论新时代我国的合宪性审查制度

刘军

摘 要：合宪性审查是宪法实施和监督的重要形式，是深化依法治国实践的关键。习近平新时代中国特色社会主义宪法思想为其奠定了理论基础。我国的合宪性审查制度不同于西方的违宪审查、宪政分权，它是全国人民代表大会及其常委会作为权力机关行使的权力。我国合宪性审查制度不够完善，需要在党的统一领导下明确审查程序和范围。

关键词：依法治国;合宪性审查;党的领导

中图分类号：D920.4   文献标志码：A   文章编号：1002-2589（2019）12-0089-03

宪法是国家的根本大法，具有最高的权威。宪法的权威源于其在国家社会生活中的实施效果。习近平总书记强调：“宪法的生命在于实施，宪法的权威也在于实施”[1]。如何在实践中加强宪法的实施，巩固宪法的权威？《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》明确了全国人民代表大会及其常委会合宪性审查主体地位，强调要把所有规范性文件纳入备案审查范围，对违反宪法法律的规范性文件要依法撤销和纠正。同时，还特别强调地方禁止制发带有立法性质的文件。党的十九大上，在习近平总书记所做的《决胜全面建成小康社会，夺取新时代中国特色社会主义伟大胜利》报告中，正式提出了“合宪性审查”概念。报告中明确指出，在深化依法治国实践的过程中必须“加强宪法实施和监督，推进合宪性审查工作，维护宪法权威”[2]。

一、合宪性审查是深化依法治国实践的必然

合宪性审查制度是衡量一个国家法治水平高低的重要指标，是成熟法治国家的象征。当法治中国建设全面推进，依法治国实践纵深发展时，合宪性审查制度的确立具有里程碑意义。

（一）合宪性审查是法治进一步发展的实践要求

进入新时代，面对新的形势、矛盾和新的要求，以习近平同志为核心的党中央洞察全局，高瞻远瞩，科学分析当前法治建设的形势，从理论上深刻阐述了新的历史条件下全面推进依法治国的重大理论和实践问题，就新时代坚持和发展怎么样的中国特色社会主义法治、怎样坚持和发展中国特色社会主义法治这两个法治建设历史命题，形成了新的、重要的法治思想和观点，具有很强的思想性、战略性、前瞻性、指导性，为建设中国特色社会主义法治体系，建设社会主义法治国家奠定了重要的政治基础、思想基础、理论基础。在实践中，提升了宪法实施水平，逐步树立起了宪法权威，完善了以宪法为核心的中国特色社会主义法律体系，法治政府建设推进成效显著，司法公信力大幅提升，法治社会建设有序推进，民众法律素养不断提升。在党的领导下，法治中国建设中取得了举世瞩目的成就。

习近平总书记在十九大报告中明确“十四个坚持”为新时代坚持和发展中国特色社会主义的基本方略。其中，第六个“坚持”——“坚持全面依法治国”定义为中国特色社会主义的本质要求和重要保障。习近平总书记还多次指出：“依法治国，首先是依宪治国”。宪法实施的好坏，直接关系到我国法治建设水平的高低。但不容否认的是，我国宪法实施的效果仍与人民日益增长的美好生活需要有一定的差距，违反宪法的情形还时有发生。例如，在立法工作中“有些机关越权制定法规、规章;有些法规、规章同法律相抵触或者法规之间、规章之间、法规与规章之间存在着相互矛盾、冲突的现象;有些法规、规章的质量不高，存在着不顾国家整体利益而为部门、地方争取局部利益的倾向”[3]，尤其是设区的市，因为缺乏地方立法的经验，理论储备也不足，在行使地方立法权的过程中很容易出现立法越权和立法冲突等违反宪法规定的问题。因此，推进合宪性审查工作，对及时纠正违背宪法规定及精神的行为，确保宪法实施和监督实效具有重要意义。

