塑造行政复议公信力——新时期行政复议制度的完善发展

权 欣

一、研究背景

《中华人民共和国确立起行政复议法》于1999年4月经审议通过后公布，这标志着行政复议和行政诉讼为主体的双重救济体系在中国建立起来，并在最初的一段时间内产生了积极的作用，推动了实务工作的落实。但也由于我国行政复议制度在初期构建时，考虑过多的政治因素，反而忽略了内在的建构，因而，在实践中，可操作性与预期存在着很大出入，行政复议的维持率较高，公民对于制度本身的公平公正存疑，公信力较弱。随着实践的不断落实，甚至出现了“复议冷，信访热”的现象，行政复议制度逐渐暴露出自身的不足和缺陷。2008年9月，在下发的行政复议委员会试点工作的通知中，决定在部门、省、市、自治区、直辖市试点行政复议委员会，确定了在北京等8个省市进行试点工作，由此展开了行政复议体制变革。2010年增加到12个省市，截至2017年，24个省市确定了试点。经过这几年的实践与发展，同比提高的不仅包括行政复议率，还包括行政纠错率、同比下降的则表现在申请人申请行政复议后又提起行政诉讼的比率，这些都证明了行政复议制度的发展取得了良好的效果。2015年，《中华人民共和国行政诉讼法》进行了新修改，确立了首长出庭、复议维持原行政行为的作共同被告等制度，对行政复议工作的实践产生了深远的影响，中国行政复议制度改革进入深水处，经历着新的考验和抉择。

二、行政复议制度中存在的问题

(一)行政复议制度功能定位不清

只有清晰明确的定位才能保证行政复议制度独立发挥优势作用。但是，关于行政复议的功能定位仍然存在着许多争议分歧，焦点集中在行政复议功能定位是权利救济还是行政内部监督上。将行政复议的功能定位为行政机关的自身内部监督，可以自行纠正，主要是从立法者的角度出发。因为在行政复议的相关立法中，都反映着立法者对此的态度是内部监督，特别是《行政复议法》第 22 条关于复议审查原则的书面审查办法的规定，也体现着行政复议的内部监督特点。从《行政复议法》的颁布落实后所取得的成果来看，这种定位对行政复议初步发展所起的巨大作用值得被肯定，但对于行政复议整个发展进程来说，错过了一个把定位纠正为“权利救济”的机会，在后续不断的落实中产生了行政复议程序效率低下、参与原则缺位、审理缺乏公开性等问题。在实践中，尤其是在证据规则、听证制度和法律适用方面，法律规定含糊不清，有些甚至没有规定，导致只能依照行政诉讼相关规则来处理。[1]在与行政诉讼的衔接上，复议与诉讼的一致性要达到什么程度，受案范围、审理标准和方式等方面应该作何规定，这些一直是复议机关和法院在实务操作中的头疼对象。共同被告制度实施以后，上述一部分问题得到解决，有一些反而出现更大问题。

(二)行政复议受案范围过于狭窄

行政复议的受案范围真正意义上的规定在《行政复议法》第六条中，通过的列举方式规定了11项内容，很明显，这个范围远远不够，并不能发挥出制度本身的优势和作用。目前，行政复议法中关于复议对象的规定，一般是针对具体行政行为，修订后的《中华人民共和国行政复议法》将所有的“具体行政行为”都改为了“行政行为” ，在第七条中补充性地将部分抽象的行政行为添加归入行政复议受理范围内，但是，依然不够。不是所有的行政行为都可以简单地归为具体行政行为或抽象行政行为，有一部分很模糊，很难说是具体还是抽象，这部分行政行为发生频率不比前两者少，然而与此相对应的复议机制却不健全，难以纠正，也一定程度上造成了“受理难”的客观现象，一定程度上威胁着社会安定。另外，《行政复议法》第八条明确了，对行政处分或其他人事处理决定不服的解决方法是提出申诉。也就是说，这些不在行政复议的范围内，然而，理论上看，所有行政机关对行政相对人产生利害关系的行为都应该属于这个范围，不仅是行政处分及人事处理，也包括行政执法，公权行使过程中的纠纷等，随着行政复议制度的不断完善，继续采取列举的方式，划定行政复议的范围是极不合适也不合理的，改革之举迫在眉睫。[2]

(三)行政复议受理方式与程序有待完善

在《行政复议法》22条中规定了书面审查的方式，在申请人有要求，或相关机构机关认为有必要的状况下，也可向有关组织人员调查，听取申请人、被申请人和第三人的意见。由此可见，自1999年行政复议法通过后，其复议的方式未曾更改过，一直采取书面复议，虽然后来颁布的 《行政复议法实施条例》对相关问题进行了补充，第33条规定了复议机关组织适用听证的情形，但是有关听证的立法过于简单和笼统，缺乏对举证责任、期限等的规定，实践中，申请人无法在此基础上提供有效证据。而且还扩大了工作人员的自由裁量权。另外，书面审查方式相对封闭，实践中，复议几乎由行政复议单位一方处理，不能有效监督；申请复议的案件本身争议性较大，要想全面的审理，仅靠书面材料难度较大，而且复议决定只包括结论。这种封闭的审查方式给了部分领导干涉的机会，群众自然对行政复议的公正性疑虑重重。

