新时代新型职业农民培养环境优化问题研究

王登榜 ，巨荣良

(聊城大学 a.政治与公共管理学院； b.商学院，山东 聊城 252059)

一、新型职业农民内涵及其培养环境明析

(一)新型职业农民内涵的界定

“新型职业农民”概念的产生是国家对破解农业发展人才制约不断探索的结果，是实现农业现代化的必然产物。2005年，“职业农民”一词首次出现在《关于实施农村实用人才培养“百万中专生计划”的意见》中，其内涵是在农业生产经营中以获取利润为目的的独立群体。2007年，国家在推进社会主义新农村建设的大背景下提出了“新型农民”概念。与职业农民相比，新型农民的内涵更为丰富，泛指从事现代农业的农民群体。2012年，中央一号文件首次提到“新型职业农民”。在之后的7年，每年的中央一号文件皆强调了“新型职业农民”。2016年，由农业部科技教育司组织编写的《2016年全国新型职业农民发展报告》对新型职业农民的内涵做了明确界定，新型职业农民是职业化的新型农民，具体以农业为职业、具有相应的专业技能、收入主要来自农业生产经营并达到相当水平的现代农业从业者。学者们对新型职业农民的内涵做了大众化的解读。朱启臻[1]认为“新型职业农民以市场为主体，具有高度稳定性，把务农作为终身职业，并且具有高度的社会责任感和现代观念的农业者”；童洁、李宏伟、屈锡华[2]则认为“新型职业农民具有较高的文化水平和学习能力，掌握现代农业科技知识和专业技能，能操作使用先进的农业机械设备并了解市场信息，善于经营管理的群体”。庄西真[3]认为新型职业农民是以市场化为导向、以专业化为手段、以规模化为基础、以高素质为特征的农民群体。我们认为：新型职业农民是能力和使命感的结合体，其不仅要拥有掌握多方面文化知识、善于捕捉市场信息、能够使用先进的农机设备、善于经营管理的能力，而且还要具有对生态环境、消费群体、子孙后代负责的使命感。

(二)新型职业农民培养环境的多层面解读

孟母三迁，择邻而居，这一悠久的经典故事告诉我们，环境育人的重要性。新时代，新型职业农民的培养环境对于新型职业农民的成长至关重要。部分学者从不同的层面对新型职业农民培养环境进行了解读。在社会环境层面，朱启臻[4]认为“健全的土地制度、充分的社会尊重、系统的学习条件、充分的城乡要素流动是新型职业农民培养的社会环境。”沈红梅、霍有光、张国献[5]认为土地流转、城镇化发展质量、城乡二元结构、农村社会化服务体系共同构成新型职业农民培养的社会环境。在制度环境层面，朱启臻[6]认为“土地制度、农民组织制度、政府的支持与服务、农民教育制度是新型职业农民培养的制度环境。”黄莉莉、朱奇彪、米松华[7]认为“户籍制度、土地制度、产权制度、住房制度、社保制度、政府管理制度等城乡一体的制度，构成了新型职业农民培养的制度环境”。在财政金融环境层面，黎家远[8]认为“构建起包括财政资金投入机制、培训对象瞄准和激励机制、培训对象选择机制在内的新型职业农民培养的财政支持机制是推进新型职业农民培养的重要方式。”在教育环境层面，杨璐璐[9]认为“教育环境、行为人角色定位、教育条件会影响到新型职业农民教育中行为主体的行动策略，最终影响到新型职业农民培养工作的开展和效果。”

二、新型职业农民培养环境存在的问题分析

我国新型职业农民的队伍不断壮大，人数已达到1500万人，预计到2020年，总人数将突破2000万人。农业发展的关键在于农业人才的培养，新型职业农民的培养将加速推进我国实现农业现代化。当前，我国在新型职业农民培养环境层面仍然存在一些问题，需要进一步优化。

(一)社会环境层面的新型职业农民培养问题

居民对新型职业农民缺乏了解和认同。农村居民受传统小农思想的影响，具有“政策观念淡薄、生活方式保守、市场意识淡化、科技知识缺失、新旧价值观失衡的特点，致使他们对新型职业农民这一职业的认知缺少时代的内涵”[10]，认为新型职业农民与以往相比，只是一种新提法，没有什么本质的区别；城市居民远离农村，缺乏对农村实际的了解，骨子里带有“高贵”的属性，认为新型职业农民只是新时期的农民，未能成为一种职业而得到他们的尊重和认同。

