社会福利的尝试1921年母婴法案研究——美国

马晓璇

妇女权利与国家福利问题始终备受国际关注，是社会广泛讨论的主题之一。20世纪初，在女权运动的推进下，一系列保护妇女权益的法案得以颁布。1920年，美国宪法第十九条修正案通过，是美国女权运动发展进程中的里程碑，至此，美国妇女的选举权有了法律依据。为防止妇女获得选举权后放弃先前的妇女组织，从而导致更大的政治派别出现问题，女权活动家们继续在国家层面围绕妇女问题组织游说，维护妇女权益，致力于监督已婚妇女独立公民权的实现，改进婴幼儿保护、教育、童工和社会卫生等问题。

一、妇女组织为母婴法案的前期努力

在进步主义时代，女性群体已就关注产妇和婴儿的健康问题展开了大量游说活动。在20世纪20年代女权运动如火如荼的进程中，妇女改革者们躬体力行，她们继承了进步主义时代社会改革的思想——为女性争取保护性的立法。1905年，护士莉莲·瓦尔德、社会政治改革家弗洛伦斯·凯莉和同事们向时任美国总统西奥多·罗斯福提出关于社会普遍关注的福利问题和建立联邦儿童局的提议。这一想法获得全国童工委员会、全国消费者协会、妇女俱乐部联合会、全国妇女联合会和美国革命女儿等组织的支持。1909年，在第一次白宫儿童和青年大会中，这一提议得到与会者的广泛赞同。1912年，时任总统威廉·塔夫脱任命社会活动家茱莉亚·莱斯罗普担任新成立的美国儿童局局长，她也是第一位美国联邦机构的女性领导。

此后十年，联邦儿童局致力于调查妇女与儿童的生活条件，建立了一个能准确报告所有新生儿出生的登记区，并为改善婴儿的存活现状提出解决方案。1918年的数据显示，美国婴儿死亡率高于其他许多工业化国家，在20个国家中排名第11位，而产妇死亡率排在第17位。不同城市的调查数据揭示了贫困与婴儿死亡之间密切的联系。在年收入低于450美元的家庭中，会有六分之一的婴儿在第一年就夭折；在年收入介于650～850美元的家庭中，这一比例是十分之一；而年收入处在1250美元左右的家庭，这个数字是十六分之一[1]。研究发现，妇婴死亡是可以避免和预防的，如人工喂养9个月大的婴儿的死亡率是母乳喂养的4.8倍[2]。大多数的美国准妈妈没有得到适当的建议或良好的照顾。为此，弗洛伦斯·凯莉对全国消费者俱乐部的同事表达了她的惊慌：“我们在卫生和健康方面想当然地认为美国居于前列。美国的抽水马桶是……我们国家在身体看护方面接触的标记和象征。”[3]儿童局的调查显示，农村妇女在分娩期间得到的医疗护理机会有限。社会改革家指出，贫困、经济上的无保障和缺乏工业民主等都是全国性问题，需要具有全国性职能的国家卫生局来解决。至此，关于提高产妇的护理条件、降低婴儿死亡率的呼吁与全国范围内“拯救婴儿”运动相呼应，引起了社会共鸣。

基于儿童局的研究结果，莱斯罗普提出了通过联邦基金资助“保护母婴”的计划。莱斯罗普认为，1914年的“史密斯-杠杆法案”(Smith-LeverActof1914)提供了一个先例，即联邦政府可以通过对各州进行匹配拨款，以资助这个项目[4]。1918年4月6日，儿童年(Children's Year)确立，它致力于在一战期间保护儿童免受牛奶、食物短缺和公共健康护士人手不足的伤害。随后，关于婴幼儿护理的手册面向大众出版，手册中传达的信息使更多有婴儿的家庭从中受益。

1918年7月，第一位女性国会议员、蒙大拿州的共和党代表珍妮特·兰金递交了一项法案，它涵盖了莱斯罗普起草的“母婴法”中的基本内容。该法案规定，联邦向每个州每年拨款1万美元，其中100万美元的额外资金将根据其在美国农村人口中的份额分配，并由州立法机构批准配套资金[5]。这一提案中所需的资金被用来鼓励卫生和生育指导，具有教育性质，而不是直接提供医疗保健。虽然没有人反对这一法案，但其未达到国会讨论标准。同年，珍妮特·兰金竞选国会议员失败。这一努力随即遭遇挫折，进展甚微。

