浅析巡察联动机制中“四种形态”常态化实践

2019-12-26沈熙政

理论观察 2019年10期

沈熙政

摘要：巡察工作作为党内监督战略性制度安排，在实践中要实现监督执纪的具体化和常态化，表现为准确把握“四种形态”的基本特征以及表现形式。本文针对“四种形态”常态化在巡察工作中的实践，梳理归纳出新时期巡察工作运用“四种形态”的内在运行机制。

关键词：四种形态;巡察工作;常态化;监督执纪

中图分类号：D262.6 文献标识码：A 文章编号：1009 — 2234（2019）10 — 0031 — 03

巡察作为党内监督战略性制度安排，在实践中要实现监督执纪的具体化和常态化，表现为“四种形态”的准确运用，推动巡察工作上下联动协调，确保全面从严治党真正向基层延伸压实。由此，只有深入分析监督执纪“四种形态”在巡察工作中的运行形式，才能对党内巡察监督联动机制把握得更加准确，认识得更加清楚。

一、“四种形态”常态化实践的基本特征

新时期“四种形态”的提出，是对党的十八大以来管党治党的经验总结，是对全面从严治党工作规律的深刻认识和准确把握。“监督执纪 ‘四种形态是辩证的有机体，各形态之间环环相扣、层层递进，形成严密的监督执纪四道防线”〔1〕，在实践目的、实践对象、实践方式、实践效果方面，表现出四个基本特征：

从实践目的来看，“四种形态”实践是对违纪问题演变逐级设防的过程，是为了解决党员干部由轻到重的违纪轨迹问题，这就决定了四种形态的结构在于全面从严、抓早抓小，体现党的十九大报告明确的 “运用监督执纪‘四种形态，抓早抓小、防微杜渐”。强化监督，必须结合实际科学运用“四种形态”。因此，“四种形态”实践中具体表现为，就是注重事前防控，确保在违纪违法事件发生之前把苗头性、倾向性问题遏制在萌芽状态，树立起批评教育、组织处理、纪律处分、立案审查“四道防线”的工作要求。

从实践对象来看，运用“四种形态”是对监督监察对象范围的拓展与确认，从原来重点查处党风廉政建设转变为全面从严治党主体责任和监督责任。所以“四种形态”既是问题清单，也是责任清单。这就需要在运用“四种形态”过程中，不同的责任主体担负着不同的工作内容和任务，实现党委主体责任和纪委监督责任“两个责任”的同落实、同促进、同考核。因此“四种形态”实践中表现为，监督执纪对象全覆盖，从重点查处违法犯罪问题到整体违纪情况预防，统筹推进党委、纪委和机关职能部门“纪在法前、纪严于法”要求。

从实践方式來看，“四种形态”是一个环环相扣的有机整体，必须坚持实事求是原则，按照错误性质和情节轻重把握准确、拿住分寸。面对新时期依然严峻复杂的反腐败形势，监督执纪工作就需要系统、全面地对党员干部不同程度违纪的问题提出了科学合理的处理原则，针对被审查对象的不同违纪性质、违纪情节，区分情形、区别对待，综合采取更妥当的处理形式，因此“四种形态”实践中表现为，提高精准把握执纪标准和运用政策能力，深化宽严相济的差别处理原则与精确执纪能力，实现惩处极少数、教育大多数的效果。

从实践效果来看，就需要综合考虑政治生态、党员管理、社会影响等各种因素，对党纪国法实践的政治性和政策性提出新要求。“‘四种形态产生的重要实践基础是有效的监督执纪。”〔2〕通过四种形态的实践，把监督执纪问责的工作前置，从只重视大案要案，一味追求涉案数额，转向重视政治纪律和政治规矩、组织纪律等问题的审查，努力实现良好的政治、社会和法纪效果。因此“四种形态”实践中表现为，把监督执纪问责工作做深做细做实，让党员干部习惯在监督和约束的环境中工作生活，从而达到震慑、警醒、教育的综合执纪效果。

二、“四种形态”常态化在巡察联动机制实践中表现形式

市县党委巡察机制的实践时间并不长。现行的巡察形式以问题为导向，在不断加以完善与改进的动态工作过程中，构建起现行实践方式措施。四种形态在实践中呈现的特征，在新时期反腐败工作巡察联动机制中得到了具体的体现。

（一）“四种形态”常态化推动了巡察信息快速有效反馈。四种形态注重事前预防，把问题遏制在萌芽状态，这就要求巡察信息反馈更加快速有效。快速有效包括，巡察前从网络收集整理全国各地的巡察反馈意见，掌握相关部门易发多发的问题类型，结合具体实际，加以对照印证，最大程度避免巡查线索的盲目性;巡察中借助互联网大数据的力量，广泛收集舆情，拓宽问题线索来源，快速筛查聚焦被巡察党组织“关键少数”、重点人群、“关键部位”和“三重一大”集体决策等情况;巡察后充分发挥电子信息传输等资源优势，把问题线索快速反馈给相关部门，加以整改。

