社会组织的环境公益诉讼费用探析

曹致玮

随着2017年《中华人民共和国民事诉讼法》的修订，公益诉讼制度的建设与实施迈入了一个新的阶段，社会组织作为环境公益诉讼的原告地位及资格条件已经得到了法律上的认可和明确，但民事诉讼法及相关司法解释仅是对我国公益诉讼制度进行了原则性的规定，在制度具体实施尤其是诉讼费用负担这一问题上还没有提出相关的制度。诉讼费用在整个诉讼环节占据至关重要的位置，直接影响到诉讼的发起与权益的最终维护，因此，在环境公益诉讼已经成为我国法律体系重要组成部分的背景下，探析环境公益诉讼的诉讼费用、构建合理的费用负担制度显得极为紧迫。

一、问题与思考——以典型案例展开

据相关统计，截至2018年9月，全国法院受理各类环境公益诉讼案件总计数为2 041件，只有22家社会组织提起环境公益诉讼，案件数为205件[1]。

案例1：自然之友、绿发会与被告江苏某有限公司等环境污染案[注]江苏省常州市中级人民法院(2016)苏04民初214号民事判决书。

本案即公众所知悉的“常州毒地”公益诉讼案。在本案中，原告北京市朝阳区自然之友环境研究所(以下简称“自然之友”)、中国生物多样性保护与绿色发展基金会(以下简称“绿发会”)以被告常隆公司、常宇公司、华达公司对原址和周边地区的土壤和地下水等生态环境造成了严重的环境污染为由提起了诉讼，诉讼请求是：第一，三被告共同消除他们对周围环境的影响；第二，承担律师费、差旅费合计总金额413 675.6元，要求三被告承担立案、递交材料费用及差旅费8 460元，律师费10万元，合计108 460元。一审法院对上述诉请未予支持，判决原告败诉，承担189.18万元的案件受理费[2]。

案例2：中华环保联合会、江西某有限公司环境污染责任纠纷[注]江西省高级人民法院(2018)赣民终189号民事判决书。

在本案中，一审原告中华环保联合会委托律师事务所产生的代理费用为76万元，并在诉讼过程中产生差旅费11 736元。一审法院认为，本案属于公益诉讼案件，最后酌情只确定了约20万元的代理费用。

案例3：中华环保联合会、浙江某股份有限公司与某化工厂环境污染责任纠纷案[注]山东省高级人民法院(2017)鲁民终1577号民事判决书。

一审程序中，原告中华环保联合会请求被告承担原告为维权而支付的合理开支，包括交通住宿费、律师费等共计678 860元以及此案的诉讼费用。一审法院判决确定原告的律师代理等费用为12万元，诉讼费用155 500元。二审中，原告主张12万元的律师代理费等费用判赔额过低，但二审法院未采纳原告的主张，驳回了原告的请求[注]二审中，原告认为，一审法院“在考量维权支出时不全面，既没有考虑上诉人一审前及一审时已发生的差旅交通费用，又没有考虑二审及将来执行程序中必会发生的差旅费等合理支出”，二审法院则是以“综合案件的复杂程度、开庭次数等，一审酌定的120000元律师代理费，基本合理，依法予以确认”维持了一审判决。。

案例4：中华环保联合会与江苏某有限公司等环境污染责任纠纷案[注]江苏省苏州市中级人民法院(2016)苏05民初1号民事判决书。

本案中，原告中华环保联合会请求各被告赔偿鉴定评估费用、律师费360 655元及本案诉讼费用，一审法院判决被告支付原告聘请律师的费用260 222元及涉案鉴定评估费用100 000元，并承担案件受理费58 617元、保全申请费5 000元，合计人民币63 617元。

案例5：中华环保联合会与浙江某股份有限公司化工厂、建德市某货运有限公司等环境污染责任纠纷案[注]山东省东营市中级人民法院(2015)东环保民初字第1号民事判决书。

本案中，原告中华环保联合会请求各被告共同承担原告为维权而支付的合理开支，包括交通住宿费、律师费等共计678 860元及本案诉讼费用。一审法院综合本案案情，判决被告承担本案受理费15.55万元以及支付原告律师代理费等费用12万元。

