村庄公共物品供给的PPP模式研究：问题与改进

2019-12-26余治青

潍坊工程职业学院学报 2019年2期

余治青，李硕

(南宁师范大学经济与管理学院,广西南宁 530022)

引言

PPP模式在1982年起源于英国，该模式目的是为了解决当时的财政危机，通过用私人资本合作的方式建设相关的投资资金大且收益期长的公共基础设施，从而缓解政府的财政压力。国务院《关于在公共服务领域推广政府和社会资本合作模式指导意见的通知》中定义PPP为：“政府采取竞争性方式优先选择具有投资、运营管理能力的社会资本双方按照平等协商原则订立合同、明确责权利关系，由社会资本提供公共服务，政府依据公共服务绩效评价结果向社会资本支付相应对价，保证社会资本获得合理收益[1]。”应用PPP项目能够带动财政体制的改革，促进行政管理制度和融资制度的改革，最终形成规范的市场和政府合作关系。自改革开放以来，中国出现一些PPP项目，由于中国的城镇化、市场化的快速发展，公共基础设施升级加速，导致财政压力上升，而当时的民营企业在改革开放的过程中，实力增强并为经济发展做出来贡献，此时吸引民营企业资本进入到基础设施和公共领域中，可以缓解财政压力，政府也可以做好服务职能。1998年我国的PPP项目受到了全球金融危机的影响，出现短暂性的低谷。2003年，党的十六届三中全会提出了“让民营资本进入公共领域”，并且政府也出台了相应的支持政策，随后我国又迎来PPP项目的高潮。从2013年至今，PPP项目的实施在我国已经进入了普及阶段，据统计：2014年12月4日，财政部公布有30个政府和PPP示范项目，总投资规模约1800亿元；2015年9月29日，财政部公布第二批PPP示范项目建设项目，共206项，总投资金额6589亿元；2016年4月底，全国入库的PPP项目达8042个，总投资9.3万亿元。

PPP模式在全国范围内的成功运行也为乡村振兴以及推动城镇化建设提供了参考。村庄公共物品是指满足村庄社会的公共消费需求的产品或劳务，具有非排他性、非竞争性和不可分割性。村庄公共物品可分为纯公共产品和准公共产品，村庄纯公共产品指在消费过程中具有完全的非竞争性和非排他性，从而应由政府免费提供的产品，包括村庄的基础管理服务，如村庄义务教育、村庄信息系统、村庄基础科学研究等等；村庄准公共物品是指介于纯公共物品和私人产品之间，在消费过程中具有不完全非竞争性和非排他性的产品。将PPP模式应用于中国村庄发展是为了完善和创新村庄公共物品供给机制，包括思想观念的转变、法规法律的建设、风险的把控和监管体制的建设等有效途径。应用领域包含良好的生活秩序，建设基础设施，如水利工程、电力煤气建设、道路交通建设以及基础的义务教育建设等等。

在村庄公共物品领域的研究中，一些学者认为村庄公共物品的供给存在市场失灵。马刚认为我国的公共物品供给方式单一、效率低下，并就此提出了相应的建议，如政府在公共物品的供给中不应该是“掌舵”，而应该是“划桨”；鼓励生产的主体多元化，尤其鼓励私营企业生产；将公共物品领域发展成为竞争性领域[1]。罗兴佐认为农村公共物品在质量和数量上供给的缺口越小，价格水平越低，需求表达机制越完善，农民对公共物品的满意度就越高，供给率就越高[2]。周恩毅通过研究城市社区公共物品供给，认为应用其模式必须要打破思想禁锢，合理界定政府职能，创新公共物品供给机制，完善法律法规[3]。

一、PPP模式在村庄公共物品供给中的应用现状

(一)缓解了地方政府的财政压力

公共物品供给模式本身是内置与新型城镇化改革。城镇化，究其根本是人的城镇化，农村务工人口职业的转变，生存技能的更新，人力资本的提升。在村庄公共物品供给中的引进PPP模式，有效降低了地方性政府债务增长的幅度，减轻了债务压力。将公共产品的生产和经营权通过宏观调控的方式，保证所有的经营活动在国家政府和地方行政权力机构的可控制范围内合法、合理地进行。与此同时，PPP合作模式也是政府可以调度社会资金来减少财政赤字的不错选择。政府债务是指地方性的政府债务，对于村庄公共物品的供给采用PPP模式，是政府将其作为村庄债务过渡到新的融资举措，积极并充分地利用社会资本资源，引导社会主要的民间资本成为优先选择，赋予社会资本所有权和经营权的同时，政府采用新的管理方式，起到管理和监督的作用，最终使各方达到预定目标，创建了回报机制，切实提高了项目运作效率，最重要的是解决了当地村政府的债务压力。积极的财政政策为村庄公共物品的供给提供了公平、公正和公开的PPP模式合作项目平台，对缓解政府的债务压力有意义。

