事业单位绩效工资总量额外追加机制的理论分析与模型构建

□熊通成

自2009年义务教育学校率先实施绩效工资改革以来，我国就开始对事业单位绩效工资总量进行核定，并要求事业单位在核定的绩效工资总量范围内进行绩效工资内部分配[1]。但是，事业单位普遍反映绩效工资总量缺乏弹性，不能很好地调动单位人员的积极性，亟待建立体现事业单位价值贡献的绩效工资总量额外追加机制。

一、事业单位绩效工资总量激励存在的问题

设置事业单位绩效工资的初衷是要体现工作人员的实绩和贡献，但从实际效果看，绩效工资总量激励还存在许多问题：

第一，绩效工资总量一经核定，事业单位无论干多干少、干好干坏，可分配的绩效工资总量都固定不变，单位业绩贡献没有被合理认可。

现行制度和相关法规仅对绩效工资总量核定的一些基本原则进行了描述，但核定总量之后如何对事业单位的业绩贡献进行激励，并没有具体规定。从各地实践看，大多数地区也仅是对事业单位绩效工资总量进行核定，并要求事业单位绩效工资分配不得突破所核定绩效工资总量。事业单位，尤其是具有一定市场创收能力的事业单位普遍感到无法调动职工积极性，因为干得再多、业绩再好、贡献再大，工资上限已经由所核定的绩效工资总量决定了[2]。例如，科研院所尽管可以从各种竞争性项目中提取部分间接经费用于科研人员的绩效支出，然而一旦绩效工资总量用完后，项目间接经费再多也不能再发放，致使科研院所承担科研项目的积极性有所下降[3]。

第二，绩效工资总量没有上浮空间，导致许多事业单位内部分配难以搞活，绩效工资按岗位层级分配的固化现象普遍存在。

2006年起施行的工资制度赋予了事业单位在所核定绩效工资总量范围内进行自主分配的权限，但不少事业单位绩效工资的内部分配依然没有搞活。很重要的原因在于，在绩效工资总量没有上浮空间的情况下，事业单位如果建立了内部灵活分配的机制，可能会产生内部激励无法兑现的问题，反而容易激化内部矛盾。这个问题在义务教育等公益一类事业单位更加明显。多数地区对义务教育事业单位按照公务员规范津贴补贴的标准核定绩效工资总量，同时按照70%的比例规定每个岗位层级的基础性绩效工资，按照30%的比例核拨该单位奖励性绩效工资总量用以内部搞活。然而，教职工普遍理解为将本应属于自己的绩效工资额度用于再分配，除了班主任津贴等相对容易得到认可的科目之外，基本上很难拉开差距[4]。许多政府部门直属事业单位和乡镇事业单位甚至直接按照岗位层级，对奖励性绩效工资进行固定额度分配，几乎不能发挥激励作用。

第三，部分地区开始探索建立超额绩效或追加总量与事业单位收支结余挂钩的激励机制，但普遍存在鼓励创收而公益导向不足的问题。近年来，部分地区意识到绩效工资总量固化的问题，并开始探索允许事业单位在所核定绩效工资总量外发放一定额度工资的做法。对于这部分工资，有的地区称之为超额绩效，有的地区称之为追加总量。这在一定程度上解决了绩效工资总量固化的问题，提高了绩效工资对事业单位的激励作用。但是这些地区的超额绩效或追加总量往往与事业单位收支结余挂钩，事业单位创收能力越强，能够获得的额外绩效工资总量也就越多。因此，这就带来了另外一个问题：鼓励了事业单位进行经济创收，易于强化事业单位逐利机制反而弱化公益属性，进而导致与事业单位的定位和改革方向相背离。

总的来看，大多数地区事业单位绩效工资总量固化的问题或者未得到解决，或者在解决过程中又产生了公益导向不足的问题，这些都会影响事业单位的健康发展，迫切需要在国家层面建立事业单位绩效工资总量额外追加机制。