（二）“四种形态”常态化推动了巡察工作的全覆盖。“四种形态”强调了总体预防的理念，推动巡察工作的全覆盖。巡察工作的全覆盖包括了巡察力量的统筹协作、巡察对象的全覆盖、巡察成效的明确，以各地实践探索的提级巡察、延伸巡察、市县同步联动巡察、异地交叉巡察、查办同步跟进等方式，实现巡视巡察的有形覆盖和有效覆盖相统一，形成由日常到重点、处罚由轻到重的监督体系，让监督真正日常化和长效化。

（三）“四种形态”常态化推动了巡察工作的精准度。精准执纪能力是四种形态实践的目的。这就要求巡察工作通过问题线索分类，来对违纪行为筛查与定性，实现精准执纪。这种精准需要建立在巡察监督信息上下联动共享的基础上。巡察工作通过与相关部门管理系统进行对接，实时共享数据，对问题线索处置情况的动态跟踪和定期督办，进一步提高问题线索的处置效率。

（四）“四种形态”常态化增强了巡察工作的执纪效果。“四种形态”四种类型的划分，达到的是教育、震慑、遏制的目的，推动全面从严治党进程中监督执纪效果的最大化。这就要求在巡察工作过程中，一方面针对行业系统易发生的共性问题，建立整改的台帐式管理，构建管理制度数据化模式，增强整改效果，建立长效机制，充分发挥巡察的遏制、治本作用。另一方面巡察机构自身的约束和监督，通过建立完善巡察机构考评考核制度、巡察回访制度、巡察机构内部管理制度，来加强对巡察人员的监督，实现监督执纪的双保障。

三、“四种形态”常态化在巡察联动机制中实践效能

“‘四种形态既是纪律的标尺，又是操作的指南，集理论性、实践性为一体”〔3〕在全面从严治党向纵深发展过程中，“四种形态”实践将是当前和今后一个时期开展党内监督的基本遵循。由此，在“四种形态”常态化实践影响下，显现出巡察联动机制创新形式更加具体、实际的效能。

（一）积极作用

一是巡察目的更加明确，主要针对基层小微权力出现的问题进行监督与查处。把握运用监督执纪“四种形态”，就巡察机制来说，关键在于用好前三种形态，实现问题早发现、早查处，早解决，把纪律和规矩挺在前面。监督主体通过转变过去注重违法犯罪问题线索，把违反党风党纪作为问题线索分析排查的重点，推动现在监督力量向巡察倾斜，向前三种形态倾斜。

二是巡察方式更加灵活机动，以适应纪律挺在前边的监督新形势新要求。过去监督往往着眼于采用增加机构、增加人手的形式，在增强监督效果的同时往往导致监督的链条延长，让监督效果不确定性增加。四种形态更加强调每种类型问题之间的联系和相互转换，更加强调关口前移，这就需要缩短监督相关的程序与环节，避免监督的延迟延误。现阶段巡察监督联动机制就是要缩短上下沟通的程序、缩短各部门协调的时间，缩短处置问题的时间，使监督的反应处置时间最小化，结合监督发现的共性问题，巡察实行的方式更加灵活机动、切合实际。

三是巡察过程更加强调协作联合，增强全面从严治党的全覆盖。四种形态的结构特征决定了监督对象全覆盖，这就需要巡察过程更加强调协作联合。巡察联合机制具体有两种表现形式：一种是上下联合。坚持巡视巡察一体谋划、一体部署、一体推进，同频共振，相互借力，开展常规巡察、专项巡察、“机动式”巡察和“回头看”，以实现2018年中纪委十九届二次全会提出“建立巡视巡察上下联动的监督网”。二是左右联合。灵活采取联合职能部门办案、交叉办案等形式，切实解决基层监督机构在办案工作上存在的专业、经验缺乏等问题，快速精准发现巡察的重点和疑点问题，帮助提高巡察工作效率，实现巡察整改零遗漏。这两种表现形式在问题线索上体现出来四种形态监督全覆盖的理念。

四是整改措施更加具有针对性。四种形态的实践目的要达到惩前毖后治病救人，决定了巡察工作主要针对巡察对象存在的问题与不足，聚焦突出问题，加大整改力度，健全完善工作机制，实现巡察工作规范化、制度化、高效化。