(二)增强了各方契约意识

PPP模式成功的关键在于政府重合同、守信用的契约精神。这不仅要求政府要将社会资本作为平等的合作方，共同商议政策，制定规定，并且最终遵守既定的规章制度，为更好地完成PPP项目的合作奠定坚实的信任基础。在这其中，要求村政府给予社会资本相当信任以及宽厚的政策支持，同时也要求社会资本方积极遵守既定的PPP项目规则，认真落实完善相关的村庄基础公共物品的建设，保质保量甚至超额完成任务，这对于政府和社会资本的进一步合作奠定了基础，最重要的是公开透明明确的制度安排，是PPP成功运行的关键。这种模式为构建美好和谐社会、振兴乡村发展战略、增强各行各业的合作提供了良好的运行平台，充分依据市场力量来增强各方的契约意识。

(三)推进了基础设施建设

长期以来，我国一直是以政府为主导的村庄公共物品供给，财政支出和财政预算外支出是主要的资金来源。随着投融资体制改革的深化，政府将不断退出基础设施投资主体的地位，社会资本将成为基础设施和公共服务的主要投资人。PPP模式解决了社会资本进入基础设施和公共服务领域的各种不合理限制，形成的模式主要有公办公营、公办商营、专利经营、私商经营等。凭借信用关系来筹集财政资金，这对于中小企业来说拥有了更大的发展空间，并且激发了以市场为主体的经济活力，从而带动经济发展。激励企业参与竞争，通过改革相关经营策略，使其专注于公共服务产品的技术创新，并不断改良产品质量，完善供货渠道，为村庄的公共物品的供给提供了保证，进一步带动经济的发展。

二、PPP模式在村庄公共物品供给中存在的问题

(一)PPP项目的投资风险不确定

首先，是存在政治风险，主要体现在政策的间断性。问题大多数是上一任领导班子商议与私营机构定下的PPP模式合作合同，但在下一任领导中会中断合同的进行，或者不承认合同签署的有效性，这无形中会给私营合伙人带来直接利益的损失。政府失去了PPP模式就会在村庄公共物品供给中失去原本的意义。

其次，是存在低效率风险。成本和收益之间的关系，说到底是政策和体制的低效率。PPP模式是由国有企业垄断转为民营企业垄断或公私协作企业的垄断运营的一种方式，是一种新的利益重新分配方式。低效率风险主要是由于主管的公共部门不能很好地完成监督和指导职责，政府在公共物品供给方面主要职责是把握关键方向，而不应该是事事亲历亲为。具体说就是控制、领导和决策，否则政府办事的效率不仅不会提高，有可能还会出现失控的局面。所以首先做到的是要把握“度”，不能管理过度，也不能放任不管。只有实现“政企分离”，才能够给私营企业充分的发挥余地，虽然一般的公共基础设施收益回报期是10年左右，但中间可能存在设施运行状况或者受环境影响的风险，不能保证同等的成本投入就会有同等的收益，这也是造成低效率风险的重要原因之一。

第三，违背公益性风险。公共物品的市场应该坚持普遍服务人民公众的基本原则，以服务大众为根本宗旨，一旦私营企业为了满足自己的一己私欲，将公共物品的成本控制，即不能保证产品的质量，尤其在公路建设、桥梁建设以及住房建设等关乎公众生命安全的基础生存项目中不遵守公益性和道德，将会隐藏巨大的安全隐患。

(二)民间资本参与在村庄公共物品供给中面临挑战

据目前财政部统计的数据来看，以民营企业为社会资本主体参与PPP项目的数量并不是很多，尤其在村庄公共物品供给这一块来看，央企和国企凭借得天独厚的优势在项目中占据主导地位。这与国家一开始提倡的促进民间资本进入基础设施和公共管理领域的初衷相悖。尤其在PPP项目准入市场这一块，存在着当地政府对民间资本的设置要求过高，尤其对于一些预期收益较好，资金流稳定的PPP项目。比如供水系统，大多数存在国企和央企垄断性占有，这对于民间资本的运行产生了极大的阻碍。另外还存在原因是当地村政府不信任民间企业在项目实施和资金保障能力，并且在实际中确实不如大型的央企、国企有实力，主要体现在资金实力方面、融资渠道和融资成本以及技术实力方面，同时民营企业也不信任政府，担心相关政策的变化会造成民营企业的直接损失，所以这也是造成民营企业不能很好进入市场的原因[5]。