二、建立事业单位绩效工资总量额外追加机制的必要性

所谓事业单位绩效工资总量额外追加机制，是政府工资管理部门在核定事业单位绩效工资总量的基础上，根据事业单位在一定时期内的业务发展、公益行为等综合表现的考核结果，对公益目标任务完成好、考核优秀的事业单位，额外追加一定绩效工资总量的制度安排。目前，事业单位工资领域的许多专家学者和工资工作从业者都在呼吁建立科学化的事业单位绩效工资总量核定机制和动态调整机制。但是，这两个机制都无法代替事业单位绩效工资总量额外追加机制，其必要性体现在以下三个方面：

（一）如果不建立事业单位绩效工资总量额外追加机制，即使绩效工资总量核定再科学，也依然难以解决绩效工资总量固化的问题

绩效工资总量核定机制解决的是给事业单位核定多少总量才是合理的问题，但按照现行制度，一旦给事业单位核定了一个总量额度之后，就成为当年该事业单位可以给职工发放绩效工资总额上限。如果不建立事业单位绩效工资总量额外追加机制，那么事业单位当年工作做得再好，也不能超出这个上限来发放绩效工资，否则就属于违规。这就意味着，绩效工资总量核定得再科学合理，也难以解决事业单位绩效工资总量当年被固化的问题，难以实现绩效工资调动事业单位工作积极性的作用[5]。因此，必须通过绩效工资总量额外追加机制，允许公益目标完成好、考核优秀的事业单位在核定绩效工资总量外再额外发放一定量的绩效工资，来达到激励的效果。

（二）如果不建立事业单位绩效工资总量额外追加机制，单纯依靠动态调整机制进行激励，将使绩效工资总量呈“滚雪球式”增长，最终导致激励效果难以为继

绩效工资总量动态调整机制解决的是在给事业单位核定绩效工资总量一定时期后对这家事业单位调整多少绩效工资总量为合理的问题。目前国家层面也尚未建立事业单位绩效工资总量动态调整机制，即便将来建立了，也依然无法替代事业单位绩效工资总量额外追加机制。诚然，事业单位绩效工资总量动态调整机制也可以规定公益目标完成好、考核优秀的事业单位可以适当地调增下一年度绩效工资总量，从而达到激励的效果。但是，由于绩效工资总量动态调整机制所产生的绩效工资总量增量是要计入该事业单位绩效工资总量存量中的，这也就意味着如果该事业单位年年公益目标完成好、考核优秀，其绩效工资总量将呈现“滚雪球式”增长，最终必将出现绩效工资水平过高、不得不人为控制其增长幅度的局面，导致动态调整所产生的激励效果难以为继。而绩效工资总量额外追加机制最大的优势就在于，给公益目标完成好、考核优秀的事业单位所追加的绩效工资总量只是一次性额度的奖励，不计入该事业单位绩效工资总量存量。因此，当年追加的绩效工资总量再多，到第二年也会进行清零，不会导致该事业单位绩效工资总量存量过快增长。第二年该事业单位能不能再获得追加绩效工资总量还要取决于该单位是否继续很好地完成公益目标、考核优秀。

（三）建立事业单位绩效工资总量额外追加机制，将会给事业单位带来更及时的激励，有利于强化事业单位的公益属性，也有利于搞活单位内部分配

建立事业单位绩效工资总量额外追加机制，将很大程度地提升事业单位绩效工资的激励和引导功能。对绩效考核结果优秀、公益表现好的事业单位在核定的绩效工资总量外额外追加一定的绩效工资总量，认可和激励事业单位的价值贡献，有利于调动事业单位工作的积极性，也为强化事业单位公益属性提供了有力的抓手[6]。有了额外追加绩效工资总量的激励机制，事业单位可以更好地安排内部激励机制，避免过去因绩效工资总量固化带来的缺乏内部激励空间的问题，形成职工共同努力工作就能获取更高绩效工资的良好局面。

总体而言，事业单位绩效工资总量额外追加机制是发挥事业单位绩效工资应有功能的重要制度安排。事业单位绩效工资总量额外追加机制与绩效工资总量核定机制、绩效工资总量动态调整机制三者相辅相成，共同构成科学、有效的事业单位绩效工资总量管理体系。

