事业单位流动岗位的设置和管理*<br/>——以自然科学基金委流动岗位管理为例

事业单位流动岗位的设置和管理*
——以自然科学基金委流动岗位管理为例

2019-12-28李建忠丁晶晶王翠霞

中国人事科学 2019年10期

□李建忠丁晶晶王翠霞

一、引言

近代科学管理革命以来，“职能分类+等级分层”的科层组织成为现代组织的共同特征。科层制带来组织行为专业化、正规化的同时，也存在官僚化、信息传递滞缓、灵活性不足等现代管理问题。特别是公共机构在职务常任制原则下，预算和编制约束导致岗位设置固定化、人员流动性不足，影响了组织的活力和效率。

20世纪80年代以来，提高聘用灵活性成为公共管理领域的重要改革方向。其措施包括实行人员聘用制、设立流动岗位、扩大人员交流、推行绩效工资等。其中，流动岗位制度对提高人员流动性、提高机构开放性的作用尤为显著。

我国在事业单位人事制度改革中，也提出了建立流动岗位制度的目标，但关于流动岗位的形式和性质界定尚无统一明确的政策设计，实践中存在多种理解和操作模式。

流动编制工作人员制度是国家自然科学基金委员会（以下简称“基金委”）深化人事制度改革的重要成果，是流动岗位设置的重要探索。自2001年开始实施的流动编制岗位制度，对基金委履行机构职能，建立适应国际化、现代化的学术管理机构人力资源管理体系，发挥了不可替代的重要作用。这一制度符合搞活用人机制的事业单位改革导向，与国际公共机构提高聘用灵活性的发展趋势相吻合，同时有助于推进科学基金的科学、民主管理。

但由于流动岗位制度尚属试行，对流动岗位的设置、岗位职责定位、管理方式等，认识和实践尚不统一，其作用的发挥仍不均衡且欠稳定，流动岗位制度的效能存在较大提升空间，需通过研究，对有关制度进行完善。在总结既往实践经验的基础上，进一步完善流动岗位工作人员管理制度，有助于提高科学基金管理的水平和效率，对我国事业单位流动岗位设置管理制度的改革具有重要示范价值和辐射效应。

二、流动岗位的界定

从字面含义理解，流动岗位是相对于固定岗位而言的，事业单位灵活用人的早期使用的概念是流动编制，但流动编制并未成为一个正式的编制概念。随着政策发展，流动岗位成为更为普遍的政策名词。本研究中的流动编制与流动岗位所指的对象与内涵一致。

（一）国家层面对流动岗位的政策界定

在我国，流动编制（岗位）用人经历了理论建议—政策倡导—局部实践的发展过程。

20世纪90年代，部分高等院校人事管理人员开始提出流动编制用人的建议。1995年，周振荣、刘忻提出应在高等院校建立流动编制，并分析了建立流动编制的现实意义、人员来源、管理方式和激励机制；孙瑞林认为，建立流动编制,改革教师补充机制,是与市场经济规律接轨、加强教师队伍建设的重要途径。

进入21世纪，随着事业单位聘用制的实行，流动岗位设置成为搞活事业单位机制的一项重要措施。2000年7月，中共中央组织部、人事部关于印发《关于加快推进事业单位人事制度改革的意见》的通知，提出要改变现有单一的固定用人方式，有条件的单位应积极实行固定岗位与流动岗位相结合、专职与兼职相结合的用人办法。但该文件并未就流动岗位的概念进行明确规范。

2016年3月，中共中央印发《关于深化人才发展体制机制改革的意见》，再次提出允许高校、科研院所设立一定比例的流动岗位，吸引具有创新实践经验的企业家、科技人才兼职。

2017年3月，作为落实中央精神的配套文件，人力资源社会保障部印发《关于支持和鼓励事业单位专业技术人员创新创业的指导意见》，对流动岗位进行了进一步细化的规定。这一意见提出，事业单位可以设立流动岗位，可按规定申请调整工资总额，用于发放流动岗位人员工作报酬。

从上述现行国家政策看，其所指的流动岗位主要是促进产学研合作的兼职岗位，流动岗位人员由事业单位直接聘用并可支付工作报酬，流动人员的报酬可纳入工资总额管理，流动岗位人员实行协议聘用。

