美丽乡村建设现状、困境及出路研究——以南京栖霞区LT街道调查为例

熊 雄 曲冠儒 郑其中

（河海大学 公共管理学院，江苏 南京 211100）

1.绪论

乡村振兴战略是习近平总书记于2017年10月18日在党的十九大报告中提出的战略［1］（209-212）。 报告中指出，农业农村农民问题是关系国计民生的根本性问题，必须始终把解决好“三农”问题作为全党工作重中之重，实施乡村振兴战略［2］（15-21）。美丽乡村建设作为乡村振兴战略的重要组成部分，作为三农问题的重要解决方案，其地位不言而喻。

作为中国重要的农业和商品粮基地之一，南京市积极响应中央号召，开展美丽乡村建设。栖霞区与拥有大量资源的江宁区、浦口区等南京市所辖的其他区不同，其地理位置并不优越，情况较为复杂，开展美丽乡村建设难度较大。近年来，栖霞区在开展美丽乡村建设方面做了许多探索和实践，取得了一些成效，但同时也面临不少亟待解决的问题。对这一区域美丽乡村建设的相关问题进行研究，具有较强的典型性和较高的研究价值。栖霞区美丽乡村建设主要集中在辖区内LT街道 “水一方”景区及其周边的打造和建设上。“水一方”景区涵盖了陈店村、靖安村和太平村三个村（统称“水一方”三村），其主体在陈店村内，因此，陈店村的美丽乡村建设是LT街道美丽乡村建设的重中之重。

2.LT街道陈店村美丽乡村建设现状

2.1 陈店村基本情况概况

龙潭街道陈店村位于栖霞区东南方向，南居宝华山下，北临长江，西邻栖霞山风景区，东与镇江接壤，区域面积5.3平方公里，下辖17个村民小组，总人口达2000人，拥有森林面积1300亩，水面达1500亩，休闲式垂钓中心160亩，种植面积2000亩，其中水洼荡田面积占80%。辖区内四季分明，土壤肥沃，空气清新，水源洁净，每年七月荷塘碧绿映入眼帘，荷花飘香沁人心脾，而颇具特色的“水八鲜”也深得当地村民们的喜爱［3］（78-81）。

2.2 陈店村美丽乡村建设概况

陈店村的美丽乡村建设主要集中在陈楼组、万坝组、东岗组和东潘组。这四个组目前的建设规划重点主要在设施建设和环境整治两个方面，主要任务是提升环境品质和提高村民生活质量。

陈店村规划填埋废弃河流、坑塘、沟渠、农村道路、田坎等新增耕地150.31亩，完成土方平整工程1018403立方米，河道清淤231375立方米，新建沥青路3321米、碎石路面7065米，拟种植各种绿化景观树木21220株，项目总投资约2744万元，努力提高农村集体建设用地和农民承包经营土地的集中度、流动性和财富性［4］（62-64）。

3.LT街道陈店村美丽乡村建设存在的问题

3.1 建设规划存在问题

3.1.1 规划整体性

“水一方”及其周边地区是栖霞区美丽乡村建设的核心，“水一方”景区应该作为一个整体进行发展，景区内的陈店村、太平村和靖安村三个村应各司其职、协调发展，共同为“水一方”的整体功能进行建设。不过与之矛盾的是，“水一方”景区内的三个村全部在拆迁红线之内，属于规划中的不保留村，这就使得美丽乡村建设工作与拆迁计划相冲突，无法正常实施，所以目前陈店村、太平村和靖安村只能各自建设，做一些环境整治等小工程，相互之间关联不大，无法形成相互带动的区域规模效应。

3.1.2 规划前瞻性

“水一方”三村规划的前瞻性相对而言比较低。其一，既然确定了“水一方”三村作为不保留村，那么具体的拆迁规划就应该尽快出台，不耽误具体的美丽乡村建设。但是规划拖了五年有余，这一期间“水一方”三村没有承接拆迁之后后续建设的规划及指导，只能做一些环境整治、基础设施建设等浅层次的建设，无法开展大规模美丽乡村建设，延误了美丽乡村建设的进程。

3.1.3 规划实施

规划实施中主要有两个问题。其一是有些地区工程量较大，工期较长，涉及范围比较广，内容比较多。比如陈楼万坝组2016年开始建设美丽乡村，持续建设的周期很长，从最初的审批确认名单开始就要通过街道、区级、市级的一层层审批，最终确认名单之后，到2016年中旬才开始建设。而且陈楼万坝组的建设涉及两个村民小组，它是由这两个村民小组组合起来的，建设涉及的范围较广，建设的内容较多，包括所有房屋的出新、所有污水的改造，还有村庄特色打造等。