三、事业单位绩效工资总量额外追加机制的理论分析

事业单位绩效工资总量额外追加机制的建立，具有坚实的理论基础。以下结合双因素理论、公平理论及强化理论对事业单位绩效工资总量额外追加机制进行分析。

（一）基于双因素理论，上级部门所核定的绩效工资总量对于事业单位而言是保健因素，而只有通过努力才能获得的追加绩效工资总量是激励因素

双因素理论又称激励—保健因素理论，由美国行为科学家弗雷德里克·赫茨伯格（Fredrick Herzberg）于1959年提出。赫茨伯格指出，不是所有的需要得到满足就能激励起人们的积极性，只有那些被称为激励因素的需要得到满足才能调动人们的积极性，而那些被称为保健因素的需要在不满足时会引起强烈的不满，但在满足时却并不一定会调动起积极性[7]。

对照双因素理论，如果把事业单位当成一个行为主体，把绩效工资总量当成因素来分析的话，那么上级部门给事业单位所核定的绩效工资总量因为一经核定就成为事业单位当年可以发放绩效工资总量的上限，而成为保健因素，难以对事业单位产生激励作用。而建立事业单位绩效工资总量额外追加机制，只要事业单位努力达成既定的目标就能够获得额外追加的绩效工资总量，如果事业单位不努力则不能获得追加绩效工资总量，因此追加绩效工资总量就变成激励因素。

（二）基于公平理论，如果上级所核定的绩效工资总量固定不变，事业单位会适度降低其努力程度，而如果通过努力能够获得追加总量，则可以引导事业单位提高努力程度并保持公平感

公平理论又称社会比较理论，由美国学者约翰·斯塔希·亚当斯（J.S.Adams）于1965年提出。亚当斯指出，员工的工作积极性取决于其所感受到的公平感，而公平感则取决于他进行的社会比较或历史比较，即将本人现阶段所获得报酬与工作投入的比值和他人或本人历史阶段所获得的报酬与工作投入的比值进行比较[8]。

对照公平理论，如果把事业单位当成一个行为主体，那么事业单位会将当年所获得的绩效工资总量与工作投入之间的比值和其他事业单位或者本单位往年的绩效工资总量与工作投入之间的比值进行比较。当事业单位发现无论如何努力，当年绩效工资总量都固定不变时，事业单位就会感到不公平，倾向于适度降低努力程度来获得相对公平感。当事业单位发现提高努力程度后，绩效工资总量可以得到追加，事业单位就会感到公平，并且会倾向于进一步提高努力程度，以获得更多的追加绩效工资总量。因此，绩效工资总量额外追加机制能够很好地引导事业单位在不丧失公平感的前提下不断提高工作努力程度。

（三）基于强化理论，事业单位绩效工资总量额外追加机制通过将追加总量与公益属性的考核结果挂钩，从而实现强化事业单位公益属性的目标

强化理论，也叫行为修正理论，由美国心理学家和行为科学家斯金纳（Burrhus Frederic Skinner）提出。斯金纳指出，人和动物一样，都会对行为结果进行条件反射，当某种行为产生有利结果时，这种行为就会被强化、不断重复；当某种行为产生不利结果时，这种行为就会被弱化、直至消失。因此，人们可以用这种正强化或负强化的办法来影响人的行为[9]。

将强化理论运用到事业单位绩效工资总量额外追加机制中，追加绩效工资总量可被用作引导事业单位强化公益属性的手段。当事业单位的行为符合公益属性的要求，则可以获得较好的公益评价结果，而好的公益评价结果将给事业单位带来一定额度的绩效工资总量额外追加奖励，进而有力地强化事业单位的公益行为。当事业单位的行为不符合公益属性的要求，则会获得较差的公益评价结果，而差的公益评价结果将不能给事业单位带来绩效工资总量额外追加奖励，甚至可能会扣减一定额度的绩效工资总量，从而使得事业单位弱化那些逐利行为[10]。因此，事业单位绩效工资总量额外追加机制有两个关键点：一是绩效工资总量和公益属性评价的挂钩机制；二是公益属性评价必须充分体现国家对事业单位强化公益属性、破除逐利机制的要求。

四、事业单位绩效工资总量额外追加机制的模型构建与测算

建立事业单位绩效工资总量额外追加机制，要回答根据什么因素进行追加以及追加多少的问题。一般而言，可以在给事业单位设定绩效工资总量额外追加基准数的基础上，根据事业单位公益导向的绩效评价结果进行修正，最终确定追加总量。据此，事业单位绩效工资总量额外追加机制模型的公式表达如下：

