协同治理视角下共享单车存在的问题与对策研究

邵春杰

(首都师范大学政法学院，北京 100089)

近年来，我国分享经济发展的如火如荼，覆盖出行、短租/长租、金融等八大行业，滴滴出行、共享金融、众创空间等是其典型代表。与此同时，党和政府高度重视分享经济的发展，2015年10月，党的十八届五中全会公报首次提出要发展分享经济；2017年7月，国家发展改革委等八部门联合印发《关于促进分享经济发展的指导性意见》，为分享经济的发展指明了方向。共享单车就是在此背景下兴起的具有典型B2C模式的分享经济发展方式。本文以共享单车存在的问题为中心，构建了共享单车协同治理框架，并在此框架下给出问题的解决之策。

一、共享单车的协同治理框架

协同治理是指“处于同一治理网络中的多元主体间通过协调合作，形成彼此啮合、相互依存、共同行动、共担风险的局面，产生有序的治理结构，以促进公共利益的实现。”[1]其内涵主要包括：治理主体的多元化、各子系统的协同性、自组织间的协调性、共同规则的制定等，需注意的是，协同治理的核心并不在于主体的多元，而在于协同关系的建构。自协同治理理论被引入以来，就在危机管理、基层治理、公共服务等领域得到广泛应用。

共享单车本质上是市场提供的公共服务，是由公民需求催生出的具有公共性的混合物品。正因如此，共享单车遭遇着市场失灵的现实困境。市场行为往往具有自发性、盲目性，企业的逐利本性更会导致共享单车行业投资过热、日常运营管理不足、社会资源浪费等弊病，从而影响共享单车的长远发展。鉴于此，本文构建了一种协同治理框架旨在让共享单车挣脱市场失灵的困境。如图1所示，该共享单车协同治理框架以公众获得更好的共享单车服务为治理目标，以各种机制为治理保障，在此目标和保障下，政府制定相关法律、法规，发挥引导作用；企业研发新兴技术，提供共享单车出行服务；公众遵守使用规范，合理使用共享单车；社会组织制定单车团体标准，参与社区单车管理；多方协同治理，共同促进共享单车健康有序发展。

二、共享单车的发展概况

我国共享单车的发展大致经历了四个阶段：由2015年的“初步探索”到2016年的“百花齐放”，再到2017年的“大爆发”，至2018年则“渐趋稳定”。据估测，2018年国内共享单车市场规模约178.2亿元，到2020年，国内共享单车市场规模或将突破300亿元。

2014年3月，ofo共享单车成立；2015年1月，摩拜单车成立。2015年6月，ofo共享单车上线，全球首创“无桩单车共享”模式。是为共享单车的初步探索阶段。2016年被称为“共享单车元年”，单车市场百花齐放。4月，摩拜单车开始在上海街道投放，随后，各大单车如雨后春笋般纷纷出现。据统计，2016年市场上的共享单车品牌达30多家，覆盖城市从北京、上海、深圳向全国一、二线城市迅速蔓延。2017年是共享单车市场大爆发的一年，供需两端持续扩张。供给端，2016年累计投放单车约200万辆，覆盖城市33个，2017年大幅增长至2300万辆、200个城市。需求端，2016年全行业累计注册用户1886.4万人，累计骑行25亿公里，2017年增至2.21亿人、299.47亿公里。[2]截至2018年2月9日，国内共有77家共享单车企业，但其中20多家已经倒闭或停止运营。可以说，经过2017年的大爆发后，2018的共享单车市场渐趋稳定，行业洗牌后迎来了新格局。ofo、摩拜两大第一梯队车企占据一二线城市且供需相对饱和，其他二三梯队的车企纷纷转战三四线城市，泾渭分明。

图1 共享单车的协同治理框架

三、共享单车存在的主要问题

(一)政府管理不到位

共享单车覆盖全国、布局分散，加之公众乱停乱放，给政府管理带来了极大挑战，考验着政府的管理水平，目前，政府管理主要存在以下问题。一是多头管理协调不足的问题。按照《关于鼓励和规范互联网租赁自行车发展的指导意见》，交通运输部门、公安机关、住房城乡建设部门、城市管理部门、网信部门、电信主管部门及人民银行等均有权参与共享单车的管理，并有明确的分工，但部门之间的统筹协调仍不完善，影响着共享单车的整体性治理。二是城市公共交通设施规划不完善的问题。一方面是单车骑行“无路可走”的窘境，另一方面是单车停放“无处安放”的尴尬，都反映了城市交通设施规划的滞后与不足。

(二)企业运营管理不完善

企业是共享单车的提供者，企业的运营管理是否完善直接关系到共享单车行业的兴衰。目前，企业在运营管理方面主要存在以下问题。一是共享单车APP不完善。共享单车的兴起是基于GPS定位、移动互联等高新科技，但随着共享单车的发展和普及，许多技术问题逐渐凸显，如：一户多开、定位不准确、免费开车、未租车成功但计费等。二是企业对用户的押金管理混乱。某单车《使用指南》中，没有提到押金和余额何时到账的问题；某单车的《用户指南》中，也没有明确说明退款何时到账。2018年的315晚会还专门报道了共享单车押金难退问题，不少企业甚至存在挪用用户押金的行为。三是企业对共享单车的停放和维修管理未能及时跟进。由于大面积大数量地投放单车，给企业的后续管理带来困难。甚至出现了“共享单车垃圾场”，各色单车堆积成山，严重影响市容；还有很多“残疾”单车，“缺胳膊少腿”，严重浪费资源。

