温州易地扶贫搬迁政策的风险规避

周海静

（中共泰顺县委党校，浙江 泰顺 325500）

一、问题的提出

易地扶贫搬迁是新时期通过人口的迁移和空间的再造，突破原住地的资源约束，实现脱贫攻坚目标的典型扶贫攻坚形式，是精准扶贫“五个一批”工程的重要内容。我国易地扶贫搬迁政策由来已久。早在20世纪80年代，“三西”（河西、定西、西海固）农业建设计划中开始易地扶贫搬迁的探索；90年代的“国家八七扶贫攻坚计划”中，广西、湖北、云南等省开展实施易地扶贫搬迁工程；本世纪初，国家对易地扶贫搬迁政策进行了整体设计与推进；2013年国家提出精准扶贫方略，易地扶贫搬迁政策进一步精准化。根据《全国“十三五”易地扶贫搬迁规划》[1]，我国将加快实施易地扶贫搬迁工程，要求从根本上解决约1 000万建档立卡贫困人口的稳定脱贫和发展问题。作为东部沿海经济发达省份，浙江省不在国家“十三五”易地扶贫搬迁规划涉及的22个省范围之列，但浙江省地形复杂，东部沿海以平原为主，中西部、西南部以山地、丘陵居多，部分地区处于高山。20世纪90年代中期开始，浙江一些偏远地区着手开展易地扶贫搬迁的探索与实践。如金华、丽水、温州等地区的偏远山区县都进行了下山脱贫工程探索，为浙江省新一轮易地扶贫搬迁提供了丰富的实践经验。

针对易地扶贫搬迁中低收入农户安居难、医疗支出负担重和收入持续增长动能不足等问题，2017年温州市率全省之先创新性地推出了异地搬迁差异化补助、低收入农户医疗支出保险和财政资金折股量化三项扶贫新政[2]，旨在通过差异化补助等方式切实帮助低收入农户“挪穷窝”“换穷业”“拔穷根”。尽管易地扶贫搬迁政策的出发点是帮助低收入农户脱贫，但“任何抽象体系，不论它设计得如何尽善尽美，也不会按人们所假设的那样完美的动作，因为操作人员会有失误，与设计错误不同，操作失误是无法彻底消除的。”[3]由于易地搬迁有“设计错误”与“操作失误”的可能，难免存在不可预见性和无法预测性的风险。尤其是作为政策对象的低收入农户的风险承受能力低于社会平均值，因此深入研究易地扶贫搬迁政策有着什么样的叠加风险，政策实施过程应如何规避和治理，有着十分重要的现实意义。目前，对易地扶贫搬迁政策研究主要从动迁对象的主观意愿、政策执行体制和政策效益等方面展开，认为在实践中普遍存在政策执行难、执行中易产生偏差及政策效益低等难题。政策执行难主要表现在动迁对象的搬迁意愿不强烈，存在着“等靠要”的思想；执行偏差主要表现为急功冒进的运动式政策执行；政策效益低主要表现为搬迁后移民缺乏可持续发展能力，扶贫效果不明显，易并发返贫、返迁现象，甚至影响社会稳定等[4]。搬迁对象的受教育水平、思想观念和搬迁动力所限，信心不足是政策执行难的主要原因[5]；执行中的急功冒进是行政主导下压力型体制下的威逼和普适性政策的诱导合力作用的结果[6]；政策过于聚焦物质层面和外在的自然因素，不重视政策的长效机制是导致扶贫效益低的重要因素[7]。

作为一项社会政策实践，易地扶贫搬迁是包含了一定价值观、目标、执行与评估的行动过程的统一体[8]。然而，在政策执行的过程中，基层政府往往迫于执行压力和时限压力，对易地扶贫搬迁可能引发的负面效应和扶贫风险无暇顾及，对这方面的研究和案例分析也相对不足。政策是有成本的，成本的分担必然带来风险。对政策风险的预警，有助于风险的规避和治理。本文以温州为例，探讨易地扶贫搬迁新政实施过程中可能叠加风险，并提出规避措施。