1920年，美国国会通过了第十九条修正案，妇女有权投票参与政治被写入宪法。这是美国女权运动的一大突破性进展，推动着女性关注家庭以外的世界，鼓舞了妇女团体继续推进社会立法改革的决心。弗洛伦斯·凯莉在给全国消费者俱乐部的信件中提醒道：“国会在延迟行动，美国对母亲和孩子生命的看护，已经降到名单上国家的最低点。”凯莉进一步对尚未通过的母婴法案进行呼吁，并质问国会。她指出，妇女会问“为什么国会希望母亲与孩子去死？”[6]同年，全国妇女选民联盟敦促各政党支持母婴法案。民主党、社会党、禁酒党和农民工党对此提案表示支持，哈定总统也在10月1日的社会正义日演讲中提到了这一问题。但大部分共和党人对此置之不理。

此时，民间的呼声不可小视。安·马丁在《我们请不起一名医生》中描写了美国农村的贫困妇女在生育和照顾婴儿方面的困境：“‘我们想再到医院生下一个孩子。’这位明尼苏达的母亲说，‘但我的最后一个婴儿，高昂的费用已经使我们负债。因为社区中所有的汽车正用于剪羊毛，因此我不能立刻离开。’这次分娩只有一个接生婆参与，由于严重的并发症导致婴儿死亡。”[7]这种状况是美国工业和农村地区社会中的典型事例。文章最后指出，美国每年250万名新生婴儿中，平均每10个婴儿就有1个在出生后的一年内死亡。法国每年死去的新生婴儿为1/13，澳大利亚和瑞典是1/14，挪威是1/17。新西兰重视对产妇的护理，是世界上婴儿死亡率最低的国家，只有1/20[8]。安·马丁认为，美国之所以成为世界上婴儿死亡率最高的国家之一，是因为与他国相比，美国缺乏政府手段为产妇提供帮助。这一想法成为社会改革家们的共识。

二、谢珀德与唐纳再次提出议案

1921年，在第67次国会联合会议中，得克萨斯州参议员莫里斯·谢珀德和爱荷华州代表贺拉斯·唐纳向国会递交了与兰金相似的“促进产妇和婴幼儿福利卫生法”的提案。法案要求联邦给每个州限定的拨款额为1万美元，后每年分配额外的400万美元，作为联邦配套拨款计划的一部分。各州要利用这1万美元的拨款来制定方案，提高产妇的保健和婴儿的护理水准。儿童局负责监督和管理法令的实施，州政府官员要向儿童局汇报制定的计划及其进展情况。谢珀德引用的数据表明，美国每年有20万名不到1岁的婴儿和1.8万名产妇死亡，但国会并未采取行动以改善情况。法案提出后即遭到诸多议员反对，他们认为该法案一旦生效，各级政府会被强行置于家庭生活的中心，这意味着传统家庭模式的彻底毁灭[9]。

母婴法案面对着极大的阻力，其抵制力量主要有美国医学协会的医生和反扩权主义的女爱国者组织两个来源。医生们担心政府的干预最终会导致医疗服务中出现非医疗条款，有人诋毁这一法案为“社会主义的法案”。女爱国者团体也谴责这项法案是共产主义和女权主义的阴谋。反女权主义的马萨诸塞州的共和党众议员塞缪尔·温斯洛，在几个月的时间里拒绝举行该法案的听证会。爱丽丝·罗伯逊是坚决反对妇女参政的教育家，也是当时国会中唯一的女性，她也否定该法案[10]。密苏里州的参议员詹姆斯·里德攻击妇女游说者，他指责联邦儿童局约定俗成的观念似乎是告诉人们，只有没有孩子的女人才能照顾产妇和婴儿。

