“一带一路”建设框架下中非经贸合作的机遇与挑战

涂明辉

（上海师范大学，上海 200234）

2018 年9 月3 日，中非合作论坛峰会在北京召开，峰会坚持2015年中非合作论坛约翰内斯堡峰会“加强政治关系，深化经济发展”为主要内容的政治共识，继承并发展峰会提出的“十大合作计划”。[1]各国领导人在北京峰会上提出“八大行动”举措，进一步规划未来三年针对非洲工业化现代化，基础设施建设，贸易投资便利化，能力建设和扶贫等领域的具体合作内容。“八大行动”作为中非友好合作的新内涵，对塑造中非合作伙伴关系具有重大战略意义。中非经贸关系进一步发展既是中国对外睦邻外交政策的延伸，也借鉴了区域经济发展的实践经验，将我国点面式合作如中国—东盟“10+3”、中国-欧盟、中国—东欧“16+1”等模式推向体系化建设。[2]中国积极推动中非经贸合作，一方面丰富中国外交的理论内涵，如以“义利相兼、以义为先”的合作原则为基础的“新型义利观”，以身份认同、文化交流为基础的“中非命运共同体”体系建设。秉持实践为先原则，落实好中非各类合作项目。2000年中非贸易额仅为104 亿美元，2008 年首次突破千亿美元大关。2017 年中非贸易总额为1697.5 亿美元，比2016年增长13.80%，为近年来增长之最。[3]

“一带一路”凸显区域性公共产品功能，“一带一路”国际合作与建设不仅针对“一带一路”沿线国家，也是中国向非洲提供的一种全球性公共产品。本文从中非经贸合作面临的机遇和挑战出发，研究“一带一路”区域公共产品对中非合作意义。[4]

中国区域公共物品供给是对现有国际公共产品架构的补充而不是对国际体系的挑战与重构。本着互惠共利、合作共赢的原则，中非制度化合作将以三大支柱机制作为切入点，以中非合作论坛为主要内容对接“一带一路”中非区域化合作，突出机制构建的重要性。[5]

一、转型对外援助机制，授人以渔

全球公共产品负面外部性的承受往往集中于贫困国家，这些国家同时也是对正面外部性需求最大，同时应对负面外部性最差的国家。国际援助自20 世纪50 年代以来，以美国利用“马歇尔计划”振兴西欧为开端，间接控制欧洲命脉后由此成为重要的发展干预措施。冷战期间，美国和苏联利用援助作为实现意识形态产出的手段，并将独立国家作为寻求全球霸权的重要战略目标进行区分和拉拢。20 世纪80 年代后，中国对外援助出于经济和地缘利益的考量，忽视了意识形态输出的特征。

进入21 世纪后，中国对非援助呈现机制化、透明化发展，这得益于非盟重组以及中非合作论坛机制的建立并在区域合作层面对接中国海外发展规划，形成了以多边合作为特征的区域合作模式。2000 年10 月中非合作论坛第一次会议通过《中非经济和社会发展合作纲领》，建立了贸易、投资、援助和债务减免合作框架。2011年，中国发表了第一个对外援助白皮书，标志着中国对外援助走向了公开化和透明化。“一带一路”倡议将非洲纳入重点区域并加大了对该地区的援助力度与机制建设。[6]在此基础上，中国在2014年发表的对外援助白皮书中确立了“相互尊重、平等相待、重信守诺、互利共赢”以及“不干涉受援国内政”的基本原则。在对非援助内容上，西方援助不仅无法针对非洲人力资本培养以及工业发展建设，还将非洲国家拖入债务陷阱，造成非洲原料市场和金融市场混乱。中国始终秉持授人以渔的原则，从人道主义出发，注重非洲国家基础设施以及工业部门建设，着力培养非洲人力资本提升劳动力素质水平。2000～2012 年，中国在50 个非洲国家进行了2546 项援助项目，援助金额共计830亿美元。其中，中国在道路通信、工业建设以及社会公共基础设施如医院学校等领域投入最多，得益于“一带一路”建设与合作。2012～2017年，中国平均每年对非洲国家的基础设施建设投资近120 亿美元，形成融资、援助、合作多形式复合的援助机制。中非贸易也进入快速增长时期，与2015年相比，2018年增长额超过90%。