农村基础设施落后，社会化服务水平低。“据全国普查结果，截止2016年底，52.3%的居民没有用上经过净化处理的自来水，38.1%的村庄还没有路灯，农村互联网普及率仅为34%，82.6%的村生活污水不能集中处理，还有46.5%的农村还没有完成改厕[11]。”在这种社会环境下，农村的社会保障能力不足，从事农业的生产成本较高，对于想成为新型职业农民的群体缺乏吸引力。

(二)制度环境层面的新型职业农民培养问题

在新型职业农民培养中，政府各部门、政府同涉农的社会组织间尚未建立起有效的合作机制。一是政府内部各部门存在重复投入的现象，不利于整合各方力量。二是在新型职业农民培养中，仍然是以政府参与培养为主导，涉农院校、涉农企业等社会组织在参与新型职业农民培养过程中未发挥应有作用。

认定制度不健全，缺乏对基本素养的认定，无法保障新型职业农民的培养质量。当前，一些地区普遍存在着以等级、以类别、以生产规模、以经营状况等作为新型职业农民的认定标准，缺乏对新型职业农民基本素养的认定，这就有违新型职业农民的培养要求，大大降低了新型职业农民的培养质量。

土地流转价格制度不完善。众所周知，规模经营是新型职业农民产生的重要条件，而现阶段有些政府为追求政绩，非理性地加速土地流转的规模，将土地流转给拥有资金优势的涉农企业，这一行为拉高了土地流转价格，增加了新型职业农民规模经营成本，削弱了新型职业农民开展土地规模化经营的积极性。

(三)财金环境层面的新型职业农民培养问题

新型职业农民培养财政经费投入不足，远远达不到实际的培养要求。据学者调查，“要使普通农民具备新型职业农民的基本素质，投入培训经费一般要达到800-1500元，一些技能性较强的培训甚至要达到3000-4000元”[8]，而目前人均培训经费的投入远低于实际培养需要，制约了新型职业农民的培养。

新型职业农民培养经费的来源渠道单一，社会组织对于新型职业农民培养的投入缺乏积极性。一是培养的经费大部分由国家财政拨款，较单一的经费渠道限制了培养规模。二是参与培养新型职业农民的社会培训机构，事先垫付培训新型职业农民的费用，而后财政部门以培训成本给予补贴，因此，社会培训机构不能获利，只能实现收支平衡，这就抑制了社会组织参与培训的积极性。

在补贴方式上存在不合理现象。在“三权分置”政策实施的背景下，大多数新型职业农民拥有经营权，但不一定拥有承包权。而现阶段，我国的补贴条件仍然以那些拥有承包权的农户为前提，即补贴对象原则上仍然为拥有耕地承包权的出租人，而不是拥有经营权的新型职业农民，这种补贴方式不利于新型职业农民的培养。

新型职业农民进行农业借贷较困难。虽然政府鼓励金融机构支持“三农”发展，但由于农业生产受到自然和市场双风险影响，以营利为目的商业性金融机构对农业信贷领域一直持谨慎态度，对开展农业借贷的积极性不高。新型职业农民在进行贷款时，贷款数额也会因为抵押品而受限。例如新型职业农民以依附于土地上的农业设施进行抵押，商业银行受土地承包经营权具有短期性特点的影响，对农业设施估价过低，多数情况下新型职业农民仅能获得评估价一半的贷款资金。

(四)教育环境层面的新型职业农民培养问题

教育内容存在片面性。新型职业农民的教育仍然以农业技术教育为主，缺乏对农业的性质、科技、文化、管理、发展理念等全方位的教育，未能达到爱农业、懂技术、善管理的新型职业农民培养要求。