（二）面临的制约与不足

现阶段，巡察联动机制在发挥这四种作用的基础上，也表现出针对农村基层问题采取的监督措施有其限度和时效的制约。

一是在巡察方式方面，由于巡察延伸范围较大、巡察时间较短、巡察人员变动频繁，导致巡察工作“在巡察的实际进行和执行中，正因为巡察任务的全面和繁杂，反而给基层巡察带来了目标的不清楚和不准确。”〔4〕这样通过常规巡察方式发现的大多是一些共性和面上的问题，指向性不够明确，一定程度上削弱了巡察工作的重点与精准。

二是在巡察环节方面，巡察工作几乎涵盖了党的建设、廉政建设等方面内容，但是巡察工作没有形成整体合力，也影响到了巡察工作内容的连续性、工作方向的全覆盖，例如市县纪委和巡察办与村级组织联系不紧密，“巡察“被阻隔”，难以深入村级组织，巡察组多数被“困在”乡镇一级”〔5〕，凸显不出巡察早发现、早提醒、早反映、早制止的实效性。

三是在数据共享方面，在某些具体监督行动中，巡察工作机制实现信息数据各部门共享，但是从信息数据共享的持久化、制度化和规范化来看，巡察工作无论在运用范围还是共享程度方面都存在着明显不足，例如巡察信息资源共享机制不健全，“巡视巡察成果基本属于分散式存在，有的存在于档案室归档资料，有的存在于综合办公等信息系统中，有的存储在工作人员个人计算机中，还有的尚未进行后期加工处理，总体来说使用效率不高。”〔6〕

四、新时期巡察工作的完善与探索

（一）通过“四种形态”常态化使巡察监督工作格局更加精准。监督有轻重主次之分，因此，精准把握巡察监督全覆盖的内涵和外延，避免无限扩大监察范围，使巡察监督工作格局更加精准。按照中纪委十九届二次全会提出市县党委要履行主体责任，突出政治巡察，检查基层党组织贯彻落实党的十九大精神情况以及党的领导是否坚强、政治生活是否严肃、党的组织是否健全，着力解决弱化、虚化、边缘化问题。因此新时期，巡察工作贯通运用“四种形态”，把握准当前的重点任务，使工作有的放矢，这就需要一方面与扶贫领域腐败和作风问题专项治理、扫黑除恶、整治形式主义官僚主义问题等中央专项行动相结合，聚焦当前担负的政治责任，确保重大政治任务落实落地，另一方面市县巡察并向村居延伸，着力发现群众身边的腐败和作风问题线索，做到一事一核查、一查一回复，推动巡察工作的针对性和精确度。

（二）通过“四种形态”常态化推动巡察联动机制监督实效性。“四种形态”层次分明，重点突出的工作结构，推动现在巡察联动机制创新方式方法，着力发现问题，切实提高市县巡察监督工作实效。一是原则上坚持重点巡察和系统巡察相结合，既盯个性问题，针对精准扶贫查涉农扶贫领域存在的问题，又盯共性问题，紧扣“六项纪律”全面开展巡察监督，突出政治巡察定位。二是方式上坚持“联动巡察”“提级巡察”“交叉巡察”相结合，对重点县直部门、乡镇和村（居）党组织开展“提级巡察”，在县区之间继续开展异地交叉巡察，对同一系统探索开展市、县“联动巡察”，推动巡察全覆盖。三是落实上善于运用之前巡察成果，既盯住整改不到位的老问题，解决一些被巡察单位棘手问题和多年积累、遗留的问题，又着力发现新问题，保持巡察工作的连续性和严肃性。

（三）综合运用“四种形态”，打破工作界限隔阂，形成监督合力。“四种形态”环环相扣的工作思路关键在于形成监督合力，加强巡察机构与派驻机构、纪委、财政、审计等部门的信息沟通交流。

一是巡察之后和纪检监察机关有序衔接、无缝对接，共同搞好巡察整改。纪检监察机关既要及時处置巡察移交的问题线索，还要加强对整改落实情况的日常监督。

二是巡察机构主动向县纪委执纪监督部门、派驻纪检监察组通报巡察情况，移交相关的巡察报告、反馈意见等。执纪监督室、派驻纪检监察组将巡察发现问题作为日常监督抓手，对整改情况进行督查，对重点整改事项采取适当方式进行督办。

三是对巡察整改情况的督查方式有多种，包括电话了解、发文发函、听取汇报、审核整改报告、实地检查、集中督查等。同时，运用好整改通知书、提醒通知书和约谈通知书，提升整改督查效果。

总之，巡察监督作为党内有效的监督方式，充分运用“四种形态”，推动全面从严治党向基层延伸，实现十九大报告讲到的“凡是群众反映强烈的问题都要严肃认真对待，凡是损害群众利益的行为都要坚决纠正”的要求。