（二）国内事业单位对流动岗位人员的界定

国内部分高校、科研事业单位对流动岗位设置进行了积极探索，但其对流动岗位的理解存在差异，流动岗位管理制度呈现出多样化的状况，主要模式包括以下几种：

1.劳务派遣人员

有高校将流动岗位人员界定为劳务派遣人员，如《北京理工大学流动编制聘用人员管理办法（试行）》规定，学校流动编制人员是指占用校内流动编制的聘用人员，不包括退休返聘人员、兼职人员。流动编制人员不占本校事业编制，其聘用方式为劳务派遣。

2.人事代理人员

部分事业单位将流动岗位人员作为单位直接聘用人员，但其人事档案留存于人才中介机构，如《北京大学流动编制人员管理暂行办法》规定，北京大学流动编制人员是指校内非独立法人单位因工作需要或临时工作任务而聘用的临时人员，流动编制人员与各单位签订书面聘用合同,其正式人事关系在人才服务中心。从规定可看出，其流动编制人员与学校形成了直接正式的人事法律关系，但属于“非正式”工作人员。

3.调剂使用的正式编制人员

一些事业单位将正式编制划分为基本编制和流动（机动）编制，前者为所设机构部门的常设编制，后者则用于调剂不同部门因工作量变化带来的编制、人员压力。如上海大学规定，流动编制是指由学校统一掌握的、用于调节学院（部门）阶段性任务或人员结构性矛盾的过渡性岗位编制。这类流动岗位上的人员，实际属于编制内正式工作人员。

4.编外人员

多数事业单位将流动岗位人员界定为编制外工作人员。如某高校规定，流动编制人员是指学校的教学、科研和管理岗位聘用的从事辅助性、事务性工作的人员；阶段性、临时性或某些特殊性工作聘用的人员；因编制限制等原因，在一段时间内暂时无法纳入编制内岗位管理的人员。这类人员与学校签订聘用合同，其人事关系和人事档案不进入学校。

5.项目聘用人员

2009年2月，科技部、教育部、财政部、人力资源和社会保障部、国家自然科学基金委员会等五部门联合印发《关于鼓励科研项目单位吸纳和稳定高校毕业生就业的若干意见》。根据这一文件，一些高校和科研机构设置了“科研流动岗位”，指根据项目研究需要、依托项目经费建立的临时性、辅助性科研岗位，其聘用以项目聘用为主，岗位设置受项目周期和资金的制约，经常性和规范性不足。其聘用对象为尚未找到工作的高校毕业生，性质类似于就业准备和就业实习。

6.兼职的高级人才

一些高校、科研机构将流动岗位规定为吸引高级专家或人才兼职交流的岗位。如为增强办学活力，提高办学水平，吸引一批海内外著名专家、学者来校进行短期交流合作，促进学校人才培养、国际合作和学科建设等工作。如河南大学提出学校设立流动编制，用于吸纳校外优秀人才，实现资源共享，提升竞争实力。其流动编制主要设在校本部教学单位、科研机构，比例暂时控制在本单位编制的5%以内，流动编制岗位包括讲座教授和课程教授。

（三）国外学术机构的流动岗位制度

流动岗位制度是各国基金管理机构、科研机构、高等院校和其他公共机构普遍采用的一种用人方式，其目的在于促进学术机构间的人员交流，增加人员的流动性，包括访问学者和定期项目工作岗位等多种形式。

如日本学术振兴会（JSPS）将任期制职员和非常勤职员作为流动岗位来设置,具有较大灵活性,并且是其人力资源的重要组成部分。美国联邦政府专门通过《政府间人事法》（Intergovernmental Personnel Act，IPA）和《例外授权法》（Excepted Authority of the NSF Act）授权联邦机构招用定期制流动工作人员,也将流动岗位用工作为一种重要的补充。

三、基金委流动岗位制度效能评估

从对2002—2016年基金委聘用的流动岗位人员状况的统计分析以及对固定编制人员和流动岗位人员的意向调查和访谈座谈看，基金委流动岗位制度在基金管理和事业发展中发挥着不可替代的重要作用，其制度的显在和潜在效能均得到了较充分地发挥。

（一）流动岗位为项目管理补充了必要的人力

随着基金规模的扩大和项目数量的增加，基金委在固定编制难以调整的情况下，在项目管理的一线聘用流动项目主任，发挥了补充人手不足的重要作用。

2002—2016年，基金委先后聘用流动岗位人员共272人。从服务部门看，流动岗位人员主要在各学部工作，共240人，占比88.2%；其余32人在委局工作，占比11.8%。从聘任岗位看，流动岗位人员中，项目主任253人，占比93%；流动编制主管13人，占比4.8%；信息系统主管6人，占比2.2%。可见，流动岗位人员主要集中于基金管理的一线岗位。见表1。