教育模式过于陈旧。新型职业农民的教育模式仍然以传统的授课方式为主，具有抽象性和弱操作性，削弱了参与新型职业农民培养者的热情。

教育的师资队伍建构不合理，理论型教师和经验型教师并存，一方面是学历高理论水平高，但农业实践经验低的学院理论型教师，另一方面是学历低、农业生产经验丰富的农田经验型教师，这种不合理的师资队伍不能保证培养质量，大大降低了新型职业农民的职业水平。

培训对象的身份性限定较强但精准度不高。目前对新型职业农民培养的身份限定较为严格，许多地区将拥有本地区农村户口且有耕地的农户作为参加培训的必要条件，导致一些不符合条件，但有意愿参加培训，迫切需要掌握农业知识的新型职业农民群体错过了培训的机会。

三、优化新型职业农民培养环境的对策建议

(一)社会环境

扩大对新型职业农民培养的宣传力度，增强居民对新型职业农民的了解和认同。当前，社会上普遍存在“农村居民对新型职业农民不了解，城市居民对新型职业农民不认同”的现象，这样的社会认知，十分不利于新型职业农民的培养。针对这一现象，在农村地区，涉农部门要加强新型职业农民培养的宣传力度，通过新闻报道、张贴标语、新型职业农民宣讲会等形式，以浅显易懂的话语宣传新型职业农民是什么，如何成为新型职业农民，成为新型职业农民后的政策补贴等，增强农村居民对新型职业农民的了解。在城市地区，政府应允许新型职业农民享受与城镇职工同等的养老、医疗、卫生等社会待遇，明确新型职业农民是进行市场化生产，以农业为职业，具有高度稳定性和为广大人民提高健康优质的农产品的责任群体，回归农民的职业属性，赋予其平等的社会地位，增强城市居民对于新型职业农民的认同感。在此基础之上，涉农部门可以不定期开展新型职业农民培养表彰大会，表彰为培养新型职业农民做出突出贡献的组织单位、企业，并以此作为典型事迹进行宣传，引起社会的广泛关注，努力营造尊重新型职业农民的社会氛围。近年来，山东省开展了新型职业农民培养评选活动，评选出了600个新型职业农民优秀典型、220个优秀培训教师、100个优秀示范实训基地，这一活动的开展提升了人们对新型职业农民的关注度，为新型职业农民培养创造了有利的社会条件。

加强基础设施建设，降低农业投入成本，改善农村人居环境。经过改革开放40年的发展，我国“四化同步”取得了举世瞩目的成绩，但农业农村仍然是块短板，直接体现在农业基础设施这一领域。因此，为完善农业基础设施，减少农业投入成本，吸引更多的人参与到新型职业农民培养的队伍中来，政府可采取如下措施：加强农村道路建设，继续推行“四好农村路”建设；安装农村饮用水净化设施，保证农村地区的饮水质量；完善农田水利设施建设，对于超过使用年限的水利设施进行翻修，提高雨水开发和使用效率；完善农村网络通讯设施，推进“物联网+农业”体系建设；采用先进技术改造土壤肥力，提高土地的使用效率；整治农村生态人居环境，改变“垃圾靠风刮，污水靠蒸发”的固有环境，全力推进农村厕所革命；进一步普及农村社区医生，争取“一村一社一医师”，完善农村医疗设施。

(二)制度环境

培养新型职业农民是一项长期性、基础性、系统性工作，要求政府内部、政府同涉农的社会组织间建立有效的合作机制。第一，在政府内部，构建横向、纵向新型职业农民培养内部合作机制。在横向上，以农业农村部为中心研究决策新型职业农民培养的重大问题，省、市、县各涉农部门贯彻落实，并以各单位书记为第一责任人。在纵向上，定期召开新型职业农民培养工作的联席会议，以各级涉农部门牵头，统筹协调与财政、金融、教育、保险、等部门的合作，发挥多方力量的优势。第二，构建以政府为保障，涉农院校、涉农企业等社会组织积极参与新型职业农民培养的外部合作机制。“北美、西欧和东亚发达国家已形成了‘ 以政府为主导、以农业院校为主体、以社会培训机构为补充’的职业农民培训体制，构建起职业农民的终身教育体系”[12]。我国可借鉴这些国家的经验，构建具有中国特色的培养合作机制。一方面，建议政府负责对新型职业农民的基本素养和农业生产基础性教育的培养，发挥政府的保障性优势。另一方面，涉农院校、涉农企业等组织在政府发挥保障性优势的基础上，结合社会实际需要，对新型职业农民进行前沿性农业生产、经营管理技术的培训，充分发挥自身优势，共同促进新型职业农民培养。

