基层党组织引领基层社会治理的政治逻辑与基本路向

胡万玉，张亚泽

(陕西师范大学 马克思主义学院，西安 710062)

构建良好的基层社会治理秩序是国家治理体系和治理能力现代化的重要组成部分。新中国成立前后，中国共产党以强大的组织能力和意识形态生产能力，在基层社会形成了一套行之有效的动员、整合与管理体系。在这一过程中，基层党组织发挥了至关重要的作用。然而改革开放以来，社会结构深刻变动，国家进行基层社会治理的治理理念以及制度安排面临着新的情况。那么，在党的十九大提出加强党的基层组织建设的背景下，执政党如何有效地嵌入到基层社会中，才能推动国家基层治理现代化目标的实现？基于由新民主主义革命的历史逻辑和中国特色社会主义现代化建设的现实逻辑构成的基层党组织引领基层社会治理的政治逻辑，对这一问题的回答需要我们在梳理近代以来革命过程中和中国特色社会主义现代化建设过程中基层党组织引领基层社会治理基本规律的基础上，深刻把握中国共产党领导基层治理的历史经验，结合当前基层党组织引领基层社会治理的困境，进而探索推进基层治理现代化的路径。

一、基层党组织引领基层社会治理的政治逻辑

(一)新民主主义的革命：党组织走向基层的历史动因

19世纪末到20世纪中叶，这是一个革命的年代。在这一时期，革命的狂风骤雨裹挟着世界迈向现代化进程。所谓现代化，在西方政治语境下意味着资本主义的经济模式的成型，以及与之相适应的政治上的代议制民主制度的确立。如果按照西方的观点来看，中国的现代化革命轨迹也必须按照这样的目标来设计。然而，中国的特殊国情决定了中国的现代化走的是一条与西方完全不同的道路。

第一，在封建时代的中国，通过科举制将土地财产与政治职位联系在一起的士绅制度断绝了中国迈向资本主义的可能。因此，资本主义经济的短缺，以及民族资产阶级力量的弱小使得中国不可能如同西方一样走资本主义现代化革命道路。毛泽东曾经在《中国社会各阶级的分析》一文中指出，民族资产阶级面对中国革命有很矛盾的态度：他们在受外资打击、军阀压迫感觉痛苦时，需要革命；但是当着革命热烈发展将会威胁到其大资产阶级地位时，他们又怀疑革命。[1]4这一段话清楚地表明了中国资产阶级无力扛起革命的旗帜。

第二，无产阶级的先进性以及无产阶级和农民阶级极高的革命性决定了革命的火炬只有在无产阶级以及农民的手中高举才能熊熊燃烧下去。毛泽东指出，工业无产阶级人数虽不多，却是中国新的生产力的代表者，是近代中国最进步的阶级，做了革命运动的领导力量。[1]8同时，农民阶级的潜在革命力量将成为革命的燃料。毛泽东在《湖南农民运动考察报告》一文中指出，在很短的时间内，将有几万万农民从中国中部、南部和北部各省起来，其势如暴风骤雨，迅猛异常，无论什么大的力量都将压抑不住。他们将冲决一切束缚他们的罗网，朝着解放的路上迅跑。[1]13

在这种阶级状况下，中国共产党作为一个先进的政党所做的是将无产阶级和农民组织起来，使其成为革命的支柱力量，推动着革命向前发展，并最终通过独特的新民主主义革命成功建立了无产阶级领导的人民民主专政的国家。至于说为什么中国共产党能够完成这一任务，原因在于共产党实施了有效的基层组织建设策略。其一，政治宣传功能的有效发挥。在革命时期，党的基层组织总是能够根据革命形势的变化适时地转变政治动员宣传口号。其二，政治吸纳策略的灵活运用。一方面，随着革命形势以及党的任务的变化，基层党组织的政治吸纳经历了从单一的工人成分到反对关门主义的多元成分的转变。另一方面，共产党的政治吸纳在注重数量因素的同时，也极其重视质量因素。其三，思想教育工作的扎实开展。中国共产党充分重视思想政治教育工作，把思想政治工作贯彻到日常的工作、革命运动过程中，将思想工作落到实处。其四，社会利益关系的合理整合。中国共产党通过土地改革政策、减租减息政策等政策的实施来满足最广大人民的利益要求。