其二是市级政府对栖霞区LT街道美丽乡村建设的重视程度并不是特别高，导致建设过程中得不到相当程度的指导，缺乏资金、政策等方面的支持。栖霞区的涉农街道只有LT街道和另外一个街道，该区的支撑柱产业也并不是农业，所以区级政府对特色乡村建设并不十分重视。而南京市目前特色乡村建设的重心主要在浦口地区，所以LT街道尽管得到了市、区两级政府给予的一些的资金支持，但是市、区两级的工作重心都并不在此。

3.2 建设资金来源存在问题

陈店村美丽乡村建设的资金筹集渠道十分单一，基本全部来源于街道、区、市甚至省各级政府的奖补资金，区和街道的拨款占到了全部资金来源的绝大多数，其中区级补助资金多于街道补助资金。社会资金和村中合作社等募集的资金数量几乎可以忽略不计。尽管有政府进行保障和补贴，但是由于具体拆迁规划至今尚未公布，导致社会资金不敢贸然进入，陈店村自身对引进社会资金进行也未做太多的努力，从而进一步导致社会资金难以进入。邻近的靖安村和陈店村一样，资金收入几乎全部来自于“财政转移支付”。相邻的太平村由于历史原因，虽有一块工业园区，园区内引进了不少“税源型企业”，多了一条资金来源渠道，但是收入也十分有限。

3.3 参与主体存在问题

3.3.1 村民参与积极性方面

村民参与美丽乡村建设的积极性总体上说还是比较高的，因为美丽乡村建设与每一位村民切身利益相关，村民自己是直接受益者，只要村委会号召参与美丽乡村建设，村民一般都会响应。但是，由于拆迁的缘故，有少数村民目前仍处于观望状态，认为拆迁之前做这些没有必要；还有一部分村民对美丽乡村建设并不了解甚至并不知情，导致无法参与。

3.3.2 村民参与方式和深度方面

陈店村村民参与本村美丽乡村建设的方式有两种，一种是作为保洁员定期清理河道，这种工作具有“公益岗”的性质，主要提供给低收入人群；另一种是在有需要的时候帮忙拆除老旧的屋棚。相邻的太平村村民参与方式有两种，一是与陈店村类似的“公益岗”，二是每周一次的议事会，议事会由全村干部和党员参加，商讨村中事宜。邻近的靖安村则只有“公益岗”一种村民参与方式。这反映出“水一方”三村村民参与美丽乡村建设方式十分单一，深度明显不够，根本谈不上是真正意义上的参与美丽乡村建设。

村民参与方式单一、深度不够，究其原因：其一，村集体经济结构单一、发展水平不高，除了提供一些保洁员的工岗位之外，无法提供更多的工作岗位，村民直接参与美丽乡村建设的机会和途径不多。而从事保洁员工作的一般都是村中的贫困户，让他们从事一定的劳动从而给予他们补贴，这种“公益岗”更多的体现的是国家政策层面的关爱，一般村民是不会有机会也不愿意做保洁员工作的；其二，村中的大部分中、青年人都在村外、城里打工，留在村中的很少，拆除屋棚等体力活只有村中少部分中、青年男性村民能干。这部分留守村民（包括保洁员）大多数文化水平不高，年龄偏大，健康状况较差，除了从事一些强度不大的纯体力劳动之外，没有其他更多的劳动技能；其三，村中议事会只有党员才能参加，而党员的数量比较少，不能完全表达出全部村民的诉求和意愿，广大村民实质上并没有主动参与到美丽乡村建设的过程中，没有接触到美丽乡村建设的核心，参与美丽乡村建设的主动性和创造性没有充分发挥出来。

3.4 产业培育存在问题

3.4.1 产业结构方面

由于“水一方”三村主要还是涉农大村，因此村里乃至街道主要工作还是集中在第一产业上，不太重视与第三产业之间协调发展，产业结构单一。例如“水一方”景区内没有消费项目，没有娱乐设施，没有任何服务特色，完全没有与之相配套的产业，商业价值几乎为零。除太平村有一个和街道共同创办的“芳草渡”农产品品牌外，其他村没有自主品牌或者产品特色。“芳草渡”不仅是“水一方”三村唯一一个自主品牌，也是唯一一个和电商进行线上线下融合的项目，其在京东和淘宝平台上均有销售，但是规模和知名度不大，收入有限。