表1 流动岗位人员部门和岗位分布

（二）流动岗位汇集了年富力强的优秀人才

2002—2016年基金委聘用的流动岗位人员中，绝大部分是博士学历，共计257人，占比94.5%；硕士为12人，占比4.4%；本科仅3人，占比1.1%。见表2。

表2 流动岗位人员的学历构成

从职称构成来看，具有高级职称的人数占绝大多数，其中正高职称117人，占比43%；副高职称145人，占比53.3%；中级职称4人，占比1.5%。见表3。

表3 流动岗位人员的职称构成

从聘任时年龄看，流动岗位人员在聘任时，主要集中于30～45岁这个年龄段。其中，36～40岁占47.7%，31～35岁占25.7%，41～45岁占19.9%。见表4。

可见，基金委聘用的流动岗位人员呈现出学历高、职称高、年富力强等特点，是基金管理的重要人才资源。

表4 流动岗位人员的聘任年龄

（三）流动岗位人员来源具有科研代表性

基金委流动岗位人员的机构来源和原单位地域分布较为广泛，具有一定的科研代表性，扩大了基金委与高校、科研机构、医疗机构之间的联系，从长远看有助于提高基金分配的公平性。

2002—2016年，流动岗位人员原工作单位性质以大学为主，有184人来自大学，占比67.6%。科研、医疗机构也占有一定比例，其中57人来自研究机构，占比21%；31人来自医院，占比11.4%（见表5）。

表5 流动岗位人员原工作单位性质

从流动岗位人员的地域来源看，2017年在岗流动岗位人员来自北京的占21.0%；东部地区（除北京外）占53.1%；中部地区占11.1%；西部地区占14.8%。虽然北京和东部地区占近3/4，但中西部地区也有一定的比例（见图1）。

图1 2017年在岗流动岗位人员的区域来源

（四）基金委现行流动岗位管理制度总体规范有效

基金委先后印发了《流动编制项目主任管理办法》等政策文件专门规范流动项目主任的管理使用，其岗位设置、招聘方式、资格要求、聘用协议、基本待遇和保障、续聘辞聘、纪律监督等基本制度，借鉴了国外科学基金管理的主要经验，结合国内实际进行了完善创新，在我国事业单位流动岗位管理中，其规范性、系统性、适用性均处于相对领先地位。

从对在编人员、在岗流动岗位人员和离岗流动岗位人员的问卷调查看，三类人员对基金委流动项目主任管理的基本制度环节认可度总体较高。其中，对聘用的职称条件要求认可度达到80.4%；在岗流动项目主任对基金委提供的待遇满意度达到72.5%；对流动项目主任2年的基本聘期认可度高达91.7%；对流动项目主任与正式编制项目主任的职责关系满意度为76.3%；岗位工作任务匹配度为69.7%；对流动项目主任岗位设置形式满意度为75.1%（见图2）。

图2 三类人员对流动岗位管理制度的认可度

基金委流动编制制度的有效性还可从流动项目主任专长发挥的程度上进行评价，调查显示在岗和离岗流动主任对自身专长发挥程度均高度满意。在岗流动人员中，91.3%的人认为可以发挥自己的专业特长；离岗流动人员中，89.2%的人认为可以发挥自己的专业特长。

（五）流动岗位制度对培养科研人才和发挥专家作用成效显著

调查数据显示，在已离岗的流动岗位人员中，认为流动编制制度能够帮助其把握学科前沿、拓宽学术视野的占100.0%；提高专业学术水平的占87.9%；为申请基金项目提供积累的占59.1%；拓宽个人发展空间、寻求更好的职业发展机会的占37.9%；提高本单位基金申报与管理水平的占36.4%。见图3。其中，离岗流动岗位人员对拓宽视野、提高专业学术水平的评价高于在岗人员（分别为97.5%、75.3%），而其对寻找个人发展空间和提高原单位基金申报与管理水平的评价低于在岗人员（分别为42%、44.4%）。

图3 离岗流动岗位人员对流动项目与个人成长关系的评价

四、流动岗位管理面临的挑战和问题

虽然基金委流动岗位管理制度总体适用并发挥了积极效能，但在聘用形式、岗位设置、职责分工、权益保障和考核监督等方面仍存在有待完善的问题，特别是流动岗位管理制度缺乏现实的合法性政策支持。近年来，流动人员管理中的利益冲突问题也引发较大关注，且流动编制人员待遇激励偏低导致部分急需紧缺专业难以吸引优秀人才。以上这些问题是未来完善流动岗位管理制度不可回避的重大挑战。