由此可见，新民主主义革命时期，中国共产党基层工作的实践是其成功的奥秘所在，这种实践也构成了新中国成立后中国共产党进行基层社会治理的重要依据。

(二)中国特色社会主义现代化建设：基层党组织引领基层社会治理的现实需要

独特的现代化道路造就独特的现代化建设。在中国，现代化目标的实现只能通过中国特色社会主义。中国特色社会主义是符合中国国情、符合中国特点、顺应时代发展要求的理论与实践。[2]12中国特色社会主义的目标是到21世纪中叶建成富强民主文明和谐美丽的社会主义现代化强国。为了能够实现中国特色社会主义现代化的目标，推进国家治理体系和治理能力现代化是必然要求。原因在于，国家治理能力加强了，国家治理更好了，国家的现代化才有可能实现。试想，一个连国家治理都做不好的国家，何以能实现现代化？推进国家治理体系和治理能力要求构建良好的基层社会治理秩序，因为基层社会治理是国家治理的地基。当前我国处于重要战略机遇期，社会矛盾凸显，风险隐患增多，社会治理领域存在不少问题。加强和创新基层社会治理是继续抓住和利用好我国发展重要战略机遇期、推进党和国家事业发展的必然要求，是建设中国特色社会主义现代化国家的必然要求。

中国共产党的领导是中国特色社会主义最本质的特征。没有中国共产党，就没有新中国，就没有新中国的繁荣富强。[2]18因此，在中国特色社会主义现代化建设的时期，中国共产党必须是领导者。习近平总书记2017年2月13日在省部级主要领导干部学习贯彻党的十八届六中全会精神专题研讨班上的讲话中指出：“党政军民学，东西南北中，党是领导一切的。”[2]21放弃或弱化党的全面领导不仅意味着我国要丧失与西方资本主义的竞争优势，而且预示着政治上的一盘散沙而重蹈苏共的覆辙，更何谈实现中国特色社会主义现代化？基层社会治理作为实现中国特色社会主义现代化建设的一个基础部分，也必须由中国共产党领导。具体而言，基层社会治理由基层党组织来引领。

结合目前中国特色社会主义现代化建设时期的基层党组织引领的基层社会治理的已有成果，基层党组织引领基层社会治理有以下几个有益的经验值得推广:(1)处理好主导和主体的关系，即处理好主导者共产党与包括党和政府、社会组织和广大民众在内的主体者们之间的关系。(2)改进基层社会治理方式。改进社会治理方式，要做到四个坚持：一要坚持系统治理，加强党委的核心领导作用，发挥政府主导作用，鼓励和支持社会各方面参与。二要坚持依法治理，运用法治思维和法治方式化解社会矛盾，在社会治理中把依法治国基本方略落到实处。三要坚持综合治理，就是要运用多种手段规范社会行为，调节利益关系，协调社会关系，解决社会问题。四要坚持源头治理，标本兼治、重在治本。(3)激发基层社会组织活力。改进基层社会治理要求处理好政府和社会组织的关系，加快实施政社分开，推进社会组织明确权责、依法自治、发挥作用，加快形成现代社会组织体制。(4)预防和化解社会矛盾。在社会转型的关键时期，社会矛盾凸显，面对这种情况，需要健全预防和化解社会矛盾机制。

二、基层治理现代化与基层党组织面临的新问题

如果说新中国成立前中国共产党利用基层党组织进行的一系列社会改造和政治动员工程成功缔造了新中国，那么在当前新的历史背景下，中国共产党所面临的问题则是如何通过基层党组织建设实现基层治理现代化。改革开放以来，经济领域在执政党和政府的主导下步入渐进的市场化通道，起决定作用的所有制结构以及分配方式由单一走向多样。随着市场主体的成长，中国的社会结构朝着多样化和自主性的方向发展。相伴随的是人们的价值观越来越由以往的单一化向多样化方向演变。与此相适应，国家逐渐从社会领域退出，基层社会的“去组织化”现象较为普遍，在缺乏市民社会自组织的情况下，基层社会治理面临着严重的组织困境，社会失序成为威胁党的执政地位的维持与巩固的潜在因素。党与基层社会的互动关系模式受到严重冲击，基层社会治理面临着治理理念和制度安排转型的要求。

根据基层党组织引领基层社会治理的政治逻辑，作为党组织体系基本单元的基层党组织必然在基层社会治理中发挥基础性的作用。然而现实是，中国共产党在利用基层党组织对基层社会进行有效治理方面存在着以下几个方面的挑战。

第一，政治动员逻辑与社会治理逻辑之间存在一定的张力。政治动员是革命时期中国共产党为了实现新民主主义革命目标，而进行基层社会建构时采取的重要策略，对社会进行全面的改造则是新中国成立后中国共产党面临的宏大政治任务。无论是政治动员还是社会改造，都以凝聚社会力量战胜敌人，进而改变旧制度、旧观念为主要目标。这一目标的完成需要依托强大的政党基层组织体系、宏大的意识形态宣传以及运动性的治理方式。这是因为，在组织化程度极其低下的中国社会，要以现代形式将中国民众迅速组织起来，只能依靠群众运动方式。[3]当前，基层社会已经发生了翻天覆地的变化，所谓治理，越来越需要充分发挥社会组织与公民的作用，越来越需要以制度化的方式解决多样化的治理问题。