一些天主教组织也在辩论中表示反对。即便天主教会最初并未对此发表立场，甚有一些诸如全国天主教妇女理事会和全国天主教福利理事会等教会组织先前对法案表示过赞同。1921年，当妇女组织代表在奥尔巴尼游说时，凯瑟琳·马洛尼对女权活动者们表示，她代表该州3.5万的天主教妇女，反对这一提案。她谴责道，母婴法案为各种各样的恶性宣传打开了大门，包括避孕和性卫生[11]。换言之，凯瑟琳·马洛尼认为这一法案是向那些没有良好条件抚养婴儿的年轻人施压，目的是阻止婴儿降生。

妇女组织的领导者在不利的境况中积极开展活动，动员妇女投票以推进改革，母婴法案被默认为当时需要优先完成的目标。国会妇女联合委员会对华盛顿近24个妇女组织进行了游说活动，并宣称要为2000万成员说话。委员会成员奔走游说的努力得到了草根阶层的支持，大量信件、电报和个人代表团“淹没”了国会。若一位女性阅读了那些发行量大的女性杂志，如《好管家》《画报评论》《麦考尔》《女人的家庭伴侣》《描绘者》等，她就会接触到很多对母婴法案表示支持的文章[12]。主持法案起草工作的弗洛伦斯·凯莉后来说：“我坚信，在我四十多年的奋斗历程中所经历的一切活动里，没有一个像母婴法案这样，具有如此的重要性。”[13]在国会作证时，她建议如果国会拒绝通过这一法案，就要谴责联邦像试图杀害耶稣的希律王一样，在婴儿死亡问题上不作为。

1921年4月，哈定总统将该法案重新递交国会。当他召开国会特别会议时，改革者们担心新闻界可能会在处理关税和预算问题中忽视母婴法案。因此，他们督促哈定总统应单独列出该法案。哈定表示：“我认为，得到强有力支持的母婴法案将会迅速生效，从而增加我们为人类利益所作的贡献。”[14]在国会妇女联合委员会的积极游说下，除哈定总统外，这一提案还得到了全美35个州的州长以及美国劳工联合会等个人及组织的支持。纵然美国医学协会反对此法案，但协会内部的一些内科医生、儿科医生对此持赞成态度。包括全国妇女医疗协会在内的其他医疗团体，也支持该法案通过。

至1921年5月前，参议院教育和劳工委员会在数次听证会上讨论了母婴法案。包括弗罗伦斯·凯莉和妇女组织发言人在内的法案支持者们参与了听证会。美国妇科协会成员认为，这一法案干扰私人医疗行为，甚至可能导致社会化医疗。全国反对女权协会主席玛丽·基尔布雷斯声称，这个法案是让家庭受到来自政府官僚控制的、共产主义阴谋的一部分。她写了一封长达六页的信谴责该法案。她认为女权主义利益集团提出的法案不能代表全体美国人，许多表示支持的美国人是受到了共产主义在外国实践的鼓舞，这威胁着美国文明的核心。但法案的支持者们始终坚信，该法案将赋权于国家以改善妇女和婴儿的健康状况。

最终，在两院的表决中，参、众两院分别以63比7和279比39的票数通过法案。人们普遍认为，这次表决顺利通过的主要原因是国会议员惧怕在民意调查中受到惩罚。因为在女性获得选举权后，妇女投票量尚属未知数。多年来，妇女政权论者在获得选票时承诺清理门户，声称妇女是以问题为导向，而非党派为导向。因此，政客们担心女性选民会为此投下一票，或与一般政党保持距离。历史学者指出，母婴法案以压倒性的票数通过是因为国会议员忌惮新生且未知的女性投票权，如果拒绝该法案，可能会失去女性选民在未来选举中的支持。正如爱荷华州共和党参议员威廉·凯尼恩在表决后所言，女性游说团体给两院带来了恐惧。他说：“如果议员们可以在隐形的房间里进行单独的秘密投票，那么这个议案会被否决。但出于国会妇女联合委员会的压力，他们不敢投反对票。”[15]

在法案通过的庆祝演讲中，时任全国妇女选民联盟主席莫德·伍德·帕克坚信，法案的颁布是整个妇女群体的胜利。它不仅是美国立法进程中的一大进步，更是女性作为选民，勇于承担公民责任的表现[16]。女权主义者们认为，这一法案的通过是“改革者建立健康儿童诊所体系，提高穷人健康的梦想的第一步”[17]。