其次，由于上文提到的行政复议的立法定位问题，实务操作中行政复议逐级申报 、层层审批，造成的后果就是实际审理时间的减少，又没有将复议程序类型有效分类，也在一定程度上造成了复议公信力不足不良影响。

(四)行政复议机构结构分散、权责不一致

首先，在《行政复议法》中，第三条内容的相关规定表明我国的行政复议机构设置统一于行政复议机关，与其对应。十二条至十五条规定了行政复议案件管辖体系，上至国务院下至县级人民政府的各级政府及其职能部门都可以成为行政复议机关的行政机关，只有未设立派出机构的县级政府职能部门、乡镇人民政府及县级政府的派出机关不属于行政复议机关。[3]这种立法设置的结果就是我国有极多的行政复议机关组织体，与此相对应的行政复议必然数量庞大，无论监督还是管理都存在很大困难。

其次，权利与职责不能实际相对。行政复议机构从属于行政复议机关，作为机关的内设机构，其人员资金配置由所在复议机关负责，行政复议机构负责在实务中审查具体行政行为是否合法、适当，并拟订行政复议决定，但是根据《行政复议法》第28条的规定，最终的决定权却是由行政复议机关首长决定，换句话说，机构实际担任的是“助理”角色。[4]虽议却不能决，不得不听命于复议机关。而且在人事管理规定中没有关于我国行政复议人员没有单独的规定，在岗的行政复议工作人员虽隶属于政府法制办，但又经常同其他机关相关岗位上进行流动工作，行政复议人员队伍不稳定性十分明显。同时行政复议人员也缺乏系统的培训和学习交流，复议工作的质量可想而知。[5]

三、探索完善我国现行行政复议制度

(一)明确行政复议的功能定位问题

制度改革的前提是要对制度功能定位的明确，只有确立清晰准确的功能定位，才能为机构设置、人员配备，程序设定等问题的进一步改进提供更为准确有效的指引。面临复杂多变的社会大环境，单一化、绝对化行政复议的功能是不恰当的，越来越多的学者也更认同行政复议制度多元化的功能定位，在内部监督、权利救济和解决争议三功能中找到恰当的平衡。“行政复议的功能应当从不同立场来进行分析诠释，在整个复议体系中，站在复议机关的立场上，解决纠纷争议是行政复议的功能，站在行政复议申请人的立场上，申请人期待的就是其权利可以得到救济，被申请人的立场，即期待这种行政权利可以得到监督”[6]

从我国当前行政复议案件数量对比数据来看，司法救济途径通常是行政相对人的首选，因此落实行政复议多元化功能定位，建构独立的专职化解决行政争议的行政复议机制，把解决行政争议作为行政复议的首要功能，有效调动社会各方面资源，同时以内部监督和权利救济为辅助，主次结合，更有效率地发挥出行政复议制度的优势，实现对合法权利救济和保护，进一步推进依法行政。

(二)保证行政复议机构的独立性

目前，我们首先要明确的问题即行政复议委员会的定位究竟是独立的行政复议机关还是专门的行政复议机构，根据已下达的试点通知其实可以明确，行政复议委员会是行政复议机构。基于此，行政复议委员享有独立的裁决权，虽然隶属于政府内部，但是可以自己的名义进行行政复议活动，各级委员会从属于相对应级别的政府，上级与下级行政复议委员会间只是一种业务上的帮助指导关系，并不是绝对的上下级关系，并且有相对独立的法律地位。其次，改革行政复议委员会的案件受理模式就目前全国现行状况，各地的受理模式并不完全相同，有些相对集中，有些相较分散一些。但无论哪种情况，“集中”模式都与我国现行的基本法有所出入。针对此，已有的国外经验我们可以适当借鉴，例如韩国，在行政复议委员会内部下根据实际情况，设不同规模大小的委员会，每一委员会负责对应区域，各自分工处理其区域内案件的管理调控和接收。这种区分与统一结合的方式，一方面能够提高行政复议的效率，另一方面也一定程度上保证了行政复议的质量。对复杂、影响重大的案件制定分案标准，作为一项兜底条款，明确规定哪些案件类型应当由行政复议委员会审查。其实这有点类似于委员会审批的制度设计，既能准确定位行政复议委员会受理案件的类型，又能对一些新案件进行了兜底，进行弹性的适用。这些负责各个区域的委员会，对于复杂重大的案件进行了纵向的把关，能有利于行政复议委员在开展工作时能分清事情紧急与否，使案件的办理更为科学高效。