完善认定制度，设立以基本素养为要求的新型职业农民认定标准，形成国家注重“素养”、地方注重“实际”的双重认定标准。当前，我国一些地区根据自身实际农业发展水平，自主设立了以等级、以类别、以生产规模、以经营状况的新型职业农民认定标准，忽视了以基本素养为要求的认定标准。农业文化知识、农产品经营管理知识、生态环保知识、基本法律知识、诚信观念知识等是新型职业农民基本素养认定的核心。新型职业农民是进行市场化生产，以农业为职业，具有高度稳定性和为广大人民提高健康优质的农产品的责任群体，以基本素养为基础的国家新型职业农民认定标准，将大大提高新型职业农民的培养质量。在认定过程中，涉农部门可设立基本素养认定委员会，负责编写新型职业农民基本素养学习教材，组织新型职业农民基本素养学习、考试、颁发新型职业农民基本素养证书等。只有参加新型职业农民基本素养学习，考试成绩合格，获得新型职业农民基本素养证书的成员，才能有资格参与本地区的新型职业农民认定。各地区在国家基本素养认定的基础上，结合本地区的实际需要，采取以等级、以类别、以生产规模、以经营状况的新型职业农民认定标准，认定合格后颁发新型职业农民证书，并且以地方法律的形式明确只有获得新型职业农民证书才能享有国家、地方优惠性政策。

完善农村土地流转价格指导机制，坚持农民自主商价、中介组织评价、政府指导定价的原则，尊重市场规律，适度降低土地流转价格。有些地方政府为追求政绩，主导土地流转，导致新型职业农民承包经营土地的成本上升，这种现象不利于新型职业农民土地规模化经营，妨碍了新型职业农民的培养。有学者对多省的土地流转调查发现：“地流转价格大多以平均每亩地种植粮食的年毛收入为最低标准，每年每亩的租金平均是当年 500 公斤稻谷或小麦的收益，最高的达到5000 多元”[6]。这种过高土地流转价格弱化了新型职业农民进行规模化经营的积极性。因此，政府要进一步完善农村土地流转价格指导机制。第一、确立农民自主商价，流转中介组织评价、政府指导定价的原则。鼓励流转土地的农民依据个人对于土地的认知，与流入者平等协商，初步商定流转价格；流转中介组织依据流转土地的各方面因素，对土地流转价格进行评估；政府在充分考虑土地区位、生产成本与收益等综合因素的基础上，结合自主商价、评估价格，制定出合理的价格，指导土地流转。第二、加快搭建土地流转交易平台，加速推进土地流转市场化。土地流转交易平台的建立，可以为流转双方提供土地流转信息，方便双方商定流转价格。第三、建立土地流转价格监督反馈组织。监督反馈组织由专家学者、农民、政府官员组成，不间断对农村土地流转价格进行调查，根据反馈信息，及时发现问题，纠正问题。

(三)财政金融环境

优化新型职业农民的财政金融环境要求政府部门增加新型职业农民培养的经费投入，扩展经费来源渠道，改善新型职业农民的补贴方式。第一，据新华社报道，2018年中央财政下拨20亿元补助资金，用于100多万新型职业农民的培养。现阶段，新型职业农民培养经费每人不到2000元，这也只能达到需要培养一个具备完整新型职业农民基本素质所需经费的一半。国家财政部门在此基础之上，应进一步加大对新型职业农民培养的投入，争取能达到3000元-4000元的人均培养经费标准。第二，鼓励乡镇涉农企业、商业金融机构等社会组织参与投资新型职业农民培训，建立以政府投资为主、社会力量参与的多元化资金投入机制。尊重资本逻辑，允许培训机构获得合理利润，用政府补贴的培训资金直接购买社会组织的培训服务，使培训质量与培训机构的利润相挂钩，改变现行对培训机构进行成本补贴的做法。第三，在补贴的方式上进行适度调整，以拥有经营权为补贴发放的标准，真正发挥其鼓励新型职业农民从事规模化经营生产的作用。第四，扩大农业保险的财政补贴范围，给予参与农业保险的新型职业农民一定的优惠，提升新型职业农民抵御多种农业风险的能力。