第二，科层化的党政体制与充分发挥基层党组织自主性之间的张力。新中国成立前后，中国共产党利用其内部严密的组织体系，对国家和社会政治生活领域实现了全面而直接的领导，这种独特的政治体制被景跃进等人称之为党政体制。[4]14党政体制的显著特征是科层化，故以党代政、党政不分的现象频现，反映在基层便是基层党组织被行政性事务缠身从而无法实现对基层社会的政治整合。改革开放后，共产党的去科层化改革被提上议事日程。然而，在政治体制改革威胁到党的领导的情况下，以党政分开为目标的政治体制改革随即被搁浅。现阶段，如何在不威胁到党的领导的情况下发挥基层党组织的活力，及时高效地解决基层社会发展难题，化解基层社会矛盾是不得不面对的问题。

第三，培育社会主义核心价值与尊重基层社会价值多样性之间的张力。市场经济的发展释放出了具有多样化利益诉求的社会力量，松动了以往在计划经济体制时期所维系的价值观一元化的局面。计划经济时期，党在社会的关系中处于强势主导地位，党通过强制控制的手段使社会依附于党。在价值层面上，表现为社会紧随着党所宣传的各种价值观念，整个社会的思想呈现高度的一致性。改革开放后，随着市场的成长，阶层分化、利益多元化及文化价值观念的多样化解构了原有的社会结构和价值体系，变化着的社会向政治系统提出了价值重构的要求。[5]在这种背景下，如何实现基层社会价值共识的塑造给中国共产党的基层组织带来了巨大的挑战。

第四，贯彻国家意志与服务基层民众之间的张力。中国共产党的基层组织作为贯彻党的意志即国家意志的组织曾经在计划经济时期发挥着极为有效的作用。这是因为，传统全能型体制下，党的具有完整网络的基层组织体系，在制度上架设起党的宏观政策下沉到基层、下沉到群众中间的桥梁和纽带，因而保证党的宏观政策的贯彻落实。[6]然而，在经济体制深刻变革、社会结构深刻变动、利益格局深刻调整、思想观念深刻变化的社会矛盾凸显期，群众利益诉求的多元化、民主意识的提高和各种期盼值的提升使得基层党组织越来越难以贯彻党的方针政策。在这种情况下，如何把贯彻党的方针政策与具体的基层服务工作相结合，是关系党的方针政策是否走样，党中央的声音能否准确传达到人民群众中去，党在基层社会的基础是否稳固的重大命题。

三、基层治理现代化进程中基层党组织建设的路径

以上四个方面的张力表明，在既定的基层组织建设路径下，基层党组织建设与基层社会治理还存在不相适应的情况。因此，为了对基层社会进行有效治理，应深入研究党的基层组织建设问题。在国家治理体系和治理能力现代化的宏大目标之下，为实现基层治理现代化，基层党组织应完成从社会动员和社会改造的传统功能向引领社会治理的功能转变。为此，应在以下五个方面做出努力。

第一，实现以基层党组织为核心的基层社会治理制度化和民主化。当前基层党组织进行基层社会治理面临越来越多的困难，原因就在于缺乏规范基层社会治理的相关制度，没有充分调动各种基层社会力量，基层党组织对基层社会进行治理带有极强的任性随意和专断独行的色彩。为此，完善以基层党组织为核心的基层社会治理的相关制度，实现以基层党组织为核心的基层社会治理的民主化是当务之急。关于如何完善以基层党组织为核心的基层社会治理的制度建设，可以从两个方面来考虑。一方面，健全基层治理的组织体系，构建基层党组织主导和参与的治理格局。另一方面，构建精细化的基层治理制度体系和精准化的治理程序。以实现治理绩效目标为引领，以最优化的机构设置、系统的权责配置、精细的流程设计，促进治理主体管理框架的标准化、执行的细节化、服务人性化和问责法治化。[7]

至于如何实现以基层党组织为核心的基层社会治理的民主化，有三条建议可供参考。首先，健全以基层党组织为核心的基层协商民主制度，通过基层协商民主制度让老百姓自己的事自己商量，自己决定，通过商量最终达成共识。为此需要加强基层协商民主制度的程序性和规范性，将基层协商民主制度纳入法治化轨道以充分保证民众的合法权益。其次，建立健全以基层党组织为核心的基层民主决策制度，包括基层民主议事规则和集体决策制度，深化基层事务管理体制改革，实行决策、执行、监督三分开的管理制度，推进事务决策民主化、程序化和制度化。[8]再次，以基层党组织建设民主化推动基层社会治理民主化。稳步推进党内民主，为基层治理现代化激发活力。通过健全基层党员代表议事制度，改进党组织工作方式，稳步推进民主选举、民主决策、民主监督，积极探索党内基层民主的多种实现形式。以此广泛动员社会主体参与基层社会治理，实现基层治理的科学化、民主化。