（二）习近平总书记关于宪法的重要论述为合宪性审查奠定了理论基础

习近平总书记十分重视宪法，就宪法发表了一系列重要论述。这一系列重要论述，构成了习近平新时代中国特色社会主義法治思想的重要内容，是习近平总书记全面依法治国新理念、新思想、新战略的重要思想。首先，习近平总书记强调宪法地位至高无上。他在纪念现行宪法公布施行30周年大会上指出：“宪法是国家的根本法，是治国安邦的总章程，具有最高的法律地位、法律权威、法律效力，具有根本性、全局性、稳定性、长期性”[1]。宪法是国家的根本法，宪法规范的内容都是国家的根本，是党的意志和人民意志在国家法制上的最高表现。其次，习近平总书记深知“徒法不足以自行”，他强调“宪法的生命在于实施，宪法的权威也在于实施”。依法治国是治国理政的基本方略，不断提高党领导依法治国的能力和水平，要充分认识“坚持依法治国首先要坚持依宪治国，坚持依法执政首先要坚持依宪执政”。宪法的有效实施是我国国家治理体系和治理能力现代化的重要组成部分，是法律权威和党的权威的重要体现。最后，习近平总书记指出，要从思想上真诚信仰宪法。法谚有云“法律需要被信仰，否则它形同虚设”，宪法的权威在于人民发自内心的信仰和拥护。

习近平总书记关于宪法的重要论述为合宪性审查制度提供了理论基础。作为治国安邦的总章程，其权威源自人民的信仰，人民的信仰来自宪法有效实施过程中的切身体会。合宪性审查实际上也是宪法实施的一部分。在实践中当出现违宪行为时，能够通过法律程序得到有效的纠正，从而确保宪法得以全面、有效实施，宪法权威得以树立，宪法得以忠诚信仰。

二、深化合宪性审查理论认识

“合宪性审查”的概念，代表性的观点认为，“所谓‘合宪性审查就是由有关权力机关依据宪法和相关法律的规定，对于可能存在违反宪法规定的法律法规和规范性文件以及国家机关履行宪法职责的行为进行审查，发现违反宪法的问题，并予以纠正，以维护宪法的权威”[4]。此概念对合宪性审查的认识较为全面，但将“合宪审查”等同于审查是否“违反宪法规定”，值得商榷。从文理解释的角度看，“合宪性审查”是指有权国家机关依据法定的程序，以法定的方式，对国家机关规范性文件和特定主体行为是否符合宪法规范和宪法精神进行审查并做出处理的制度。简单讲，我国的合宪性审查就是全国人民代表大会及其常委会对特定法律规范或行为是否符合宪法规范和精神进行审查与处理。但是，要正确、深入认识我国的合宪性审查制度，还需要区分“违宪审查”“宪政”等概念。

（一）合宪性审查与违宪审查

“合宪性审查”与“违宪审查”这两个概念，在我国理论界常常不细分，在很多情况下概念混用。如有学者就认为，合宪性审查和违宪审查是“一体两面，其实就是‘违宪审查的一种别称”[5]。但事实上二者的区别极大，采用不同概念所产生的结论也大相径庭。

从逻辑推理的方法论上讲，“合宪性审查”的逻辑出发点是被审查对象合宪，即合宪性审查“要求宪法审查机关在审查过程中首先在逻辑上推定立法行为合乎宪法，除非有明显的事实能够证明其违反了宪法”[6]。而“违宪审查”的逻辑起点是被审查对象推定为违宪，即指“有权审查机关在违宪推定（presumption of unconstitutionality）的前提下对立法进行违宪性审查（unconstitutionality），进而判断其是否违宪（unconstitutional）”[6]。基于审查逻辑的不同，审查的结果也各不相同。合宪性审查的结果是合宪或者不合宪，而违宪审查的结果是违宪或不违宪。合宪与不合宪的判断结果是二元的，很容易理解，即被审查对象要么合宪，要么不合宪，除此之外没有第三种可能。但是，对于违宪审查来说，违宪好判断，不违宪的判断则较为复杂。不违宪可以是符合宪法规范，还可以是因为宪法没有规定而无法判断。