其中：WR代表该事业单位额外追加绩效工资总量；WB代表追加绩效工资总量的人均基准数；Pn代表该事业单位纳入绩效工资总量管理的人数；KP代表上级部门对该事业单位公益导向的绩效评价系数。

（一）追加绩效工资总量人均基准数（WB）

追加绩效工资总量人均基准数，是模型中最为关键的一个变量。一般有4 种办法予以设定。

1.规定标准法

所谓规定标准法，就是以统一标准或者分类标准来给事业单位确定追加绩效工资总量人均基准数。如某地区可以将所有事业单位追加绩效工资总量人均基准数确定为1万元/人；某地区也可以对公益一类事业单位追加绩效工资总量人均基准数确定为1万元/人，对公益二类事业单位追加绩效工资总量人均基准数确定为1.2万元/人。

2.参考标准法

所谓参照标准法，就是参照其他类型人员年度奖励金额来给事业单位确定追加绩效工资总量人均基准数。以义务教育教师为例，《义务教育法》规定义务教育教师平均工资不低于当地公务员平均工资水平，2018年《中共中央国务院关于全面深化新时代教师队伍建设改革的意见》进一步要求确保中小学教师平均工资收入水平不低于或高于当地公务员平均工资收入水平。因此，这类事业单位追加绩效工资总量人均基准数，可以参考当地政府给公务员发放的政府性奖励人均额度。

3.收支结余法

所谓收支结余法，就是以事业单位业务收入扣除业务成本，再按规定提取各项规定的基金后产生的结余为基础，按照一定比例来设置追加绩效工资总量人均基准数。目前，公立医院薪酬制度改革试点要贯彻落实“两个允许”，就可以采用这个方法。

4.核定总量挂钩法

所谓核定总量标准法，就是按照给事业单位核定绩效工资总量的一定比例，来设置追加绩效工资总量人均基准数。如可以规定事业单位均按照当年所核定绩效工资水平的15%来计算追加绩效工资总量人均基准数。

以上4种办法各有利弊，应该根据各地实际情况进行确定。

（二）事业单位纳入绩效工资总量管理的人数（Pn）

事业单位纳入绩效工资总量管理的人数，有三种口径。一是正式在编人员口径。将事业单位正式在编在岗人员数量纳入绩效工资总量管理，这是大多数情况下的计算口径。二是包含部分编外人员口径。有的地区编制制度进行改革后，实行了员额制、人员总量控制数，同时也将这部分编外人员纳入绩效工资总量管理范畴。三是全体人员口径。有的地区把部分事业单位所有人员包括在编和编外人员均纳入绩效工资总量管理。一般情况下，纳入追加绩效总量中的人数，应该与核定绩效工资总量时的人数保持口径上的一致。

（三）上级部门对该事业单位公益导向的绩效评价系数（KP）

公益导向的绩效评价系数，就是对不同事业单位实施公益导向的绩效评价考核结果所对应的系数。一般而言，有两种办法来设定考核系数。

1.两级法

所谓两级法，就是给考核系数设置“有”和“无”两个档次，考核合格以上的事业单位，考核系数为“1”；考核勉强合格及以下的事业单位，考核系数为“0”。但因两级法结果差异较大，一般情况下不建议采用。

2.多级法

所谓多级法，就是根据考核成绩的不同分值段，设置若干个考核等级，并规定不同的考核系数。一般情况下，建议采用多级法。例如：可将事业单位年度考核成绩划分为五个等级，并分别规定考核系数（见表1）。

表1 事业单位绩效评价系数模拟测算

（四）不同类型事业单位绩效工资总量额外追加机制模型构建及测算

由于不同类型事业单位的性质不同、积极性的影响因素不同，确定追加总量的基准数方法也不同，其追加机制模型中变量的取值方法也有所不同。

1.财政保障类事业单位绩效工资总量额外追加机制模型，建议采取参考标准法确定人均基准数（WB），采取正式在编人员口径确定纳入绩效工资总量管理的人数（Pn），并采取多级法确定绩效评价系数（KP）