2015～2018年中非经贸数据（百万美元）

作为中国对非援助政策的平台——中非合作论坛机制在对接“一带一路”倡议合作中实现阶段调整，形成以下特征：（1）中国对非援助政策注重规模性与效益型的统一；（2）中国对非援助政策强调互利共赢的原则；（3）中国对非援助政策迈向公开化和透明化发展。与此同时，中国对非洲的援助项目也逐步优化，具体特点如下：（1）中国对非援助项目总体上呈现立体式；（2）中国对非援助项目以重点项目作为牵引；（3）中国对非援助项目以合作计划式展开。

二、建立健全安全保障机制，防预结合

非洲安全问题大致由以下因素组成：（1）由选举造成的阶级矛盾；（2）极端主义扩散造成的恐怖袭击；（3）民族与族群冲突；（4）贫困造成的海盗活动以及日用品短缺；（5）医疗条件低下造成的社会动乱。非洲各种社会矛盾交织的状况决定了只有从症结入手，对症下药建立安全保障机制才能从根源做到防预结合。

发展是安全的基础，安全是发展的前提。由贫困导致的社会资源缺乏是非洲传染性疾病频繁和海盗活动频繁的主要原因。除加大人道主义援助力度与扩大基础设施供给外，中国在脱贫方面的丰富经验可以通过制度化设计应用于非洲国家，通过加强治国理政经验交流以及社会福利建设，加快培养非洲精英人才以调和社会矛盾是中非政治合作的重要议题。另外，针对极端主义扩散与民族矛盾冲突，中国应当同国际社会以及联合国一道，在相关政治议题上果断处理，联合“一带一路”沿线国家，遏制中东极端主义扩散势头，积极介入由种族冲突引起的人道主义灾难，强化联合国维和行动的作用。

在防务合作方面，中国通过军事援助、联演联训、人员培训、装备技术交流等方式加强非洲安全能力建设。以机制建设落实“北京行动计划”，支持非洲集体安全机制建设。并在此基础上，开展以下制度合作。首先，建立中非合作安全论坛，为中非加强和平与安全领域交流提供平台；其次，建立与非洲国际刑警组织对话合作关系，深化治安与警务合作，共同打击跨国犯罪，加强有关反恐与打击跨国犯罪情报分享与行动协调；最后，完善“中非合作论坛——法律论坛”机制建设，深化司法合作与法制交流，加强中非反腐败合作层次，就劳务方面建立中非联合仲裁机制。

三、完善区域货币金融与自由贸易机制

非洲国家市场规模普遍偏小，通过运行良好的基础设施加强跨境跨区域的连接，改变运输成本高昂、电力短缺、通信设施落后等状况，有助于提高生产和服务的效率，推动经济和社会的发展。需要指出的是，非洲联盟和非洲区域一体化组织职能重叠严重，加之地区纠纷和内乱原因造成部分国家中长期战略无法得以有效部署，领导人的短视行为则更助长了这种趋势。近年来，随着“一带一路”合作趋于深层次化，基础设施的拉动作用极大地激发了非洲经济发展潜力，区域市场随着基础设施完善得以自发建立。

完善金融与贸易机制，首先应从货币与债务入手。在货币层面，由于非洲国家货币信用普遍不高，主要以汇率盯住欧元由中非经济货币共同体为发行机构的中非法郎和西非经济货币共同联盟为发行机构的西非法郎为主，还要盯住英镑的旧英国殖民地如肯尼亚、乌干达等国使用的本国先令，以及南非的主要货币南非兰特、埃及盯住美元的主要货币埃及镑、安哥拉的主要货币宽扎、尼日利亚的主要货币奈拉等。非洲国家货币复杂且受到挂钩货币影响波动较大，其主要原因还是在于与汇率挂钩国的金融债务问题与货币发行权的问题。在此基础上，如何通过贸易与金融加快人民币国际化进程进而减少因汇率问题造成的损失，除了深化贸易和金融合作以外，应加快我国金融对外开放步伐，深化我国国资银行改革，拓宽国家对外融资贷款渠道业务，优化银行结构，激发民营银行投资活力，规范并完善债券市场发展。在债务层面，除了援助机制建设的无息贷款和低息贷款以外，主要通过帮助非洲国家培训相关专业的精英人才并对非洲国家债务问题给予帮助性建议等方式进行完善。