宪法规定的是国家的根本制度、国家生活的基本原则、国家政权机关等，是国家公权力的最高法律依据，是“根本法”“母法”，如果宪法在实施的过程中存在既不合宪也不违宪的“中间地带”，宪法的权威将大打折扣。“合宪”的概念比“不违宪”更为严谨，从维护宪法权威的角度看，我国在宪法审查中使用“合宪性审查”概念更为科学。

（二）合宪性审查与西方宪政思想

关于西方“宪政”一说，习近平总书记告诫我们，必须搞清楚我国人民民主与西方所谓的宪政本质上是不同的。西方“宪政”，也称为“立宪政治”或“立宪政体”，指的是依据宪法确立的政治体制及政治过程。西方宪政是资产阶级革命的成果。西方宪政思想的出发点是宪法，其落脚点在政治，本质上属于政治概念。西方宪政思想主要来源于洛克的权力制约政治理论、孟德斯鸠的三权分立理论，其主要特征为：“第一，三权分立，互相制衡。这是宪政最重要的内容之一。第二，司法独立，违宪审查和宪法法院。第三，多党轮流执政。第四，议会财政。第五，有限责任政府，即小政府大社会。第六，自由市场经济。第七，普世价值，包括自由、民主、法治、人权等所谓现代西方价值观。第八，军队国家化。第九，新闻自由。”[7]西方宪政以资产阶级自由主义思想为基础，与社会主义有着本质区别。在此，我们一定要认清以权力分立、司法独立为基础建立起来的西方违宪审查或宪法法院制度与我国的合宪性审查存在的区别。

我国的合宪性审查制度以人民民主为基础，建立在由权力机关统一行使国家权力，其他机关分工负责、相互配合的国家权力运行机制上，不同于西方的权力制约与分立思想。人民代表大会制度是我国的根本政治制度，它是国家权力机关，是其他国家机关权力的来源。法院作为司法机关，属于权力机关的执行机关，它由人民代表大会选举，对人民代表大会负责，受人民代表大会监督。宪法作为国家的根本大法，只有权力机关才有权力制定、修改、解释、裁判，其他机关无权就宪法的实施进行监督。因此，在我国只有全国人民代表大会及常委会才有权力实效宪法监督，进行合宪性审查，不能像西方宪政思想描述的那样通过三权分立赋予法院违宪审查权。

三、推进合宪性审查实践

合宪性审查是宪法实施和监督的重要组成，我国的宪法及相关法律规定了相关制度。但是，实施的效果并不明显，“迄今为止，作为我国违宪审查机关的全国人大和全国人大常委会未公开受理并审查过一起违宪案件”[8]。在深化依法治国实践的今天，合宪性审查制度需要根据新时代的要求进一步明确和完善。

（一）明确合宪性審查程序

我国的《宪法》及《立法法》规定，全国人民代表大会及其常委会享有监督宪法实施的权力和改变或撤销与不符合宪法规定与精神的法规、决定、命令等规范性法律文件的权力。据此，我国的合宪性审查的主体为全国人民代表大会及其常委会。从理论上讲，也只有全国人民代表大会及其常委会才能享有合宪性审查的权力。十九届三中全会审议通过的《深化党和国家机构改革方案》提出，将“全国人民代表大会法律委员会”更名为“全国人民代表大会宪法和法律委员会”。新修正的《宪法》根据党中央精神已经修正。将“法律委员会”更名为“宪法和法律委员会”并不是简单的名称变更和赋予新的职能，更深层次的意义是有专门的法律机构来保障宪法实施，提升宪法权威。《深化党和国家机构改革方案》提出设立宪法和法律委员会的目的和要求，是为弘扬宪法精神，增强宪法意识，维护宪法权威，加强宪法实施和监督，推进合宪性审查工作。

