论我国地方金融监管权的回归与发展

胡向腊

(贵州师范大学 法学院，贵州 贵阳 550025)

金融新业态的不断发展导致金融监管的新问题层出不穷。由于我国中央到地方的金融监管法律体系与机制均不完善，容易出现监管漏洞而引发区域性、局部性金融风险。地方金融监管权的回归和发展关系地方金融监管的效率、效果，也关系到地方金融发展的健康与安全，故补齐长期中央集权式监管给地方金融监管造成的短板对我国金融监管体系的完善具有现实意义。

一、我国地方金融监管的现状

我国金融监管奉行宏观审慎监管的原则，由中央“一行两会”(中央银行、证监会、银保监会)牵头监管，地方金融管理部门(金融工作局或金融办公室)依据相关法律法规和中央政策，对所辖区域的金融机构、准金融机构及民间金融活动进行监督与管理，中央与地方金融监管部门共同作用于维护金融业的安全与稳定运行。由于我国还没有出台统一的基础性金融法，金融监管体系缺乏整体设计，金融监管部门在职能、权力边界等方面仍划分不明。以山东省地方金融监管体制改革为例，自2013年至今已建立省、市、县三级部门组成的地方金融监管体系：省级金融监管局协调、配合中央驻鲁金融监管部门对全省各类金融机构进行监管，负责对地方金融组织和相关金融活动实施监管并做好相关服务与协调工作、处理地方金融突发事件和重大事件，协调各级相关部门防范和处置非法集资工作等；市、县级地方金融监管局则按照属地管理与权责统一的原则，协作辖区内法定金融监管部门派出机构、地方政府相关部门，基本实现条块结合的工作模式。从山东省地方金融监管体系可管窥一豹，在我国大部分区域，地方金融监管部门虽已基本建立，但在具体工作中仍大多为中央金融监管部门进行地方工作开展的协调与配合，没有自主监管的权限。

二、我国地方金融监管存在的问题

(一)垂直监管存在空白地带

我国以“一行两会”的专业监管与监管权限的分业划分颁行了具体的《人民银行法》、《商业银行法》、《保险法》、《证券投资基金法》等单行法，又设立了国务院金融稳定发展委员会(金稳会)，合并了中国银监会与保监会，实现了“一委一行两会”负责的分业、分块监管。当前，央行的派出机构设置到县，银保监会的派出机构设置到省、市，证监会的派出机构设置到省，然而我国大多数村镇银行、小额贷款、融资性担保等金融机构都设置于县、乡，甚至村，垂直监管与分业监管结合模式下各金融监管机构的派出机构对微观金融业发展问题的监管鞭长莫及，存在空白。

(二)“金融风险属地处置原则”难以落实

“金融风险属地处置原则”以地域范围作为监管金融安全、防范金融风险应遵循的标准，为金融监管划分“责任地”。近年中央为鼓励金融业蓬勃发展出台了一系列促金融业支持中小企业、小微企业、“三农”发展的政策文件，以提高资金流动效率。因地方监管部门无法平衡监管与地方金融发展、引进企业与资金等之间的关系，热衷于追求数字政绩，导致地方金融发展隐患重重，与中央金融监管安全的目标背道而驰。“金融风险属地处置原则”确定了谁捅篓子谁负责收拾的责任承担形式，倒逼地方政府、地方金融监管部门收紧对金融机构或理财平台的监控，提高行业门槛。风险防控前置能促使政府在危机处理能力范围内推进金融业发展。但我国传统上为从中央到地方的垂直监管和地方金融监管部门的横向监管，中央的垂直监管与地方的横向监管之间没有具体的权力与责任划分，两者协调有难度导致地方金融监管既可能重叠又可能出现真空。因资金具有流动性，地方金融监管部门需要跨省、跨区域协作，但我国金融监管体系与机制建设在这一块还基本处于空白状态。地方监管信息与资源无法实时传播与交流，监管职责也相互交叉，责任推诿在所难免。

(三)金融法律法规体系亟待完善

当前我国金融法体系中没有对地方金融监管部门的主体地位进行规定，也没有涉及地方金融监管部门权力与职责的规范。多地政府在金融监管体制改革的过程中虽相继出台了一些地方金融监管条例或办法，但作为政府规范性文件，位阶较低，地方金融监管部门不能实现有力监管地方金融活动、打击违法金融行为的目标。没有完备的上行法律与法规，各地地方性金融条例的制定可能规范粗糙，甚至背离中央对金融安全与监管的目标。地方性金融条例一般只对该行政辖区内的金融机构和民间金融活动有效，对于跨地域开展实务金融活动与金融行为的监管，常常“捉襟见肘”，时而“无法可依”，时而“有法难依”。 各地金融监管部门与中央金融监管部门之间也缺少具体统一的信息及时共享与沟通的机制，导致地域之间、央地之间的具体监管标准不统一。

(四)央地金融监管目标冲突

央地金融监管部门之间存在目的冲突，中央将监管金融风险、保障金融安全与稳定发展作为目标，地方金融管理部门却更注重发展速度，甚至为一些金融机构筹措发展平台或基金，地方金融安全漏洞频出。