二、温州易地搬迁政策的正向扶贫功能和可能叠加风险

改革开放以来，温州地方政府对于扶贫工作进行了积极的探索，主要采取了以下三种扶贫方式:一是物资、技术的帮扶。这是改革伊始直至20世纪90年代初采用的主要方式。二是贫困人口下山脱贫。从20世纪90年代中期开始引导实施，主要针对泰顺、文成等县的偏远高山地区贫困人口。三是整乡搬迁。2003年泰顺县率先试点整乡下山搬迁，以“一镇带三乡”的模式引导峰门乡、黄桥乡、竹里乡的群众整乡搬迁至司前镇。党的十八大以后，随着浙南重点生态功能区的设立和惠及市区700多万人口饮用水问题的珊溪水库库区管理的需要，温州的易地扶贫搬迁政策除了扶贫，还增加生态治理、库区水源保护和避灾安置等要求。从20世纪90年代中期至今，温州易地扶贫搬迁工作已实施了20多年。长期实践表明，处于高山、深山、地质灾害易发区的农户，有能力搬走的基本都搬走了，滞留下来的农户大多处于低收入状态，形成了“富搬穷不搬、越穷越难搬”的困局。据调查，截至2017年12月，全市11个县（市、区）仍有22.8万建档立卡的低收入农户[9]，大多居住在偏远山区。本质上，这部分群体的脱贫是2020年温州全面建成小康社会的关键，是温州精准扶贫工作的“硬骨头”。2017年9月，温州市扶贫开发工作领导小组和市财政局联合发布《关于进一步明确异地搬迁差异化补助等精准扶贫政策的通知》[2]，目的在于持续深入推进易地扶贫搬迁、有效破解发展困局，标志着温州易地扶贫搬迁工作进入“啃硬骨头”的深入实施阶段。易地扶贫搬迁工程是一项复杂的系统工程，政策性强、难度大。对于建档立卡的低收入农户而言，易地搬迁有着弱化其生活、生产等方面风险的正向扶贫功能，但是一旦“设计错误”或“操作失误”，也可能会出现因搬迁新增住房、医疗、教育、就业等负担而导致贫困的新的叠加风险。

1.正向扶贫功能

（1）弱化生存风险。温州地处浙东南沿海，地形从东向西逐渐抬升，至西南部和北部形成高山，最高海拔达1 611m。高山地区易发生地质灾害，再加上温州属亚热带季风区，每年夏秋季节台风频繁过境，极易发生山体滑坡、民房倒塌等灾害性事件。囿于地理区位的限制，高山地区的经济发展水平与平原地区相比较为低下，一直是贫困人口集中分布地。通过多轮易地搬迁，目前仍未搬迁的低收入农户的住房极为分散，多为年代久远、土墙或土木结构的危旧房屋，漏雨现象普遍存在，对于台风等恶劣天气无法起到正常抵御功能，随时有倒塌的风险。未搬迁的低收入农户的饮水大多靠自建水井里的井水，甚至有些地方吃的是雨水，水质得不到保证。而易地搬迁点的房屋以集中连片、统一规划建设为主，一些地区甚至由专业房企和物业公司代建代管，在住房建构质量、使用功能和水电等配套设施上较农户原有住房有着根本性的改善。例如泰顺县的易地搬迁点“无区域生态移民安置小区”，位于县城中心地段，由知名房地产集团有限公司代建和管理，在房屋质量和物业管理等方面都有一定保障。

（2）弱化经济风险。低收入农户创收能力普遍较低，经济抗风险能力差，相对于其他扶贫方式，易地搬迁的成本较高，因而搬迁补助力度始终是工作推动的关键要素。温州先后出台下山移民、整乡搬迁、灾后重建、宅基地复垦、地质灾害避让搬迁、抗震安居等搬迁安置政策，通过资金补助、贷款贴息和费用减免等方式降低搬迁农户的经济负担。以泰顺灾后重建移民安置政策为例，边远山区一户有200m2砖混结构原房的4口之家如在县城“无区域生态移民安置小区”购买一套120m2的房屋，根据移民安置的房屋价格3 960元/m2，约需47.5万。根据泰顺县灾后重建移民安置政策核算，该户可取得政策性奖励补贴18.36万元，其中包含6.96万元人口补助、2万户补助、5万元危旧房拆除补助、2.4万元宅基地复垦补助和2万元拆除奖励，同时享受50%的银行贷款贴息，剩余房款通过公积金贷款，每月按揭1 500元左右，这个支出水平在普通农户家庭的承受范围内[10]。但对于深度贫困人口，上述补助标准仍无力搬迁，为此，2017年9月，温州出台异地搬迁差异化补助政策，对低收入农户的异地搬迁再新增每户3万元的差异化补助[2]。对享有新增差异化补助后搬迁仍有困难的群众，经县级扶贫部门和慈善机构确认，将发动社会力量捐助，帮扶资金直接发放到农户。

（3）弱化生产风险。低收入农户家庭深陷贫困的原因是多方面的，劳动技能及就业机会的短缺是重要原因。自20世纪90年代末开展大规模的农民知识化培训以来，温州地区大量农民通过技能提升，提高了家庭收入，但因本地就业岗位不足，多数仍以外出打工为主。由于易地扶贫搬迁点实现了人口的大量集聚，为技能要求不高、就业灵活的来料加工企业提供了充足的劳动力资源。经政府的扶持引导，易地搬迁点周边的来料加工型企业得以快速发展。例如2017年泰顺县加大对规模以上来料加工经纪人扶强扶优工作力度，促进全县来料加工产业的扩面提质，当年安排省级来料加工以奖代补项目补助资金100万元[11]。截止2017年底，泰顺全县来料加工经纪人114人，加工点108个，来料加工产值累计1.94亿元，发放加工费7 242.66万元，常年从业人员4 746人。其中，发放低收入农户加工费1 302.76万元，带动低收入农户1 654人次，从业人员人均收入达到1.5万元，实现全县141个省级扶贫重点和农民异地搬迁小区（点）全覆盖[11]。