除此之外，中非合作论坛北京峰会以“北京行动计划”会议阶段性成果为内容，主要包括“八大行动”方案以及600亿美元资金篮子并就货币金融、贸易体系建设作出重要规划部署。中非经贸合作主要通过贸、投、援、基四方面组成。其中作为中非经济合作的主要驱动力，不同于“输血”式合作，贸易与投资具有“造血”式特点。具体表现如下：（1）目前600亿美元的资金篮子主要包括设立发展金融专项资金和非洲进口贸易融资专项资金，旨在促进中国企业在非洲投资，从而引领投资和调整贸易平衡；（2）非洲欢迎深化“一带一路”倡议，加强亚投行与丝绸之路基金等多边金融机构和非洲的合作；（3）加快人民币国际化步伐。继续加强本币结算合作，扩大本币在双边贸易和投资融资中的使用，支持非洲人民币清算业务的发展。非洲地区公共产品低供给高需求的失衡状态需要通过域外大国介入进行调整，这种介入通过与区域内供给相互兼容或互补的方式提高该地区的公共物品供给能力，那么低供给高需求的域内国在外力的帮助和支持下，就会加速向高供给高需求的形态演化的进程。

“一带一路”凸显政策沟通、设施联通、贸易畅通、货币融通、民心相通“五通”主题，高层互通、政治互信是“五通”的奠基石。经济层面至政治层面的递进，其本质是双方互信程度的加深，机制建设的核心在于信任建构。近年来，中非高层互访频繁，增进了政治互信，为推动“一带一路”建设各领域合作奠定了良好基础。2015年中国政府与非洲联盟签署“三网一化”建设备忘录，覆盖非洲全境的公路、铁路和基础设施，着力改善非洲基础设施。在提升东道国工业化方面，中国已在非洲五个国家建立了六个境外合作区，其中埃塞俄比亚的东方产业园为改善当地就业、提升产品出口等做出了积极贡献。2017年在埃塞俄比亚举行的第29 届非盟首脑会议上多位与会的非盟高级官员都表示，要加强非洲发展战略与“一带一路”对接，“一带一路”建设获得了国际社会的共识，中非的伙伴关系网络建设日臻完善，“一带一路”建设与合作与非洲的发展建设高度契合，运输基础设施的联通将有助于推动非洲大陆内部互联互通。在“一带一路”战略倡议的框架下，以“路”为代表的基础设施建设不断向非洲大陆延伸，助推非洲国家的工业化与区域一体化发展。

在中非合作积极作为，力求务实的整体氛围中，如何将过剩产能通过区域公共产品供给的形式造福非洲国家是中非区域合作进程紧迫的任务。在“一带一路”建设与合作作为区域公共产品输出框架的基础上，通过机制作用建立体系进而规范在操作层面的供给进程，这与全球治理亟须通过国际机制层面的创新进行表达的诉求不谋而合。中非通过政治议题进行制度化合作，赋予中非合作论坛以新的战略内涵进而全方位对接“一带一路”战略目标。通过制度化建设从顶层设计助力中国对非区域公共产品供给，进而与全球霸权体系公共产品形成互补性关系，降低区域内搭便车行为，减缓公共物品私物化的趋势，尽量消除由区域内经济和政治发展衍生的负外部性对我国造成的影响，进而实现中非合作伙伴关系转型升级的战略目标。[7]

“一带一路”的发展历程，是从“中国倡议”发展到“国际公共产品”的历程。“一带一路”从65个国家走向了全世界，已成为面向全球的战略合作，“一带一路”作为区域性国际公共产品将给广大非洲地区带来新的繁荣。“一带一路”主张成员国家及相关的国际组织成员本着“共商、共建、共享”的原则开展各项国际事务及相关活动。[8]其体现出来的平等性、共享性、互惠性，本身就成为区域性国际公共产品的重要内容和表现形式。从公共产品供给机制来看，“一带一路”建设和合作是广大非洲地区国际公共产品供给构架的有益补充和完善，有着独特的优势，非洲各国经济发展及利益诉求存在较大的差异性，它便于相互间协调和监督成本的减少，集体行动达成一致的可能性较大。非洲地区不存在特别强势的国家，成本分摊能够明显降低区域性国际公共产品被某个国家“私有化”的风险。[9]以发展中国家为代表的非洲地区蕴藏着巨大潜力，在美国霸权主义与保护主义盛行，欧洲政治危机加深自顾不暇之际，中国应着眼发展中国家通过顶层设计就机制建设层面给予战略性部署，构建以区域公共物品理论为基础的公共产品供给体系，并以区域层面的机制建设为主要任务，通过消化过剩产能转型升级国内产业。[10]