财政保障类事业单位是指没有或者几乎没有来自市场的业务收入，主要依靠财政进行经费保障的事业单位，如义务教育学校、为政府提供保障服务的事业单位等。这类事业单位的工资收入水平往往和同级政府公务员收入之间的关系比较紧密，因此，可以考虑其绩效工资总量额外追加基准数采用参照标准法，即以政府给公务员发放的年度政府绩效奖作为主要依据，再考虑该类事业单位绩效评价结果作为影响因素[11]。这类事业单位需要规范编制管理，故建议采取正式在编人员口径来确定纳入绩效工资总量管理的人数[12]。以某义务教育学校为例，假设当地政府给公务员发放年度政府绩效奖的人均基准数（WB）为2万元/人，该学校有正式在编教职工（Pn）100人，该学校绩效评价成绩优良系数（KP）为1.05，则当年追加绩效工资总量（WR）为210万元。

2.市场创收类事业单位绩效工资总量额外追加机制模型，建议采取收支结余法确定人均基准数（WB），采取包含部分编外人员口径确定纳入绩效工资总量管理的人数（Pn），并采取多级法确定绩效评价系数（KP）

市场创收类事业单位是指虽然有一部分来自财政拨款的收入，但主要依靠市场创收进行经费保障的事业单位，如公立医院、高校、科研院所等。这类单位往往需要建立激励机制，鼓励形成一定程度的收支结余，因此建议采取收支结余法来确定人均基准数[13]。同时，这类单位往往存在许多编外人员，多数地区对该类事业单位编外人员采取了员额制或者人员控制总数的管理，因此建议采取包含部分编外人员口径来确定纳入绩效工资总量管理的人数。以某公立医院为例，假设当年收支结余为6,000万元，扣除发展基金30%后剩余4,200万元，当地规定50%即2,100万元可用于人员奖励，而假如编内编外纳入正式人员管理人数（Pn）为1,000人，则人均标准（WB）为2.1万元/人。若该医院公益导向的绩效评价为勉强合格，则绩效评价系数（KP）取值为0.8，那么该医院当年追加绩效工资总量（WR）为1,680万元。

3.对于其他情况各异的事业单位，建议根据实际情况采取合适方法确定人均基准数（WB）、纳入绩效工资总量管理的人数（Pn）以及绩效评价系数（KP）

由于事业单位情况非常复杂，建议各地根据事业单位的实际情况，选择合适的方法，不能一刀切，关键在于把握住有效激励的原则。例如，某文艺院团和公务员的工作关系比较远，当地财政保障基本经费，通过市场创收获取剩余经费。这种情况下，建议采取核定总量挂钩法来确定人均基准数（WB），该单位绩效工资总量人均为10万元，规定15%即1.5万元为追加绩效人均基准数；建议采用在编人数来计算纳入绩效工资总量管理的人数（Pn），假设500人；若该文艺院团公益导向的绩效评价为优秀，则绩效评价系数（KP）取值为1.2，那么当年追加绩效总量（WR）为900万元。

五、建立事业单位绩效工资总量额外追加机制的注意事项

建立事业单位绩效工资总量额外追加机制，对于调动事业单位干事创业积极性具有重要意义。为提高此机制的有效性，必须注意以下几个问题：

第一，追加绩效工资总量，不纳入绩效工资总量存量。该机制是一个短期激励机制，就是说通过该机制计算的追加绩效工资总量，不纳入绩效工资总量存量中，也就是不核定到第二年绩效工资总量中。因此，这部分追加绩效的发放，可规定事业单位应该在次年某时间点（如5月1日）前执行完毕。

第二，此机制中人均基准数、纳入总量管理的人数、考核系数等变量值应结合实际进行设置。不同地区工资管理部门应该根据实际情况，选择一个或多个适合本地事业单位的方法，来确定人均基准数、考核系数、纳入总量管理的人数等。

第三，对事业单位进行公益导向的绩效评价是此机制得以发挥作用的关键。只有建立了有效的单位绩效评价制度，才能够引导事业单位跟着考核指挥棒开展各项工作。目前，除了医疗卫生事业单位和中央所属事业单位外，国家层面尚未建立起事业单位绩效评价制度，有关部门应该高度重视，尽快建立。另外，要强化事业单位公益属性，就必须在绩效评价指标体系中以公益为导向。由于不同行业、不同类型甚至不同个体的事业单位，其体现公益属性的指标也有所不同，需要认真研究制定。