（一）流动岗位设置问题

流动岗位人员岗位设置存在的问题包括岗位设置缺乏合法性、岗位数量不足、岗位工作任务不匹配、岗位分类管理待改进、岗位权责不对等、岗位设置依据不科学等方面（见图4）。其中，较多调查对象认为岗位设置数量不足及流动岗位缺乏法律和政策是主要问题。

（二）流动岗位人员的资格条件问题

图4 流动岗位设置问题

表6 三类人员关于工作任务、职责分工的认识

流动岗位人员聘用资格条件存在的主要问题包括学术水平要求不明确、职称资格要求偏高、未要求海外学术经历等（见图5）。其中，学术水平要求不明确是最为突出的问题。

图5 流动岗位人员聘用资格条件问题

（三）流动岗位人员的聘用问题

目前流动岗位人员聘用存在的问题涉及聘期、合同内容、聘用方式等方面（见图6）。其中，半数左右的人未发现在聘用上有明显问题，问题主要集中于聘用方式较为单一、聘用合同约定的事项不具体明确。

图6 流动岗位人员的聘用问题

（四）流动岗位人员的管理问题

调查对象认为流动岗位人员的管理问题主要存在于绩效考核、培训指导、利益冲突、纪律监督、激励机制等方面（见图7）。其中，较多的人认为缺乏有效激励是管理的一大问题，其次为培训指导不足以及缺乏有效的绩效考核。

图7 流动岗位人员的管理问题

（五）流动岗位人员的激励保障问题

流动岗位人员的保障和激励状况存在的问题主要表现在待遇及对工作生活和职业发展的影响等方面（见图8）。其中，较多人认为待遇偏低、对生活和家庭影响较大是重要问题。同时，还有人认为对在原单位职称职务的晋升影响不大。

图8 流动编制工作人员的待遇保障和激励状况

五、关于完善流动岗位管理制度的对策建议

基金委流动岗位管理制度总体符合我国事业单位流动岗位设置管理的政策导向，以及在现行法规政策框架下搞活用人机制的实践需求。进一步完善这一制度，一方面需要更为具体直接的合法性支持，在操作性环节上要提高制度的规范性；另一方面，可积极推动制度创新，拓展新的聘用方式和流动岗位管理模式。

（一）强化国家层面的制度规范

基金委流动岗位人员管理存在的问题，在很大程度上受制于国家层面可操作性法规政策的缺失。虽然搞活用人机制、建立流动岗位已成为中央政策，但政策的全面实施仍需要配套法规和政策的创新。

1.完善编制管理政策

从编制管理政策的角度，在常规编制之外设置流动岗位，在政策上属于编外用人，并一直处于违规状态，缺乏合法的政策依据。根据机关事业单位编制管理规定，编外用人属于超编用人，应予清理并追究单位及其负责人的责任。

从实践需求和改革导向出发，改革编制管理，将流动岗位纳入编制法定管理的范畴势在必行。在国家提出财政供养人员只减不增和用好编制资源的背景下，规范流动岗位设置，控制流动岗位设置的总体规模、结构、成本，是强化编制管理的治本之策。

2.改革人员经费制度

在人员经费仅依据正式编制数量拨付的情况下，流动岗位设置所需的成本支出缺乏合法预算和经费保障，这是流动岗位管理混乱的重要根源。这一政策必将迫使公益事业单位开拓收入来源、开展多样化经营活动，不仅背离公益性的要求，而且为财经违规提供了便利。

中央提出控制财政供养人员数量规模，财政供养人员不宜仅界定为编制内人员，还应包括公共机构使用国有资源所获收益供养的人员。否则，就不能真正实现控制财政供养人员的调控目标，甚至导致公共机构人员规模的任意扩张。

2017年人力资源和社会保障部有关文件提出将流动岗位人员工资纳入工资总额，这是流动岗位设置管理的重大突破。只有将人员经费预算制度和编制制度同步改革，才能将流动岗位纳入制度化发展轨道，真正落实这一政策。

3.开展流动岗位设置专门立法

在现有政策和实践的基础上，国家需要加快流动岗位设置管理的立法工作，以分类推进流动岗位的设置，并实现依法规范管理。在深化事业单位改革过程中，搞活用人机制，推进流动岗位制度的科学化和规范化，可以适当借鉴国外经验，加强流动岗位的管理立法。