1921年11月23日，母婴法案正式生效。修改后的法案规定联邦从财政部拨款48万美元，各州自愿参与，资金在各州之间平均分摊。联邦政府为四个方面的活动提供配套资金：妇女和儿童保健诊所，雇用医生和护士来教育和照顾孕妇和母亲及其子；护士拜访，教育和照顾孕妇和新妈妈；助产士培训；营养和卫生信息的推广。母婴法案受到了州政府的欢迎，1922年就有41个州通过了通过了法案。

母婴法案的通过意味着女权运动的另一个里程碑，这一法案不仅保护产妇与婴儿的健康，也扩大了公共事务中妇女的影响，并将政府主导的“慈善立法”建立起来。

三、法案颁布的影响与后续

1921年11月后，许多州通过母婴法案接受了联邦的资助。他们兴建保健所，举办了大量幼儿护理研讨会，对护士进行跟踪访问，并在全国范围内发行教育书籍。这些改革措施在很大程度上改善了妇婴的护理问题。梅奥兄弟等医学领域和大学的一些杰出人才，都是法案的坚定拥护者。妇女医疗协会通过刊物对法案进行推广，呼吁联邦增加对妇女的援助。

尽管儿童局和许多组织都认为母婴法案取得了成功，但法案通过后长期遭到保守派的反对。全国妇女党认为它把所有的女性都归为“母亲”。美国医学协会的医生依旧坚持反对医疗护理领域受到联邦政府和妇女改革者的干涉与介入，拒绝联邦以任何形式资助保健和社会福利项目。妇女节育运动创始人玛格丽特·桑格对它也不满意，因为她倡导的避孕与节制婚育的理念与母婴法案相左。她宣称：“妇女想少要几个孩子，但母婴法案却会让她们生更多。”[18]在她眼中，这一法案看似仁慈，实则浅薄。

联邦为这一项目提供了五年的资金。由于后期来自保守派和美国医学协会的压力越来越大，国会未能通过延长母婴法案的决议，但他们批准了为期两年的资金延期。有学者认为，到了1927年，女性的投票模式对政客来说已不再神秘。而且妇女们在同一问题上的意见并不统一，因此她们就没有形成集中而强大的力量向国会施压。一旦没有来自潜在的妇女选票群体的压力，国会就不再有动力继续为该法案提供资金。1929年6月30日，法案因为没有资金保障而终止。20年代末30年代初，经济大萧条开始，各地对妇婴的福利计划大幅减少或完全结束。

虽然母婴法案未能延续，但数据表明，1921年至1927年间，美国的产妇死亡率从约千分之六十七降到千分之六十二，婴儿死亡率从千分之七十五降至千分之六十四。专家们认为，法案救助了数以万计的婴儿。儿童局在审核报告中指出，在受联邦资金支持的时间里，法案推动了18万次护理研讨会的召开，建立了2978个常设产前护理中心，对护士进行了300万次家访，发放了2000多万件文献[19]。在最后的四年里，美国已经有超过400万的婴儿和70万的准妈妈。

事实上，母婴法案也留下了“遗产”。1935年8月，美国总统富兰克林·罗斯福签署《社会保障法》，这一法案在1939年修订后，于第五编第一部分的内容里规定为妇女和婴儿的健康提供联邦补助金，这与母婴法案中的概述十分相似。此外，收集人口动态统计资料的方式也受到普遍采纳。通过努力，进行出生登记的州数量又增加了18个。

四、结语

母婴法案在女权运动中发挥的重要作用不可忽视，它开启了直接在联邦一级处理妇女和儿童问题的形式，成为第一个由联邦政府资助的社会福利计划。在公共卫生领域取得的进步表明，州和地方机构可以在联邦全局性的指导下为大众提供教育和预防性的护理，对产妇和婴儿的生活产生积极影响，一些妇女组织也在这项工作中积累了经验。她们的努力和付出表明，在1920年妇女获得选举权后，维权运动依然发挥着强大的作用。女性社会改革者在国会为法案坚持不懈地游说，积极推动着社会对妇女处境的关注和女权运动前进的步伐。她们在维护妇女权益的活动中扮演的角色成为20世纪20年代进步主义的典范。