3.4.2 产业竞争力方面

尽管陈店村及其邻村以培育第一产业为主，但是由于客观条件的限制，村农产品，包括其特色农产品都还是以初级产品的方式通过街道或者承包商进行批量出售，未进行太多的深加工，或者虽有加工，但加工方式较为原始粗矿，因此产品附加值低，产业利润率低，所以陈店村农产品的竞争力不强。而毗邻陈店村的苏锡常地区的乡村也售卖农产品，这些地区的农产品种植及第一产业的培育更加精细，有相关产业支撑，农产品深加工做得好，与陈店村的农产品相比，在品种、质量和价格方面有很强的竞争优势，因此陈店村面临的竞争压力很大，竞争力亟待提升。

3.4.3 产业培育支撑政策

“水一方”三村在产业培育上没有享受到太多的政策支持。就目前情况看，市和区对龙潭街道美丽乡村建设的支持主要还是拨款和进行一定的指导，给予一定的关注，但是并没有出台专门为美丽乡村建设直接相关、直接惠及涉农街道的有关政策。

4.LT街道陈店村美丽乡村建设存在问题原因分析

4.1 主观原因

4.1.1 工作机制方面

“水一方”三村的美丽乡村建设主要是和当地的环境保护建设相挂钩，并没有与其他项目加以明显的区分，隶属关系上主要划归招商旅游部门进行管理，上级对“水一方”三村美丽乡村建设工作的统筹协调不够，没有专门的分管领导和工作机构，没有一套完整的针对美丽乡村建设的方案以及配套的体制机制，这也客观反映了上级对特色乡村建设的重视程度不高。

4.1.2 建设思路的创新性和开拓性

陈店村乃至街道在美丽乡村建设方面主要还是以为城市居民提供观光地为主，作为城市居民闲暇时光可以到乡村感受大自然的城市“附属品”。这样的建设思路更加突出了城乡的“二元结构”，几乎没有创新。“水一方”景区实质上并没有为当地带来大量的收入，其景区内少有消费项目，更少有特色旅游项目。“水一方”景区的建成只是吸引游客前来，让当地村民可以在景区周边售卖一些农民自家的农产品，以增加村民自家农产品的销路来实现增收。由于“水一方”三村自古就受涉农大村的思想束缚，其建设思路缺乏创新性，当地办农家乐只是属于少数群体的事，民宿目前则根本没有，其他特色项目更是无从谈起。

4.2 客观原因

4.2.1 生产力发展水平

栖霞区LT街道内有山有水，风景秀丽，但是地形复杂，各处山水自成系统，无法相互连接起来进行集中连片发展，受自然条件限制，第一产业发展水平不高，旅游业及相关的第三产业的发展就更为缓慢，目前仍是较大的涉农街道。“水一方”三村也不例外。“水一方”三村村中一直没有龙头企业，生产力较为落后，大量的青壮年外出务工，没有任何引进外来力量进行建设和发展的经验。

4.2.2 拆迁规划的实施及决策进度

“水一方”三村早在五年前就被确定为不保留村，但是具体细节及时间表并未公布。截至目前拆迁行动还没有轮到“水一方”三村，“水一方”三村的拆迁规划也未出台，村和街道的两级负责人也都对此也不知情。这是限制“水一方”三村进一步发展的最重要的原因。

4.2.3 城乡“二元结构”依然突出

美丽乡村建设的核心是人，有人才能建设，建设是为了造福人。可是目前城乡“二元结构”突出，大城市拥有更广阔的发展空间、就业机会，也有更好的收入和生活质量，这是乡村所不能提供的，对乡村人口的吸引是巨大的。“水一方”三村有近一半的人口在南京市主城区内或其他城市定居，几乎无法参与美丽乡村的建设。留在乡村的居民又大多是儿童或老人，这导致乡村根本无人建设。同时，即便建成了美丽乡村，其一，几乎一半的人口都不在农村里，美丽乡村建设“造福人”的功效会大打折扣，失去或部分失去其建设的必要性；其二，乡村即使建设得再好，其吸引力也很难和大城市相比，仍难以阻止农村人口外流，无法改变“建设无人做、建成无人享受”的窘境。

5.解决LT街道陈店村美丽乡村建设问题的对策

5.1 做好规划编制

规划部门政府要尽量缩短规划编制周期。拆迁范围一旦公示，就要尽快公布区域内具体的拆迁规划，做好拆迁与建设之间的衔接，不要影响区域内美丽乡村建设的进度。目前，由于拆迁具体规划杳无音讯，已导致“水一方”三村大量建设工作无法进行或者进度缓慢。

规划要符合当地实情，体现地方特色。比如建设蔬菜大棚、安排农业专家对农民种植进行指导，提高当地农产品的市场竞争力；大力发展村里的特色产业，如游客亲身采摘“水八仙”，打造陈店村独有的旅游名片等。