第二，明确基层党组织政治领导的核心地位，将工作重心从具体行政事务转向政治整合上来，从而实现基层党组织功能的专门化。潘维在《中国共产党的民本“新路”》一文中指出，共产党的科层化导致的结果是党政体系逐渐脱离群众，“办小事”的能力严重退化。[9]为此党需要改革现行的党的领导体制，将党的领导角色定位于政治领导。[10]76执政党作为国家与社会的桥梁和纽带，其主要作用在于通过政治手段将一个高度分化和多样化的社会整合起来。而行政性事务应该交给国家的官僚机构去执行。明确了党的领导体制改革的方向后，作为直接接触基层社会的基层党组织就应该尽快从烦琐的行政性事务中脱离出来，强化对基层社会的政治领导。基层党组织对社会的政治领导主要体现为，其通过政治代表功能、政治录用功能、政治控制功能将分化和多样化的利益和需求综合起来，提出政策纲领，做好政策规划，录用社会精英充实党内各级领导岗位，使社会力量能够通过党对国家政权机关进行控制与监督，从而赢得社会的支持和信任。

第三，基层党组织应在实践核心价值中发挥基层党组织的社会引领作用。随着社会成员知识化程度的提高以及社会结构的分化，社会价值观呈现多样化的趋势。传统思想的遗留、西方思想的渗透、群众意识的多元等决定了社会思想领域的复杂性、多样性。在此背景下，基层党组织在实现价值引领方面的能力不断弱化。中国共产党已经无法再用一种简单灌输式的思想宣传方式来实现价值的引领。这就要求党的基层组织应该自觉承担起实践核心价值的任务，不仅仅作为价值宣传者，更应作为实践者，在实践中实现价值的引领功能。为此，需要在以下几个方面寻找突破口。首先，紧抓基层党组织干部队伍建设，在党员干部队伍建设的过程中，务必要加强社会主义核心价值观的学习教育活动。再者，基层党组织践行社会主义核心价值观需要联系社会发展的实际，在协调利益、化解矛盾、服务群众的过程中实践社会核心价值。

第四，基层党组织应在服务基层群众中凝聚人心。基层党组织从行政领导的功能向服务人民功能的转向，是新时代给党提出的要求。作为直接面向群众的组织，基层党组织是党联系基层社会的桥梁和纽带，最容易和有机会了解基层社会的需要和诉求。这决定了服务是基层党组织的一项重要工作。然而，当前基层党组织的服务功能发挥严重不足，主要体现在服务意识不够自觉、服务体系尚未完善、服务阵地存在薄弱环节、服务标准及评价体系尚未健全等方面。基于此，基层党组织发挥服务功能需要做到以下三点。一是把解决群众关心的热点和难点问题作为工作的重点。在群众需求个性化、行业领域差异化、利益诉求复杂化特点日益突出的条件下，基层党组织要有效地回应民众的诉求，需要做到的是不能大而化之、笼而统之地服务群众，必须大力开展精准服务，回应好不同群众的诉求。这就需要基层党组织认真体察群众愿望，从人民群众热切盼望的具体事情做起，解决群众在生产生活中遇到的实际困难，把群众工作做深、做细、做实。二是完善党组织的服务制度，实现服务型党组织的规范化、常态化，努力形成系统性的操作系统。三是基层党组织要积极盘活党的各种组织资源，整合党的群团组织、行政党务、社会组织与经济组织等多方力量，调动各方的积极性和创造力，使之共同参与到社会治理与服务中来，形成强大的服务合力。

第五，在化解社会矛盾中构建良好的基层社会秩序。1978年以来，经济发展所促成的社会自主性意识的成长，价值观的多样化以及社会结构的分化加剧了社会成员之间、社会群体之间的冲突和矛盾。矛盾和问题积累多，涉及群众利益的事情就多。作为党在基层社会的触角，基层党组织是了解群众疾苦的发现者，是基层社会矛盾的化解者。基层党组织要把基层治理的难点、热点问题作为基层党组织工作的重点，强化基层党组织协调利益的能力、化解矛盾的能力，以构建良好的基层社会秩序。为此，基层党组织必须善于协调处理党组织与其他组织之间的矛盾关系，协调处理其他各种组织之间的矛盾关系，协调处理不同群体之间及群体内部的利益关系，不断提高协调和处理各种社会矛盾能力。另外，要提高应对复杂局面的能力，建立科学有效的应急工作机制，妥善处理各种突发事件，努力把矛盾和问题解决在基层和萌芽状态。