2.可能叠加风险

尽管易地扶贫搬迁政策从出发点看，有着弱化低收入农户生存、经济和生产风险的功能，但是由于低收入农户自身经济承受力不足，抗风险能力有限，即使政策设计再科学，如果执行不到位，也很难达成预设的目标。政策的执行易受多方面因素影响，其中科层制官僚体系的结构、政策执行者对政策的认知、政策设定的预期社会效果、政策执行环境以及目标群体等因素的影响是最为关键的五个要素[12]。易地扶贫搬迁作为一项政治任务，一般由基层政府组织实施。因此，政策执行者对易地扶贫搬迁的认知不存在错位，即思想认识上是高度统一的。政策执行环境由政策的适用性和执行压力两个变量组成。如果政策的适用性不强，再大的执行压力也会导致消极执行；如果政策的适用性强，且有较大的执行压力，则会出现运动式的政策执行。易地扶贫搬迁一般针对集中连片特困地区，不存在政策不适用的问题。那么，导致易地扶贫搬迁政策执行过程的偏差，剔除上述两个要素，则主要归因于政策的预期社会效果、政策在科层体制中的执行压力以及政策目标群体的参与程度三个方面。

（1）低收入农户的思想观念和行为方式转换困难，政策的预期社会效果难以实现。易地扶贫搬迁是改善人们生存环境、生产方式和观念的社会改造工程。只要有足够的投资，单纯实现贫困人口的空间转移是较为容易的，但空间转移之后的社会再造却是一个漫长的过程。其中最难的环节就是观念和行为方式的转变。低收入农户融入新社会群体的适应性普遍低于其他经济条件较好的家庭，并且更依赖于传统的农业生产方式。当前易地扶贫搬迁以“无土安置”搬迁户为主，农户在无法快速转变思想观念、行为方式的前提下仅作生存环境的位移，由于资金缺乏、社会关系简单，生计资本极其有限，加之缺乏致富的技能，将会因在移民安置社区中生计困难而造成返迁，无法真正达成低收入人口“挪穷窝”“换穷业”“拔穷根”的政策预期效果。在调研中发现，一些搬迁点存在“见户不见人”的现象，以中老年极端贫困人口为主，这些对象迫于生计将房子转让，而原有房屋已经被拆除，只能在原屋附近搭建棚屋寄住。对于这种状况下的极度贫困人口而言，其生存风险非但没有降低反而增加了。

（2）科层制下，上级给下级过重的政策执行的绩效考核压力，容易导致基层政府产生过度投机性的空口承诺。在当前把易地扶贫搬迁作为一项政治任务的形势下，扶贫政策中要求在一定时间内必须达到一定指标的硬性考核，将对政策执行者产生执行压力。例如2016年湖北省在易地扶贫搬迁考核暂行办法征求意见稿中就提出“集中安置率低于60%的不得分，高于60%的得满分4分”的规定，受这一集中安置政策导向的影响，湖北的一些县市明文出台政策不允许分散安置[13]，对基层易地扶贫搬迁的执行形成巨大压力。为解决政策执行难的问题，无法排除政策执行者对动迁对象的一些要求往往采取先口头答应而事后不认账的诱导手段的可能性，使政策的执行发生偏差。

（3）由于政策目标群体的参与程度不高，动迁对象有时会不积极配合，甚至产生抵触情绪。因易地扶贫搬迁以改善贫困人口的生产生活条件为指向，政策本身的正当性毋庸置疑。按照现代化的标准来看，这种目的的合理性使得贫困地区人口在历史传统中形成的生产生活方式、思想观念多显得落后，应该被抛弃和改造。但由于缺乏足够的理解和尊重，缺乏与动迁对象的充分沟通和协调，政策的制定和实施更多表现为政府单方的政策行为，政策目标群体的参与程度低，不仅不积极配合，甚至在一定条件下还会造成政策目标群体一定的抵触情绪，出现“扶贫干部满腔热情、帮扶对象冷眼旁观”的扶贫怪象。

在低收入农户的思想观念和生产生活方式没有改变的情况下，通过行政性的政绩考核手段实施易地扶贫搬迁这样的社会再造工程，加之制定政策时目标群体的参与度不高，极易造成这些自身经济能力十分脆弱的动迁人群脱离原来的生产生活空间后，由于生产生活成本提高，就业和创收能力又没有相应提升，从而产生新的政策叠加风险。