规划要明确陈店村将来的发展定位，对陈店村今后较长一段时间的发展提供方向和指导，不要仅服务于短期内第一产业的发展。

环保规划、拆迁规划、特色乡村建设规划等许多规划在制定时应考虑到它们之间的联系，做好整体设计和统筹协调，使陈店村在执行中可以“多规合一”，提升规划执行效率［5］（42-46）。

规划的编制要考虑到实施过程中工程量、工期等问题，可以将规划分几个阶段依次实施，有序推进，避免工程量过大带来的其他问题。

5.2 整合多方参与主体

“水一方”三村要尽可能利用更多的资源，整合多方力量参与到美丽乡村建设中。在村内，不仅要更多地调动当地村民参与建设的积极性，提升村民参与美丽乡村建设中的刚度和深度（让村民更多地参与到决策过程中来，做到意见有地方提、信息有渠道了解、参与有具体的岗位，而不是简单的形式上的参与），而且还要利用在城里工作的村民这一宝贵资源，让更多人参与到家乡建设中来，留住乡愁。在社会上，要更多引进社会资本投资建设，让企业拉动村中的经济发展、帮助村民就业，可以制定配套奖惩措施和优惠政策，适当为参与美丽乡村建设的企业或个人进行补贴和资金兜底，充分释放社会资本活力。同时，加强与高校和研究机构合作，“水一方”景区目前已经在荷花种植上同高校有了合作，后续还可以进一步加强与高校及科研院所的深度合作，充分利用高校和科研院所的智力优势，在农产品种植与优良品种培育、智慧旅游项目开发、乡村文化建设、地方特色品牌打造等方面，扩大合作领域，提高合作水平，提升陈店村以及“水一方”三村，乃至街道的综合竞争力。

5.3 推动传统产业转型升级

陈店村的地理位置十分优越，土地肥沃，一方面要推动“创新”，研发荷花新品种，加强和南京农业大学的合作，另一方面要推动“做精”，让陈店村的农产品更具质量，同时引进技术对农产品进行深加工，增加农产品的特色和附加值，提升陈店村传统产业的竞争力，促成传统产业转型升级，告别原本单一、粗犷的生产和经营方式。

同时，第一产业的提升空间和发展前景较为有限，第三产业必须也要跟进发展才能提高收入，因此要加快第三产业的培育。“水一方”三村要充分发挥自身的资源优势，在实现良好社会效益的同时，获得良好的经济效益。“水一方”景区在经过前期的经营、宣传，有了一定的知名度和固定旅游群体后，可以适当收取一定的费用，比如收取旅游门票，用门票收入进一步完善景区各项设施建设，开展员工培训，建设更加优美的景区，为游客提供更加优质的服务，吸引更多的游客，保持景区的可持续发展。“水一方”三村风景秀丽，人口较少，有许多可以开发的旅游资源，除观光项目外，还可以开发骑行、垂钓、露营等一批新项目，并对这些项目进行整合、完善，深入开发，形成产业，从而增加“水一方”景区的吸引力和美誉度，带动区域内民宿、农家乐等一系列配套行业同步发展。

对传统产业和落后产业进行转型升级，可以带动就业，提高收入，让村民在“家门口就业，在家门口赚钱”，增强农村对村民的吸引力，让美丽乡村建设“留住人”“有人建”“有人享”，逐步消除城乡“二元结构”。

5.4 其他对策

当下是一个注重营销的时代，再好的产品不对其进行包装和宣传也很难卖出去。无论是陈店村还是街道都要加强对自身的宣传。现在，随着人民生活水平的不断提高，人们对美好生态环境的向往日益增长，“水一方”三村要按照绿水青山就是金山银山的理念，充分利用自身的优势，充分展示自身的优势，结合现在的互联网加发展模式，在其微信公众号和各种纸媒、官方媒体和人流量较大的广告位上进行宣传和包装，走“网红经济”的路线，让更多人看到“水一方”景区的美景，同时举办活动，比如免费邀请幸运网友前来游玩、朋友圈转发抽奖等各种方式将“水一方”的品牌名声打响。

目前市、区两级政府对LT街道美丽乡村建设关注度还不高，街道要努力做出成绩，积极宣传自己在美丽乡村建设方面取得的成就。这些成就不仅要让参与者知道，更要让当地广大群众知道，让各级政府和全社会更多的人知道，通过建设取得的成就和宣传产生的效应，赢得上级政府和社会对当地美丽乡村建设成绩的认可，为美丽乡村建设争取更多政策支持和资金投入，为地方经济和社会发展获得更多的资源。