公益诉讼与普通民事诉讼一样，诉讼费用由原告预缴，败诉方负担，那么这就意味着身为原告的环保组织一旦提起公益诉讼，无论诉讼标的为多少，均需预缴诉讼费用，然后根据“谁主张、谁举证”原则承担诉讼过程中需要的鉴定费、评估费、保全费等。社会组织不同于人民检察院，环境公益诉讼过程中产生的费用均需由社会组织负担，因此必然存在以下亟待解决。

第一，社会组织负担的诉讼成本过高。社会组织是指为达到某一目标，按照某一宗旨建立起的活动集体，某种程度上，社会组织与公司一样，都有自己的制度、管理系统，有明确的目标。上文中提及的社会组织皆是与环境保护有关的社会组织，成立的目的都是为了保护环境、促进经济的可持续发展，本质上属于民间组织，然而，当前环境公益诉讼的诉讼标的金额巨大，民间组织在提起诉讼时，自身经济实力有限，无力负担环境公益诉讼高额的诉讼费用，极大地打击了社会组织起诉的积极性。

上述几个案例中，原告社会组织预缴的诉讼费用，少则几十万，多则达到上百万，这对民间组织而言是一笔相当大的开支。相关组织调研的数据表明：“约48%的民间组织没有法律业务，全年筹资数在个位数的民间组织不超过20%，超过6成的社会组织无力负担正常的办公场所费用支出。”[3]

第二，环境公益诉讼费用的判赔裁量基准不明。由上述案例可知，对于环境公益诉讼案件中原告主张的案件受理费，法院往往会根据原告的胜诉判决给被告负担，但原告主张的案件受理费以外的其他费用，法院往往都是以“综合案情、合理部分”等言辞判赔极小一部分，并没有直接援引法律条文。这里面的实际问题在于，现阶段我国没有针对公益诉讼诉讼费用的专门规定，对应社会组织提起公益诉讼产生的一系列支出，法院往往还是依据普通的民事诉讼规则来解决，因此，在公益诉讼上，法院不知道如何裁定，他们的指导原则只有“综合案情”“具体问题具体分析”等抽象的原则。

二、理论与辨析——环境公益诉讼诉讼费用剖析

(一)诉讼费用的法律定义

第一，诉讼费用的定义。通俗地讲，诉讼费用指当事人在提起民事诉讼时向法院缴纳的费用。理论上来说，诉讼费用有狭义与广义之分，狭义的诉讼费用应仅指我国《诉讼费用交纳办法》(以下简称“《办法》”)第六条之规定。而广义的诉讼费用指的是诉讼成本，不仅包括狭义的诉讼费用，还应当包括法律条文明确规定的三种诉讼费用之外的因诉讼活动产生的费用[4]。笔者所说的诉讼费用即指后者的观点，诉讼费用不能局限于法律条文的规定，应当做广义理解，这样有利于提高原告社会组织提起环境公益诉讼的积极性。

第二，普通民事诉讼费用的法律性质。在民事诉讼中，缴纳诉讼费用的目的有二。其一，为了弥补人民法院为维护社会秩序、保障司法程序正常运行过程中的产生的财政支出。其二，体现民事主体的“购买服务”，即民事主体向国家购买司法程序这种服务。由于民事纠纷是私人诉讼，因此当事人如果想要保护自己的利益，就必须支付一定的代价[5]。在诉讼程序中，这种价格体现为诉讼费用，因此，从法律关系上来看，缴纳诉讼费用可以视为民事主体与人民法院订立解决纠纷的服务合同的一道程序。

(二)环境公益诉讼费用的法律分析

当前，我国在公益诉讼上的费用缴纳规则仍然是以2007年施行的《办法》为准。“现行的民事诉讼费用交纳规则，本质上是为适应私益诉讼目的而设计的制度，审理环境公益诉讼如果直接照搬现行的民事诉讼费用交纳规则，对于社会组织作为原告提起环境公益诉讼的积极性是一个极大的打击。”[6]公益诉讼的初衷是保护全社会的公共利益，依照现有的诉讼费用交纳相关法律规定，社会组织一旦败诉，需要负担被告和自身的诉讼费用；在环境公益诉讼中，案件的标的额普遍较大，高昂的诉讼费用将会使符合法定条件的原告不敢起诉。此外，根据《最高人民法院关于审理环境民事公益诉讼案件适用法律若干问题的解释》相关规定，社会组织的环境民事公益诉讼属于公益性质，不得利用案件牟利，这就决定了环境公益诉讼原告不能通过诉讼谋求胜诉的结果而获得被告在金钱、时间、精神消耗等方面的补偿[7]，而当诉讼预期收益不能抵消诉讼费用时，将会削弱相关主体维权的积极性，环境公益诉讼也很难启动。