三、温州易地扶贫搬迁政策叠加风险的规避策略

易地扶贫搬迁政策由于受上述三方面因素的影响，在执行过程中极易产生偏差，并因此形成政策空传、目标替代和急功冒进的运动式执行。因此，如何降低和规避政策的执行偏差，是政策制定者研究及完善政策时应解决的首要问题。对照影响政策执行的主要因素，对易地扶贫搬迁可能产生的风险要有一定的预见性。为此，应积极采取相应的措施，加以规避。

1.通过全面而长远的制度安排化解政策风险

面对易地扶贫搬迁政策执行难的问题，政府相关部门一般会完善政策供给，加大对搬迁户的财政补贴力度。但是，如果无法及时解决低收入农户的生计及可持续发展问题，还是会有引发贫困户返贫的风险。温州市扶贫新政中的易地搬迁差异化补贴就属于前者，但同时温州扶贫政策制定者也关注到了后者。基于当前医疗负担已经成为低收入农户致贫的重要原因，为提高这一群体抵御意外风险的能力，温州出台了医疗商业补充险的扶持政策，低收入人口可不受年龄和健康状况的限制参投意外伤害和大病医疗商业补充险，人均保费100元以上，投保费用由财政统筹解决。同时，基于低收入农户自主经济发展能力的不足，温州以扶贫资金折股量化的方式，提升其预期获取经济收入的能力，以期达成长远而稳定的扶贫政策预期效果。扶贫资金折投量化是指将支农资金投入项目形成资产股权，赋予低收入农户资产股权。支农资金的量化折股分为普通股和优先股两种。农户投普通股可按股权获得分红，还可参与企业决策，但要承担相应经营风险，投优先股则享有固定收益和一定分红，但不参与企业决策和承担企业风险。据统计，截至2017年底，温州市全年共安排市级扶贫资金1 050万元，用于对350户农村特困农户的异地搬迁和住房解困实施差异化补助；在社会力量帮扶方面，共有140多个单位和100多家企业参与了组团式扶贫，年度筹集扶贫资金2 500万元，170家商会企业参加了“百会（企）扶百村”精准扶贫行动[14]。在医疗支出商业补充保险方面，2017年温州的投保范围覆盖了17万人口。在扶贫资金折股量化上，温州市财政列支了450万元专项资金用于扶持各地的资金量化扶贫试点[15]。

2.设置反向限制条件，消解低收入群体的过度依赖心理

政策制定者如不深入了解掌握动迁对象的心理，并充分考虑这一群体的利益和实际情况制定政策，将增加政策执行的难度，使得政策性风险和负面效应的概率大为增加。为此，设计易地扶贫搬迁政策时，要站在动迁对象的角度，充分思考其可能的行为选择，这样才能适当减少政策可能引致的负面效应。2017年温州市扶贫新政中对低收入农户实施异地搬迁差异化补助，并对其中特别困难的群体推出社会力量帮扶的制度安排。这一政策有效提升了低收入群体异地搬迁的能力，也使其中的部分农户产生等待观望的心态，期望有更多利好政策，使得扶贫补助政策陷入“养懒汉”的困境。针对这些可能的负面效应，温州市扶贫新政在上述措施的基础上，附加了限制条件，即接受社会帮扶的家庭，一般每户受捐助2万元，直接发放到户；获赠金额（含物资折算金额）不超过10万元[2]。这种反向限制可以在一定程度上化解正向给予可能导致的低收入群体的依赖心理，塑造和引导差异化补助政策执行的良性氛围和发展方向。

3.通过制度设计，缓解政策执行者的执行压力

晋升锦标赛模式是改革开放以来中国解决地方官员激励的主要治理方式[16]。当前，考核机制正逐步深层次地介入行政事务的各个角落，对政策执行形成巨大压力。温州市扶贫新政要求“对积极履职，没有主观故意，由于市场风险、经营风险和低收入农户经营能力不足，导致财政资金折股量化扶贫没有达到预期目标的，按《温州市改革创新容错免责办法（试行）》给予免责。”[2]这一规定基于鼓励官员的创新和担当，尝试通过免责机制探索政策执行压力缓解的有效路径。当然，如何界定“积极履职”和“没有主观故意”，仍需作深入研究，出台相关的考核细化规定。

易地扶贫搬迁政策是一项长远、稳定、系统性的扶贫措施，但容易因执行压力而产生执行偏差，而变为“短平快”的应急型的脱贫措施。政策制定者应对政策可能产生的扶贫风险及负面效应保持高度的警觉性，在政策制定中充分了解动迁对象的心理，切实尊重其自主意愿，同时，将搬迁工程视为社会再造，充分认识社会再造和变迁的复杂性，坚持渐进、缓步发展原则。