探索建立新型职业农民借贷专项基金，扩大贷款抵押品的借贷范围。农业信贷具有高风险、低收益的特征。对于农业信贷的不足，政府出台了一系列鼓励金融机构发放贷款给新型职业农民的优惠政策。但是，政府的支持政策收效甚微，金融机构借贷的积极性依然不高，新型职业农民贷款困难普遍存在。针对这一现象，我国应采取更加积极的对策。其一，以政府财政部门为担保方，探索建立新型职业农民借贷专项基金。“在美国，只要实际从事农业生产经营时间不少于三年且满足担保条件的农民，由政府涉农部门提供担保，就能获得商业银行提供的专项信贷资金”[13]。我国可借鉴发达国家的经验，以政府财政部门为担保方，探索建立新型职业农民借贷专项基金，为新型职业农民借贷保驾护航。其二，优化农业金融服务，扩大新型职业农民贷款抵押品范围。首先，金融机构可建立对新型职业农民的信用等级评估体系，给予信用等级较高的新型职业农民一定的贷款利润优惠。其次，金融机构在国家优惠政策的鼓励下，应允许新型职业农民以农作物预期收成、土地经营权、房屋、农机设备及其他重要资产为贷款抵押品。

(四)教育环境

优化新型职业农民培养的教育环境要求国家进一步丰富新型职业农民教育的内容。农业的现代化要求新型职业农民不仅要掌握农业生产技术方面的知识，还要求新型职业农民必须具有农产品销售的市场意识、品牌意识、农业发展循环理念、社会责任等特征，掌握全面系统的农业知识是新型职业农民未来教育培养的主攻方向。因此，国家涉农部门需要在以下方面做出努力。第一，在农业理念方面，培养新型职业农民的可持续发展理念，在从事农业生产中注意节约用水，多使用有机肥，爱护自然环境，为子孙后代留下宝贵的生态遗产。第二，在农业性质方面，引导新型职业农民熟悉农业在社会发展中的地位，农民在农业社会生产中的作用，农业、农村、农民之间的关系等，为新型职业农民培养打好基础。第三，在农业科技方面，不仅要对新型职业农民进行农业技术运用的教育，还要进行农业科技创新、农业科技理念的教育，使其成为技术的运用者和新技术的开拓者。第四，在农业文化方面，引导新型职业农民履行传播中国优秀传统农业文化的使命，增强新型职业农民的文化内涵。天人合一理念、日出而作、日落而息的勤劳精神，尊重自然、善待自然的思维等，这些都是中国优秀传统农业文化的精髓。

优化新型职业农民培养的教育环境要求改变传统新型职业农民的教育模式，优化师资队伍，降低参与新型职业农民培养的身份限制。其一，坚持理论联系实际的原则，将课堂教学与实践教学相结合，充分认识新型职业农民培养的实际需要，以农业实践教学为主，鼓励新型职业农民深入田间地头，运用课堂所学的知识进行农业生产实践。其二，顺应互联网+教育的趋势，充分利用互联网开展网络教学，搭建移动学习平台，突破培养的空间限制，让新型职业农民可以随时随地地观看网络教学视频，真正形成教室、田间、网络三者合一的教育模式。其三，优化师资队伍，鼓励学院理论型教师下乡，真正深入到田间地头，将自身的农业理论知识与农业生产实践相结合，同时鼓励农田经验型教师在丰富的实践经验基础之上进一步加强理论学习，深入对农业知识的认识，争取提炼出具有现代逻辑思维的农业理论知识。其四，降低参与新型职业农民培养的身份限制条件，鼓励有意愿参与、迫切需要掌握农业技能的农民群体参与新型职业农民培训，特别要注意潜在的培养对象。例如返乡的新生代农民工和涉农专业的大学生，对于这一群体应进一步降低其参与培训的限制条件，吸收并培养他们成为新时代的新型职业农民。