《宪法》明确宪法和法律委员会承担合宪性审查工作，解决了过往审查主体不明确的不足。但是，如何开展合宪性审查工作，仍待明确。目前，关于合宪性审查的程序仅《立法法》有笼统的规定。《立法法》第90条规定，对中央机关或省级人民代表大会提起的合宪性审查要求，由常委会工作机构分送有关的专门委员会进行审查、提出意见。其他国家机关和社会团体、企业事业组织以及公民提出的审查建议，认为有必要的，送有关的专门委员会进行审查、提出意见。第91条规定，全国人民代表大会专门委员会在审查中认为行政法规、地方性法规、自治条例和单行条例同宪法或者法律相抵触的，可以向制定机关提出书面审查意见。制定机关应当在两个月内研究提出是否修改的意见，并向全国人民代表大会法律委员会和有关的专门委员会反馈。制定机关不予修改的，可由委员长会议决定是否提请常务委员会审议撤销的议案。对于《立法法》规定的合宪性审查程序，有几个问题需要以后的立法予以明确。第一，宪法和法律委员会与各专门委员会的关系。宪法和法律委员会在合宪性审查过程中是统筹协调各委员会的审查工作，还是主管合宪性审查业务，各委员会配合。第二，时限问题。立案时限、审查时限、审议撤销议案的时限等需要进一步明确。第三，公民或机构提出审查需要什么条件，应该走什么样的程序等等也是下一步需要明确的问题。总之，合宪性审查需要更具针对性、可操作性的规定。

（二）厘清合憲性审查范围

合宪性审查的范围在《宪法》《立法法》有相关规定。根据《宪法》的规定，全国人民代表大会有权审查全国人民代表大会常委会的决定，全国人民代表大会常委会有权审查国务院制定的行政法规、决定和命令，以及省、自治区、直辖市国家权力机关制定的地方性法规和决议。《立法法》规定，相关部门或个人认为行政法规、地方性法规、自治条例和单行条例同宪法或者法律相抵触的，可以向全国人民代表大会常务委员会书面提出进行审查的要求或建议。根据现行法律，合宪性审查的范围可总结为：全国人民代表大会常委会决定、行政法规、国务院的决定和命令、地方性法规和决议、自治条例、单行条例。显然，现有的法律对合宪性审查对象范围规定得不够周延。在四中全会决定中强调一切违反宪法的行为都必须予以追究和纠正，要把所有规范性文件纳入备案审查范围。因此，从理论上讲，合宪性审查的对象应该是包括法律在内的所有规范性文件。另外，国家机关的行为、一些社会团体的行为、高级官员的行为也应该纳入合宪性审查范畴。

（三）坚持党领导合宪性审查

在合宪性审查工作中必须坚持党的领导。党的领导是中国特色社会主义的本质属性。十九大报告强调，要坚持党对一切工作的领导，在依法治国事业中，必须把党的领导贯彻落实到全过程和各方面。推进合宪性审查工作的根本目的是为了加强和改善党的领导，不能借所谓的审查来削弱甚至取消党的领导，否则就背离了合宪性审查的政治方向。因此，在推动合宪性审查工作过程中“必须坚持宪法确认的党的领导地位不动摇，坚决维护以习近平同志为核心的党中央权威和集中统一领导，坚决落实党中央确定的立法目标任务，严格执行重大问题向党中央请示报告制度”[9]，建立符合中国国情的合宪性审查制度。

参考文献：

[1]习近平.习近平谈治国理政[M].北京：外文出版社，2014：138.

[2]习近平.决胜全面建成小康社会 夺取新时代中国特色社会主义伟大胜利[M].北京：人民出版社，2017：38.

[3]刘松山.中国立法问题研究[M].北京：知识产权出版社，2016：1.

[4]莫纪宏.推进合宪性审查——“依宪治国”重要举措[N].北京日报，2017-11-6（013）.

[5]林来梵.合宪性审查的宪法政策论思考[J].西北政法大学学报：法律科学，2018（2）：37.

[6]王书成.合宪性推定与“合宪性审查”的概念认知——从方法论的视角[J].浙江社会科学，2011（1）：53-54.

[7]郑志学.认清“宪政”的本质[J].党建，2013（6）：29.

[8]胡锦光.论启动合宪性审查程序主体资格的理念[J].国家行政学院学报，2017（6）：29.

[9]李飞.坚决贯彻宪法精神，加强宪法实施监督[N].人民日报，2018-03-29（10）.