(五)央地金融监管不协调

我国对金融活动的行为监管以中央监管为主，央地之间没有明确的职责界限，地方金融局(办)与中央外派到地方的机构之间没有合作沟通机制，地方金融监管部门的地位尴尬。我国虽在简政放权下地方金融监管得到发展，但许多金融监管行为仍需逐层上报，地方金融监管部门自主监管权很弱。以P2P网贷平台监管为例，2007年我国地方P2P网贷平台开始发展，近年来已呈井喷式发展，但花费了较长时间才确定银保监会(在银监会与保监会合并前为银监会)为网贷平台监管主体，根据2016年银监会公布的《网络借贷信息中介机构业务活动管理暂行办法》规定，由地方金融管理部门(市金融局)监管其注册、进入市场等内容，银监部门监管行为，金融局进行机构监管。自2018年6月以来一度迅猛发展的P2P网贷平台相继爆雷，监管部门开展了P2P网贷平台专项整治，仅广东省在2018年前10个月就对总部设立在省内的67家P2P网贷平台立案侦查。网贷平台购买空壳公司虚构借款人担保人、一平台饰多角色进行非法集资的案件仍屡屡发生。问题的原因既是金融业务发展与风险同在，也是央地之间的监管体系不完善，地方金融监管部门权力范围不明晰、监管意识薄弱、能力有限、对于出现的新问题没有及时处理的权限，反映央地之间监管不协调。

三、我国地方金融监管权的回归与发展

(一)建立统一的金融基本法

金融分业监管是人为地将金融市场分割开进行监管的模式，虽可达到专业化监管的目的，但由于金融市场具有内在统一性，金融业领域的各种业务之间常有交叉甚至混业经营。如果仅据人为分割的市场领域来分块监管，可能出现法与法之间、行业监管部门之间权责不明、监管边界不清的问题，需要建立统一的金融基本法对金融行业的基本规则、金融监管部门的基本职责、权限进行规定和划分，以明确中央与地方金融监管部门之间的关系、地方金融监管主体的监管目的与原则，以保障地方金融监管部门在地方金融发展、监管等方面具有合理的自主权。

(二)明确地方金融监管机构的权责范围

中央明确了地方政府对“7+4”类(7类金融机构包括小额贷款公司、融资担保公司、区域性股权市场、典当行、融资租赁公司、商业保理公司、地方资产管理公司以及4类金融中介机构包括投资公司、农民专业合作社、社会众筹机构、地方各类交易所)金融机构进行监管的权限，随着金融活动越来越复杂多样，这种将监管范围进行明确界定的条文限制了监管活动的对象和范围。在中央垂直监管的模式下没有被定义或确定形态的金融机构、以及金融行为处于监管的灰色地带。地方金融监管部门相对于中央监管来说，更微观，更有优势适当监管。地方金融监管部门应落实“金融风险处置属地原则”，形成事前、事中、事后监管的协同。

(三)合理划分中央与地方在双层监管中的金融监管权

在划分金融监管权时，必须坚持以中央事权指导的审慎监管。但是要真正建立中央与地方双层监管模式也需要合理划分中央与地方的金融监管权，在强化中央对地方进行督促和指导的基础上赋予地方金融监管部门相对独立的金融监管权，真正下放监管权限，对于新问题、新业态以及地方金融监管机构无法解决的监管不确定情况，地方监管部门要及时上报，中央加强对地方的监管，在适当情况下主动介入，真正建立条块式双层监管。

(四)完善中央到地方金融法律法规体系

在对地方金融监管机构的定义中要明确并统一地方金融监管部门的名称、职能、权限与监管原则，避免各地金融监管部门规定不一，改善地方金融监管责任相互推诿、金融服务与金融监管混为一谈的问题。还应完善“一委一行两会”针对金融业中各方面活动所需的金融法规、条例与办法，为地方性金融监管法规的进一步制定或修订提供更完备的参照标准，以完善中央到地方的金融法律法规体系。并且加强中央对地方制定的地方性金融监督法规的审查备案，减少因上行与下行法规之间形成监管漏洞。

(五)加强人才培养与专业化团队的建设

金融事务监管的专业性相比其他社会活动的监管而言更高，通过专业性培训，以保证金融监管活动的科学与专业。金融监管部门可以总结经验并组织学习与交流，通过对金融监管工作先进单位的工作经验或典型金融监管案例的集中研讨，吸取金融监管中的教训、经验，可以促进金融监管队伍的专业化建设，也可以提高监管团队的监管能力。

(六)完善金融监管配套机制的建设

金融业资金流动灵活频繁，协调央地之间、地方之间的金融监管关系在促进地方金融业稳定、健康发展方面非常重要。中央与地方之间、各区域之间要进行有效的信息互动，减少地方金融监管的重叠与真空，需建立从中央到地方协同的与区域之间协调互动的金融监管配套机制：包括信息对流机制、工作协调机制等。央地之间的信息对流与工作协调机制可有效避免金融监管出现断层与真空，中央可及时汇总各地金融监管中出现的必要的、具有普遍影响的问题进行统一回复或解答，以统一全国金融监管的标准；各区域之间的信息互流与工作协调机制可避免出现多个部门对同一金融机构重复执法或者推诿责任的问题，保障金融参与主体的权责统一。

(七)充分调动社会金融组织积极性

金融协会依据我国金融领域单行法律与《社会团体登记管理条例》等相关规定成立，是一种社会性的金融组织。其作用除联络金融业内的机构并为它们提供服务、信息、机会外，还有维护社会金融秩序、维护全行业与会员单位的合法权益与共同利益等。金融协会在金融企业与政府之间、业内企业之间以及区域之间的联系与交流合作中起着纽带作用，在完善金融监管系统、业内标准与规则、业内自发的良性竞争与发展甚至金融法治发展中可发挥辅助与推动作用。