财政支持社会养老服务体系建设初探

张士展

(钟山职业技术学院，江苏 南京 210049)

社会养老服务体系是指老年人在生活中获得的全方位服务支持的系统。主要包括家庭提供基本生活设施和生活环境，也包括社区提供的各种服务和条件，更加包括政府、社会提供的有关服务的形式、制度、政策、机构等各种条件。本文在研究分析江苏、浙江、上海等相关省市养老服务现状的基础上，从财政支持养老服务体系建设的角度进行阐述。

一、财政支持社会养老服务体系建设的现状

近年来，各级政府在土地供应、税费优惠支持等多方面对社会养老服务体系建设提供政策支持，同时通过逐步加大养老服务财政投入、建立评估机制等多方措施，将“三无”老人全部纳入五保供养范围的同时，面向经济困难的独居、空巢、高龄、失能、失智等特殊老年群体实行专项补贴；给予社区居家养老、日间照料中心、农村敬老院的提档升级等方面相应的资金扶持。同时根据实际需要，通过补助投资、贷款贴息、运营补贴、购买服务等方式，支持社会力量举办养老服务机构。另外，政府还支持中高等职业学校增设养老服务相关专业，加快培养康复护理、心理咨询、老年服务、社会工作和营养健康等方面的专门人才，制定并出台相关优惠政策，鼓励对口专业毕业生真正从事养老服务工作，对符合条件的从业人员提供免费培训和相关补贴。

二、财政支持社会养老服务体系建设过程中存在的问题

目前，各地政府对养老认识和关注度不够、财政资金筹集渠道不畅、投入力度不足、财政政策支持和落实不到位以及社会资金力量投入较少等多方面因素，造成了政府财政投入结构不合理的普遍现象。其体现在：一是资金投向不合理。同一个省市内，资金分配没有建立差异化分配的机制，这必然会导致经济发达的城市工作会越做越好，经济薄弱的城市会越来越难，因为服务资源只会向发展好的城市不断积聚，最终无法实现辖区内养老服务业的均衡化发展；二是资金补助分配不合理。机构养老的发展优先于社区居家养老，因此以前的财政投入全部集中在机构养老方面。随着“9073”(即90%身体状况比较好的，愿意和子女在一起的老年人，采取以家庭为基础的居家养老；7%的老年人依托社区的养老服务中心，提供日间照料；3%的老年人通过机构养老予以保障)养老模式的确立，社区居家养老也慢慢得到了重视，但是由于社区居家养老工作的特殊性以及过程监管的复杂性，其作为财政投入的一个新课题，资金补助范围和力度也在不断的探索之中，目前的投入总量明显不高；三是资金补助主要流向供方，补给需方的占比较小。从调查的城市来看，财政补贴的思路依然是从补贴供方出发，这就会导致需方的老年人没有选择自主权，不知晓政策的老年人无法享受到补贴。

三、财政支持社会养老服务体系建设的建议

(一)进一步加强社会养老服务体系建设

1.升级社区居家养老服务条件

要逐步从“重硬件设施建设”转变为“重服务组织能力建设”。在坚持现有政策的基础上，补贴政策应向社区居家养老服务组织倾斜，重点扶持品牌组织发展和鼓励连锁经营，提升农村居家养老服务的补贴系数或额度，以此撬动社会组织参与的积极性，进一步提升养老服务水平。

2.优化机构养老服务结构

将补贴用在刀刃上，鼓励养老机构增加护理型床位，加快农村敬老院转型升级，推动农村养老服务综合体建设，积极引导和扶持农村养老服务综合体向周边辐射养老服务。

3.推动医养结合服务发展

在养老服务工作与医疗卫生体系障碍之间建设桥梁，积极主动解决医养结合发展的难点，争取在养老机构内部建设专业医疗机构，同时积极探索综合医院增设养老病床的合理化路线；探索增加现有医保支付项目的范围和标准，解决老人急需上门护理的困难；鼓励和支持具有医养护理和康复服务资质的机构，积极开展医养服务。

4.强化养老服务信息化建设

通过搭乘不断革新前进的信息化快车，可以实现养老服务资源投入的效益倍增。一是加强养老服务网络智能化建设，将政府涉老部门之间数据对接，建立“综合为老服务数据库”，实现信息数据共享；二是整合社会各类服务资源，开发线上服务平台，及时有效地为老人提供精神慰藉、日常照顾、紧急救援等服务项目；三是鼓励养老服务机构合理利用相关移动应用产品，远程提供看护服务；四是丰富老年教育形式，提供网络教学、面授等多重教学模式，提供多样化的学习需求。

(二)进一步增加财政投入力度

1.强化财政投入基本原则

一是应坚持补需方与补供方相结合。既要做到补贴服务需求方的老年人们，也要逐步加大面向提供服务方补贴的力度，实现补需方与补供方相结合；二是应坚持保托底与施普惠相结合。在托底保障得到基本实现的基础上，逐步推行面向全体老年人的普惠福利，实现保托底与施普惠相结合；三是应坚持增数量与提质量相结合。增大财政投入力度，提高服务质量，实现增数量与提质量相结合；四是应坚持供服务与育市场相结合。积极引导社会资源投入，完善老年服务，拉动养老消费。力争尽早实现养老服务托底保障有力、结构合理、能力提升、服务队伍稳定、管理水平高、市场监管有力、服务质量让群众满意的养老服务消费市场。