例如，美国国家科学基金会的流动岗位制度并非该基金会所特有，而是美国联邦《政府间人员流动法》（IPA）授权的管理行为，其他联邦机构也普遍实施。IPA于1970年通过并被编入《美国法典》第5篇，第33章第3371—3376条款。IPA明确了流动人员的范围；人员派出单位的资格要求；用人单位、人事部门、财务部门在流动人员管理中的职责，流动人员的聘用、协议；流动人员的身份和权限，流动人员的工资等。

4.加强流动岗位监管

政府主管部门应对事业单位流动岗位设置情况依法加强监管，这包括要求事业单位依法定程序设置流动岗位、聘用流动人员，同时需开展流动岗位及其人员的统计、备案等工作。

（二）正视流动岗位编制设立的必要性

完善基金委流动岗位管理制度的首要任务是坚持搞活用人机制的改革方向，针对基金委编制人员实际，按照履行基金管理职能的实际需求，推进流动编制人员制度的科学化、规范化。

从基金委各学部编制数量看，各学部编制与各学科发展之间存在较严重的不匹配性。各学部按学科划分的处级机构中，73.1%仅有2个编制，有1个编制的处室达到15.4%。机构编制设置本身决定了流动编制设置的客观需要。而随着国家基金投入规模的持续扩大、新兴学科的不断发展，编制数量与职能任务之间的不平衡将持续扩大，设立流动岗位编制是基金管理的必然要求。

从问卷调查看，设立流动岗位是大部分基金委内部人员和流动编制人员的共识（见图9）。

图9 关于流动岗位设置必要性的总体评价

调查对象认为基金委聘用流动岗位人员的必要性主要表现在：一是可以缓解编制紧缺导致的人手不足；二是有利于把握学科发展动态，提高基金资助科学性；三是有利于增强基金分配的公平性；四是有利于搞活基金委内部的用人机制；五是有助于加强与科学界的沟通交流，促进科学家参与基金管理；六是有利于培养科研人才，助推科研人员职业发展（见图10）。

（三）增强流动岗位管理制度的合法性

在国家流动岗位制度尚不完善的情况下，基金委增强流动岗位管理制度的合法性，主要可从以下方面入手：一是与编制部门沟通，将流动岗位的编制纳入机构编制管理；二是按照新的事业单位工作人员创新创业政策，将流动岗位人员薪酬纳入工资总额管理，保障流动岗位人员经费；三是拟定中长期流动岗位人才队伍规划，将流动岗位人才队伍建设纳入基金委整体人才战略中；四是根据基金管理需要，科学确定岗位规模、人员数量，避免岗位设置的随意性，为流动岗位人员的聘用管理提供科学依据。

图10 基金委聘用流动岗位人员的必要性

（四）适度扩大流动岗位规模

从国际做法看，基金管理岗位设置的主要依据是项目申请和受理量。以美国国家科学基金会为例，该会项目官员从2005年的约400名，增加到2015年的约500名。项目官员人员年审核项目数量总体保持平衡，约为100项，加上预审项目为110～120项。2015年美国国家科学基金会收到项目申请49,620项，资助12,007项，资助成功率24%。

这说明随着项目申请量的增加，适度扩大流动岗位的设置是必要的。问卷调查表明，较多的人认为应该适度扩大流动岗位规模，应以项目申请数为测算依据，匹配相应数量的流动项目主任（见图11）。

（五）拓宽聘用形式

在完善和规范现行三方协议聘用的基础上，基金委可探索采取多样化聘用形式，引入直接聘用方式。可考虑针对博士后研究人员或博士毕业生，采取2～3年直接定期聘用方式，以增加基金管理人手。

图11 对流动岗位设置和管理的建议

同时，进一步完善流动岗位人员招聘方式，扩大候选人才来源。调查对象多数认为应采取以公开招聘为主、专家推荐为辅的方式招聘人才。在人员来源方面，还应提高聘用人员的地区和机构等方面的代表性。在聘用的资格条件方面，超过1/3的调查对象认为流动编制人员应有较高专业水平，由此应加强学术经历和水平的审核，并继续保持副高以上职称的资格条件。

（六）加强聘用管理

加强聘用管理主要应完善三方协议，进一步明确基金委、流动编制人员及其所在单位的权利和义务；强化日常管理，严格执行请假、考勤等制度；加强流动岗位人员的业务和职业道德规范培训，提高基金管理的水平和服务意识。特别要建立绩效管理制度，明确绩效目标和考核标准，对流动岗位人员进行专项考核。此外，完善利益冲突回避制度，加强纪律监督。