风推动党组织及基层工作的发展。[5]二是增强了基层党组织的凝聚力。参与便民联动机制的党员干部为群众办实事、办大事，解决了村民日常生产生活中的问题和难事，密切了党群干群关系，深刻践行了党的群众路线教育活动精神，真正使党员干部从群众中来，到群众中去，增强了群众对党员干部的信任和依赖，党的凝聚力进一步增强。据富县县委统计，仅2015年上半年，全县农村主要申请要求加入共产党的人数已达494人，培养入党积极分子369名，纳入新党员68名，为基层党组织的良好发展与稳定注入新活力。三是保障了村民自治权利。政治民主建设是农村社区建设的重要内容，也是体现社区居民民主权利是否得到有效保障的重要依据，更直接决定着社区公共权力的来源。在实践中，广大农村居民积极参与社区政治建设及民主决策制定，有利的证明了社区成员权利主体的地位。[6]“两说一联”工作机制的实施，集民意民智、聚民心民力，保证了群众对村级事务的知情权、参与权、监督权，也极强的调动了村民参与村级事务管理的积极性，使村民自治更好发展，充分发挥了人民当家作主的伟大权利。四是维护了社会的和谐，加快了区域经济发展。在“两说一联”机制的运行下，问题与矛盾纠纷化解在了基层与萌芽状态，乡村基层整体发展处于良好稳定态势，有力的促进了社会的和谐与稳定。在社会发展稳定的基础上，县域经济也迸发出新的活力，据调研了解，2014年上半年，全县生产总值达11.28亿元，同比增長5%;财政收入2024亿元，城镇居民人均可支配收入12472元，同比增长16%，县域经济在“两说一联”机制的助力下稳步提高。

四、结语

经过对富县“两说一联”多元化纠纷解决机制的实地调研及翻阅相关文件资料以及后续的文献查找和阅读，可以看出，整体来说“两说一联”便民联动机制已经实现在全县范围的推广实行，各大领导的视察调研也使其在全国具有一定的影响力和示范作用，调研研究会会长在调研后指出，富县在联系群众、创新社会治理等方面的系列做法很务实、很管用，让调研团队的老师和学生充分感受到了富县干部群众干事创业的实在与担当，同时也看到了县级层面社会管理创新之路如何走，走多深的问题，为研究会的基层社会治理课题研究提供了范例。延安市委书记姚引良曾这样评价这一机制：“这一做法很好、管用，是当前形势下推进农村治理机制体系建设，构建和谐农村，维护并保障群众利益，密切党群干群关系的成功实践，要在总结的基础上在全市推行。”

“两说一联”机制在取得成效的同时也存在一些问题：一是宣传力度不够。在调研过程中走访群众得知，有些偏远村组和一些年级较大、文化程度低的村民不知道也不了解“两说一联”机制，不清楚机制的作用及运行。二是机制实行的区域差异。“两说一联”机制的工作开展情况在村与村之间进展不平衡，示范点工作开展情况明显好于有些村子。为解决机制运行所存在的问题，使工作开展更加有效，一要加大宣传力度，各镇各村将“两说一联”宣传手册切实发放到每家每户，使每位群众了解掌握“两说一联”机制的具体内容，学会利用此机制来维护自己的合法权益。二要对于发展不平衡的村子要加大工作力度，监督完善工作运行情况，缩小村子之间工作开展的差距，提高整体发展水平。三要加强党的领导，形成长效机制。加强县、乡、村三级联动，密切县委与政法系统配合，进一步强调党组织的领导，形成推动社会治理的长效良好运行模式。

随着我国由温饱型社会向发展型社会的转化，人的全面发展，人民群众大量的社会性需求和精神文化需求凸显，社会管理创新越来越成为改革的重点领域。[7]基层社会管理创新需要基层党组织、干部人员、广大群众的三级配合与共同努力，中国的基层社会管理与创新还处于探索发展阶段，各地地方政府都在实践中找寻适合地方发展特情的新途径，应该看到类似于富县的“两说一联”机制是个案，大部分的小县城、小城镇都存在着基层社会治理无序、无有效的制度可循。当然每个地方的创新做法适合了当地的实际情况，也存在被推广的经验，就如富县的“两说一联”便民联动机制。“两说一联”机制在基层社会治理中的作用和影响必将随社会的发展迸发出更强大的活力，也期待看到全国范围内更多基层社会管理创新的典型做法，使中国的基层社会管理创新迈入新的阶段。

【注释】

[1] 2019年3月5日国务院政府工作报告.

[2] 西北政法大学政治与公共管理学院官网：我院基层社会管理与创新研究会调研富县“两说一联”便民联动机制，2015-10-15.

[3] 欧阳静：策略主义：桔镇运作的逻辑[m].北京：中国政法大学出版社，2011.41.

[4] 北京市信访矛盾分析研究中心，信访与社会矛盾问题研究[m].北京：中国民主法制出版社，2012.4.

[5] 舒仁庆：筑梦之基：党的群众路线教育实践活动研究报告[m].南昌：江西人民出版社，2014.159.

[6] 唐鸣：草根民主的法律规制：村民自治面临的新问题及法律制度建设[m].北京：中国社会科学出版社，2013.411.

[7] 向春玲：社會治理创新与新型城镇化建设[m].北京：中国人事出版社，2014.5.

【参考文献】

[1] 唐鸣.草根民主的法律法规——村民自治面临的新问题及法律制度建设[m].北京：中国社会科学出版社，2013.

[2] 欧阳静.策略主义：桔镇运作的逻辑[m].北京：中国政法大学出版社，2011.

[3] 北京市信访矛盾分析和研究中心编.信访与社会矛盾问题研究[m].北京：中国民主法制出版社，2012.