(三)PPP项目在村庄公共物品供给中实施难

一方面， PPP模式在大多数村委看来只是缓解政府债务的一种融资方式，并没有切实考虑到村民的实际需求。主要原因是群众意愿表达机制的失灵，进而当地政府随意制定新政策，后因合同问题导致工程停止或拖延，给当地居民但带来不必要的麻烦。另外一点主要体现在PPP项目大多数收入偏低，资本具有逐利性，因此社会资本资金投入的动力不足。对于村庄的公共物品来说，功能要求简单，消费群体单一，则对于社会资本吸引力不足。同时基层政府不舍得将“经济效益好”的项目拿出来做PPP项目，只是把一些回报率低的项目拿出来做PPP，则更不容易得到社会资本的合作。还有一方面是融资难，PPP项目需要的资金量大，周期长，对社会资本提出了极大的挑战，因为一般的金融机构考虑到其中的不确定性和资金的流动，在社会资本申请融资会出现拒绝或者是只参加其中一部分的情况，这对于PPP在村庄公共物品建设中提出了挑战。融资的方式单一主要体现在现大多数的PPP项目以债权融资为主，股权融资相对不足。原因是中国尚未建立融资服务体系，难以实现以项目未来收入和资产为担保的项目融资方式，同时经融机构保险起见，不愿参加有风险的投资项目，这就使得PPP项目难以在当前的社会条件中生存。

三、PPP模式在村庄公共物品供给中的改进途径

(一)建设社会监管系统

国家层面的PPP模式管理机构在整个PPP模式运营中是必不可少的，设置专门工作单位，培养专门在政治、经济领域的PPP模式管理应用人才。国家统一制定PPP模式运行政策，相关监督机构负责监视和管理PPP项目的建设和运营，其中包括的任务有：督促政府完职能转变、规范政府签订合同的行为、规范社会资本和政府之间的关系，把促进村庄公共物品供给这一领域的政府和社会资本合作，把更多的职能交给社会资本，给其足够的发展余地，从而激发社会资本的力量、鼓励更多的技术人才和生产力加入到村庄公共物品的建设中，以达到促进经济发展的目的。在这一过程中，监管机构还需要用法律法规对政府的职能行为进行实时的引导和约束，使PPP模式能够在健康有序的环境下运行，提高政府部门在村庄公共物品供给中民众的满意度。还应该建立科学的评价指标，分析需要进行PPP项目的社会资本的资格审核，确保在项目的开始没有资金的风险，这对于能够进一步完成PPP模式的运行具有深刻的基础意义。

(二)建立科学的村庄公共物品供给PPP机制

PPP机制的创新点在于“使市场在资源配置中起决定性作用”。这就要求政府要简政放权，尽可能地减少对经济市场环境的干扰，将原先的主导地位换到监督管理上。因为只有放开PPP项目的市场准入规则，才可以提高市场的竞争力，“优胜劣汰”的原则会提高村庄公共基础设施的质量和效率。在整个PPP项目运行的过程中，涉及到融资、收益、信息公开和社会资本退出等环节，对于这些问题，需要政府，从自身转变观念，公平对待社会资本，在立法上、制度上予以明确和完善才能使PPP模式运行加快。

完善PPP融资市场，积极吸引和整合包括银行、证券、保险、信托、社保基金等这些投资的金融投资。最后要建立完善的退出机制，依托各类产权、股权交易市场，为社会资本提供多元化、规范化、市场化的退出机制。从而保证PPP项目落地时受到政府和市场的考核，在实施中能够接受监督，在退出时有完善的保障机制。

(三)促进民间资本参与村庄公共物品供给的PPP项目

政府应该先摆正民间资本与其他资本，诸如国企央企等其他资本的平等关系，切实响应国家鼓励民间资本进入基础设施和公共物品供给的政策。政府要有契约精神，主要是由于农村组织形式简单，再加上换届的频繁，在上一届定下的合同在任期内没有完成并且转交到下一届时，要坚持合同的有效性，这样才能使民营企业放心，并且愿意与参与村庄基础设施的建设，同时还要给予民间企业合理的收益，要给民间企业建立“盈利但不暴利”的思想观念。