三、比较与借鉴——公益诉讼费用问题的域外考察

在国外，环境公益诉讼是公益诉讼的重要内容，英美等许多西方发达国家已经形成了各自较为完整的法律体系，各国关于环境公益诉讼也有成熟的法律制度。

(一)德国经验：集团诉讼制度

作为大陆法系的代表，德国早就在其法律制度的设计中规定了相关条款。德国相关立法明确规定了公益诉讼提起主体的资格，以确保公益诉讼能够顺利进行，同时避免滥诉现象的产生。《德国法律咨询法》规定，当侵害消费者利益的行为出现时，法律允许以公共资金作为团体运营支撑的消费者团体提起诉讼[8]。在关于德国环境公益诉讼的《German Federal Nature Conservation Act》(即《联邦德国自然保护法》)中，德国联邦立法规定，环境公益诉讼可用团体资金支付诉讼费用，但诉讼组织必须具有合法的资金来源，以确保诉讼目标能够实现[9]。

(二)英国经验：检举人诉讼制度

为了防止检察机关的不作为，英国在立法设计中规定，一般公民为了社会公共利益，在不正当行为可能或者正在使自身利益受到损害，而检察机关(检察长)又拒绝行使其起诉权时，经检察机关同意，私人可以提起“检举人诉讼”以维护社会公共利益。如果案件败诉，则由诉讼个人承担诉讼费用[10]，然而，英国的诉讼援助制度一定程度上可以很好地转嫁原告败诉后需承担诉讼费用的风险。它的流程是，首先起诉人申请，随后基金会进行审查，一经确定，认为起诉人确无能力支付诉讼费用，则诉讼费用援助基金就能够启用(但诉讼援助基金的启用并不一定百分之百的承担起诉人的诉讼费用，具体承担的金额取决于审查之后的具体情形)。不仅如此，起诉人“无能力支付诉讼费用”也不是启动援助基金的前设条件，即便当事人有能力承担诉讼费用，如果纯粹的为了公共利益，经当事人申请，基金会审查通过后也可酌情给予部分援助[11]。

(三)美国经验：环境公民诉讼制度

美国是率先形成相对完善的环境公益诉讼制度的国家，作为其公益诉讼制度核心的环境公民诉讼于19世纪末20世纪初就已经形成。美国《清洁空气法》规定：“Anyperson can file a lawsuit against the polluter or the Federal Environmental Protection Agency’s statutory violations in his own name, and promote the enforcement of environmental laws with the judicial power of the federal courts.”(任何人都可以以自己的名义对污染者或联邦环境保护局的法定违法行为提起诉讼，并以联邦法院的司法权力促进环境法的执行。)此外，该部法律规定，法院有权为了公益诉讼费用的支出，指定专门基金来存放民事罚款的罚金。1976年的《公民权利律师费法》中规定，对于为了实施1866年的公民权利法而提起的诉讼，如果原告胜诉，原告律师费由原告向被告转移；如果被告胜诉，他不被允许向原告主张律师费，因为“私人检察官”不应当被可能要支付对方的律师费而阻止[12]。1986年，美国政府在《反政府欺骗法》第二次修正案中规定：“Any individual or entity that discovers that it has deceived the government can file a lawsuit in the name of the US government and can share 15% to 30% of the penalty paid by the defendant as a reward for prosecution.”(任何发现其欺骗政府的个人或实体都可以以美国政府的名义提起诉讼，并可以分享被告支付的15%至30%的罚款作为起诉的奖励。)[13]该法令关于给起诉人奖励的规定激励了诉讼主体的诉讼热情。

(四)理论案例——澳大利亚新南威尔士州的土地与环境法院

此外，还有国外研究人员提出：“高昂的费用是环境公益诉讼难以发展的主要原因之一，在现有的诉讼机制下，当事人如果没有负担进入法院的费用的能力，那么想要打开法院之门几乎是不可能的”[14]。面对环境公益诉讼因资金缺乏而无法启动得到的困境，应当建立以公众捐助为基础的诉讼基金，这些基金不同于政府基金，其基金总额不用无需太多，以支付公益诉讼的费用为宗旨，基金来源于社会公众的捐助，同时研究人员指出，这个基金应当被宪法所包含规定。该基金由优秀的环境保护专业人士和环境保护团体的代表共同组成的董事会来管理。有关基金的资金条款的决定或者基金对费用的补偿，将由董事会或者管理委员会作出。环境公益诉讼的诉讼主体可以通过环境保护基金获得一系列的资源，可以对环境公益诉讼案件的发起做出重要贡献，也可以很好地维护社会公共利益[注]澳大利亚高等法院判决书：Campblells Cash&Carry Pty LtdvFostif Pty Ltd (2006)229CLR 386，载http://eresources.hcourt.gov.au/showCase/2006/HCA/41，最后访问日期：2019年5月14日。。