2.优化财政投入运行机制

一是建立增长机制。加大政府投入，为社会养老提供物质保障，将养老服务纳入正常财务预算，并与经济发展和财政收入相匹配；二是建立分担机制。明确政府各级财政的投入责任，明确各级财政各项配套的具体要求并保证落实到位；三是建立分配机制。从均衡发展社会养老服务着手，按需合理分配政府补助资金投入，同时对优质重点项目或组织有所侧重，抓重点，抓典型，以点带面提高服务质量；四是建立激励机制。政府财政可以通过给予财政贴息、建设补贴、运营补贴等政策，发挥政策激励作用，引导社会力量和社会资本参与养老服务发展；五是建立监管机制。建立健全社会养老服务资金投入、使用和监管机制，建立绩效评价制度，注重评价结果的运用，将绩效评价结果和考评对象年度资金分配、招投标制度等挂钩，从实处起到监管作用。

(三)进一步发挥延伸引导功能，集聚社会养老资源

在养老服务基本保障得到有效实现的基础上，进一步发挥财政资金的引导功能，以引导性的投入、支持、奖励，吸引和撬动更多的社会资源投入养老服务。

1.引导精神养老服务发展

一是鼓励和支持社区居家养老服务组织开展多种文化养老活动，建立服务项目和人才的绩效考核奖励机制；二是支持老年人参加各级各类老年大学课程的学习，设立专项扶持资金，可以通过开展“优秀老年大学”评选、设立课程学费补贴等多种方式，激发办学活力。对于公办老年大学，应鼓励创新分配机制，调动办学者积极性，推动办学质量提升。

2.引导养老服务队伍发展

老年人对养老服务日益呈现出不同的需求，因此需要加快养老服务队伍多样化建设，力争打造出结构合理、服务满意的稳定的专业化养老服务队伍，是整体养老服务体系完善的基础性保障。为加快解决当前养老服务从业意愿低、从业不稳定等问题，一要落实提高工资福利待遇，发放从业人员特殊岗位津贴，规范岗位工资指导价；二要加大对各中高等职业技术学校和各社会培训机构设置养老服务专业或培训项目的支持力度，可以寻求政府政策扶持、校企联合育人的方式培养养老服务专业人才，对于育人成绩突出、培训效果显著的可以给予相关奖励；三是要对符合条件的从业人员和社区工作者进行相关技能培训；四是要提高养老护理员的补贴标准，适时将“一次性补贴”方式调整为“按月补贴”。全面推广高等学校、中等职校毕业生从事养老护理岗位工作入职奖励政策。

3.引导养老服务市场化发展

随着养老服务市场的需求日趋多元化，政府应积极建立“政府主导、社会主体、市场助力”的养老服务业发展格局，加快市场作用的发挥。在目前养老服务市场初级发展阶段，需要政府强力主导，财政资金强力撬动、驱动、启动市场。一是设立养老服务产业基金。促进财政资金引导社会资本进入养老产业，最大限度地实现财政资金综合运用能力，使得养老服务财政投入更可持续；二是在服务业专项引导资金中设立养老服务专项子资金。确立合理机制(如申报、评审、验收的方式等)，专项用于鼓励支持引导涉老服务业项目和企业的发展，如鼓励支持超市、商场设立老年用品专柜；鼓励支持老年用品专卖店、老年用品一条街建设；鼓励支持多种服务行业开发提供专门为老服务；鼓励支持研制开发多种适老产品等。对于提供品牌连锁优质便捷养老服务的中小企业可以进行评选奖励。

(四)注重提高财政资金使用效益，强化养老服务监管

随着社会老龄化的深入，养老服务业也不断向前推进，逐步由外延式发展向内涵式发展演变，强化监管工作十分必要。一是加强养老服务机构信用体系建设，将养老组织诚信建设纳入信息管理平台，加大执法查处力度，促进养老组织规范运作；二是从顶层设计监管体制，做好分级管理，落实监管责任。建立省、市、区、街道三级评估体系；建立统一的养老服务监管平台，实施养老服务机构和服务组织监管的全覆盖；三是加强评估员队伍和评估组织的建设。每年组织专门养老服务评估人员专项培训。对专门从事评估工作的第三方组织，政府应给予运营经费补助，以购买服务的方式开展评估工作；四是加强各类养老机构和社区居家养老组织的监督管理，定期实施检查评估，评估结果与等级评定、政府补贴、奖惩实施等相结合，完善养老服务监督功能；五是做好对重点项目建设资金、建设质量、投入使用后的服务质量的监管；六是加强信息化平台的建设，强化智能化监管手段，对所有养老服务组织安装视频监控设备。