(三)适当拓宽行政复议的受案范围

如前所述，概括加列举式的行政复议受案范围随着社会的进步发展，弊病也越来越明显。为了更好地处理行政争议案件，行政复议的受案范围也应该对比2015年修订的行政诉讼法有所改变，具体应该将此范围调整为包含行政诉讼案件在内的受案范围。因为在我国法律稳定的大环境下，从对行政复议与诉讼程序衔接的发展趋势来看，在往后较长的一段时间内，我国行政复议与诉讼相衔接的基本原则都是以坚持自由选择为主，复议前置为辅，那么出现行政争议，当事人就有选择解决争议方式的权利，如果两者的受案范围区别较大，权利想得到救济就有困难，而且，根据现行法，当事人对复议决定不服的，可以继续提起行政诉讼，实现对自己权利的救济。因此，在法律上应该先实现行政复议与行政诉讼受案范围的统一衔接，在此基础上继续保持行政复议的独特优势。在此，建议通过法律列举规定不属于行政复议的受案范围的情况，除明确禁止的，只要具备原告资格，申请行政复议即不受限，一方面拓宽行政复议的受案范围，另外增加兜底性条款，即在现有不予受理的规定情形中增加其他法律规定决定不予受理的情形，一方面保证部分行政行为能够纳入行政复议程序，同时也严格限制了对不予受理情形解释的随意性。

(四)行政复议的程序改革同样是重要的内容

有关行政复议的程序，很多的学者也都提出了自己的意见，可以明确的一件事，即现行行政复议法在程序设计上的制度缺失问题较为严重，可以从以下几个方面入手：

第一，复议程序的去行政化。行政复议程序的过度行政化所带来的种种问题表明，在未来的改革中，应立足去除复议程序行政化的大前提，坚持行政复议公开和当事人参与的基本原则，并在法律条文中有所体现，从立法的角度保证当事人能够切实参与到自我救济中，实现行政复议程序的去行政化。

第二，复议程序需要适度的对抗。当前书面审理方式造成的现状是，只有行政复议机关认为当事人提出的请求或行为是有必要的情况下，才可以进行听证。缺少了双方，甚至三方的当面对质，案件的审理很容易陷入单一片面的境地。加入对抗性情况，意味着不仅被申请人得到尊重，作为申请人也被给予了表达自己诉求的机会，更有助于还原事实真相，实现权利救济，塑造行政复议的公信力。同时，这种对抗程序也会进一步推动一系列司法程序的建立，例如公开制度、回避制度、调解制度、证据制度、监督制度、听证制度等。

第三，提高复议工作人员的专业化程度。前文已经阐述了行政复议委员会的改革，在实践中落实制度的改革还需要有充分的人员配备作为后盾。人员配备在经济发展水平相对较高的城市问题不大，但在基层，偏远以及经济发展相对较弱的城市，人才资源不足，委员会所需要的法学学者、律师、教师等人才不足以匹配相关地区，针对此，其实可以借鉴韩国的做法，尽可能地把社会上符合专业条件的相关人员调动起来，参与到行政复议机构中。结合我国的实际情况，可以把人大代表、政协委员、律师、副教授职称以上的法学学者等作考虑的对象，甚至是已经退休的法官、检察官等相关工作人员也可以考虑。同时，可以适当召集一些在专业领域比较权威但又不在政府内有任职的人员参与到特殊行政复议机构中，实现复议机构的专业化程度的同时还增强了复议机构本身的独立性；其次，防止专业委员在一定程度上可能带偏案件，所以行政复议人员在公开选拔的前提下，应把法律职业资格考试适当纳入考核选拔的过程中，增强行政复议岗位的法律化专业程度，对岗位上的行政复议工作人员也应该安排及时、集中统一的培训，提高工作人员本身的专业素质；同时，建立有效的监督机制，有效的制度监督和群众监督能够从侧面督促复议工作人员增强专业素养，进一步提高行政复议的公信力。

四、结语

综上所述，行政复议制度作为推进我国依法治国进程的重要制度之一，具备其他制度不能比拟的优势。行政复议制度的完善和发展，在促进社会公平正义，保障公民合法权益，促进和谐社会的构建等方面都发挥着积极作用。在当前一个时期，我国生产力的发展水平并不平衡，也不充分，我国行政复议制度还存在着一定的缺陷和问题，影响着我国行政复议工作的顺利展开。但不能否认的是，行政复议制度必然会在新时期同社会的发展一并成熟起来，基于此，我国应不断地建立健全相关法律规范，保证行政复议机构的独立地位，提高行政复议工作人员的专业水平，进一步深化改革落实行政复议委员会制度。在各方持续不断地协同努力下，塑造起行政复议公信力，最大程度地发挥行政复议制度的积极作用。