四、未来展望——社会组织的环境公益诉讼费用的优化

环境公益诉讼旨在保护环境，具有公益性；普通民事诉讼旨在保护诉讼当事人的权益，因此，在公益诉讼程序中，社会组织并没有受到直接的利益损害。“在公益诉讼中，即使案件胜诉也不会使得代表公共利益的社会组织带来直接收益。”[15]社会组织毕竟是民间组织，自身经济实力有限，因此，在提起环境公益诉讼前，往往也会进行成本-收益分析，假如胜诉后的收益远不及付出的成本，将不会有哪一个社会组织会再行起诉。

(一)建立“败诉方负担”的费用负担制度

“败诉方负担”制度源于美国，与我国《办法》第29条规定的“败诉方承担诉讼费用”的不同的是，我国《办法》中规定败诉方承担的诉讼费用仅指是“三费”(即受理费、申请费和交通费误工补贴等)，而“败诉方负担”是指败诉的一方必须支付胜诉方部分或全部诉讼成本，这里不仅是“三费”，还包括胜诉方为诉讼花费的其他必要支出，如律师费[16]。鉴于目前我国的司法现状，可以将“败诉方负担”制度作为现行《办法》中规定的“败诉方负担诉讼费用”的优化方向，这样一来，能够提高社会组织起诉的积极性，减少“社会组织众多，但起诉少”的尴尬局面[17]。

(二)环境公益诉讼的受理费按件收取

我国《办法》规定，案件受理费根据财产类与非财产类案件的区分收取，财产类案件又根据标的额的数量，按超额累进的方式进行计征。当前环境公益诉讼的案件受理费是按照诉讼标的额超额累进来进行计征，计征率从0.5%到2.5%不等，金额越高，受理费越高。因为环境公益诉讼案件性质特殊，经常会有高额的标的额，但法院最后判决的数额往往低于起诉时的标的额[注]标的额与判赔额是两个不同的概念，前者反映的是原告起诉的诉求，后者反映的是诉讼完成时当事人能够获得的利益。，因此，多数社会组织往往最后放弃诉讼，不了了之。环境公益诉讼的受理费按件收取既能够减轻当事人的诉讼成本、提高社会组织起诉的积极性，又符合公益诉讼制度的初衷，即维护社会公共利益。

(三)细化法院判决环境公益诉讼费用的裁量基准

从上述案例不难看出，除案件受理费外，法院对诉讼费用有相当大的自由裁量权。在案例2中，原告主张委托律师代理费76万元，最后法院综合全案，认定20万元；在案例3中，原告主张委托律师代理费约68万元，最后法院结合实际，只认定了12万元。法院最后判决的数额从何而来，我们不得而知，其判决是否正确，我们也暂不讨论。究其原因，产生这一现象背后的本质还是在于案件受理费以外的诉讼费用没有明确的法律条文规定，法院在遇到这一类问题时，处理的原则只有“具体问题具体分析”。因此，今后法院在受理环境公益诉讼时，可以通过总结诸多案例，为法院审理具体的环境公益诉讼提供规则化的行动指南，而不能仅在判决文书中以“综合全案”“结合实际”等词语蔽之。

五、结语

作为我国公益诉讼的主要形式之一，环境公益诉讼是解决环境纠纷的重要方式，而环境公益诉讼中的诉讼费用问题，又是关系到环境公益诉讼能否顺利提起。构建合理有效的环境公益诉讼费用负担机制，探索建立环境公益诉讼的费用交纳标准及依据，对保障社会组织提起环境公益诉讼的顺利进行意义重大。建立合理的环境公益诉讼费用交纳制度，是发展我国公益诉讼制度的需要，也符合依法治国方略、建设社会主义法治国家的需要，有利于推进我国社会主义法治进程，使我国的法治建设早日与世界接轨。