(三)公众不安全文明使用

一是公众不安全使用共享单车。部分公众缺乏安全意识，将小孩放到单车前面的车篮子里骑行，极易引发安全事故。还有，一些未满12周岁的儿童私自骑行单车，不仅违法，更不安全。据媒体报道，2017年3月26日下午，11岁男童高某私自开锁骑行ofo小黄车，发生事故不幸身亡。[3]二是公众不文明使用共享单车，乱停乱放、人为破坏、私自占有单车等现象屡见不鲜。共享单车乱停乱放有两种情况：一种是市政规划不完善不合理导致用户被迫乱停放；一种是部分用户规则意识不足、缺乏社会公德心主动乱停放。而人为破坏、私自占有共享单车则是形似“公地悲剧”的悲剧。共享单车的所有权属于企业，用户只有使用权，但其共享属性又极易导致使用者心理上维护责任的转移与推卸。因此，共享单车的破坏率极高，人为恶意破坏现象频发，例如切割轮胎、损坏链条等。相关数据显示，摩拜单车的损坏率在10%-20%之间，ofo单车的损坏率则高达20%-40%。[4]更有甚者，部分人看不清共享单车的所有权属性，误以为是“无主之物”，将共享单车上私锁、喷漆拆卸，私自占为己有。

四、以协同治理推动共享单车健康有序发展

近年来，共享单车的发展一日千里，但同时也存在诸多问题，需要社会的共同治理。在应对共享单车存在的问题时，要避免“头痛医头脚痛医脚”的简单化思维，要树立整体、协同思维，政府、企业、公众、社会组织共同合作，以协同治理推动共享单车健康有序发展。

(一)政府层面

习近平总书记强调“发挥政府作用，不是简单下达行政命令，要在尊重市场规律的基础上，用改革激发市场活力，用政策引导市场预期，用规划明确投资方向，用法治规范市场行为。”[5]政府在共享单车的治理中也应如此，发挥规范、引导、监管作用，避免过多的干预。首先，要完善共享单车领域的法律法规。目前，我国共享单车领域的法律法规还不健全，效力层级还较低，应予以完善，发挥法律法规对共享单车行业发展的规范引导作用。其次，要制定共享单车发展规划。可制定单车发展五年或十年规划，把单车发展纳入城市公共交通体系中，逐步完善单车道路建设和停桩点建设。最后，要加强对共享单车企业和公众的监管。对企业在单车投放、用户资金安全、用户信息安全等方面进行监管。同时，对公众乱停放单车、违法使用单车、故意损坏单车等行为进行监管。

(二)企业层面

针对企业运营管理方面的问题，企业需做出如下应对。首先，搭建产学研一体化平台，与高校、科研机构联合建立研究中心，企业提供资金，科研机构进行技术创新和产品研发，以解决共享单车发展中的一些技术障碍。其次，建立政企合作模式。例如：ofo小黄车与滨海新区达成合作，接管30多个有桩公共自行车停放点，以解决小黄车停放问题，开创了共享单车和公共自行车无缝连接新模式。最后，加大共享单车后续服务队伍建设。企业应建立专门的共享单车后续服务与管理部门，加强共享单车停放和维修管理，对有质量问题的单车及时维修，对废弃的单车及时清除，切实履行企业责任。

(三)公众层面

首先，公众要遵守相应的交通法规，遵守共享单车使用规则，安全文明使用单车，不乱停乱放、不故意破坏、不私自占有单车。其次，公众要积极参与政府的决策制定，在各大城市征求共享单车管理意见时，踊跃参与，为共享单车的长远发展建言献策。最后，公众要加强对企业的监督。对企业违法违规使用用户押金、泄露用户信息、不正当竞争等行为进行监督和举报。

(四)社会组织层面

社会组织具有志愿性、公益性、非营利性等特征，在公共事务的治理中具有政府和企业所不具备的天然地位和优势。要而言之，社会组织在共享单车的治理中应发挥如下作用。首先，要制定相关的团体标准。例如：2017年7月5日，上海市自行车行业协会发布了共享自行车的三项团体标准：《共享自行车第一部分：自行车》、《共享自行车第二部分：电助力自行车》和《共享自行车服务规范》。其他地方也可根据本地实际情况，制定相应团体标准，甚至可以制定适应全国的共同标准。其次，参与社区共享单车管理。社会组织可组建专门的志愿者巡查服务队，对社区的共享单车进行分片管理。通过开展规范使用单车的宣传教育活动、对违规停放行为进行劝说和监督以及利用运营商的相关数据平台，对随处停放、闲置的自行车进行规整等方式参与社区单车管理。

(五)机制层面

政府、企业、公众、社会组织是共享单车协同治理的四大主体，但协同治理的核心在于协同关系的建构，而协同关系的建构则依赖相关协同机制的建立。首先，建立共享单车的决策协同机制。政府在制定共享单车领域的法律法规时，要通过该机制与企业、公众、社会组织进行协商，取得最大公约数，这不仅会使法律法规更加科学民主，也会使法律法规得到更有力的执行和更好的遵守。其次，建立共享单车的执行协同机制。政府部门要在履行各自职责的基础上，建立部门间的协同机制，加强沟通协调，发挥政府整体作用。政府和企业、社会组织也要建立执行协同机制，可通过建立数据共享平台，实现数据共享，更好地履行各自责任。最后，建立共享单车的监督协同机制。可搭建共享单车监督平台，发挥政府、公众、社会组织对企业的共同监督作用，对企业违法违规使用用户押金、泄露用户信息、不正当竞争等行为进行监督。企业、公众、社会组织也可对政府决策、执法行为进行监督，确保政府科学决策、依法行政。只有通过建立决策、执行、监督三大协同治理机制，把政府、企业、公众、社会组织四大治理主体有机地联系起来，让四者共同发挥作用，朝着共同目标迈进，才能更好地解决共享单车面临的问题，从而促进共享单车健康有序发展。