生态环保两法衔接下检察机关的角色转型

武 阳

（南京工业大学法学院，江苏南京 211816）

1 举步维艰的环境执法“两法衔接”

当下中国环境保护日益受到重视的根本原因是环境违法行为的日趋猖獗、日益严重，传统的民事法律体系及行政法律体系已不能对其相关违法行为进行及时、有力的打击。这意味着刑法在环境保护方面所发挥的作用必须提高到一个新的高度。为此，我国《刑法修正案（八）》对第三百三十八条进行修改，将重大环境污染事故罪修改为污染环境罪。为配合刑法的实施，2013年最高人民法院和最高人民检察院联合发布了《关于办理环境污染刑事案件适用法律若干问题的解释》，《解释》对“严重污染环境”和“后果特别严重”的具体情形在其中都作了明确规定。然而，修正案和相关解释颁布后并没有达到预期的打击环境污染刑事犯罪的效果。导致这一后果的重要原因是“两法衔接”机制运行并不畅通。纵观目前的司法状况，治理环境污染案件的行刑衔接依然存在问题。有效的将解决环境污染问题的行政手段和法律手段有机结合起来，实现行政执法与刑事司法的有效衔接，对于打击环境污染犯罪、保护生态环境是至关重要的。

“两法衔接”机制简单的说，就是行政执法与刑事司法这两个公权力的执法体系，相互配合、彼此衔接而共同形成的法律运行机制。“衔接”顾名思义，就是指前后两个分开的事物相连属。“两法衔接”作为一种法律运行机制，从本质上就是确保行政执法机关能将涉嫌违法犯罪的案件能够顺利移送给司法机关进行审理，并根据相关的规定和案件的真实属性来决定如何分配的机制，它是各衔接主体间相互配合与互相监督的实体与程序衔接的统一。

目前，环境资源监管部门多，而相关法规不健全、监管职能交叉难以落实责任及执法空白地带等监管漏洞的存在，使得推诿扯皮现象时有发生。行政执法机关的内部与外部监督看似坚不可摧，实际上内部监督体质虚化、权力机关监督疲软等问题依然存在。这些问题将直接摧毁内部监督机制。环境执法权从属于行政权，对行政权的监督必须是强有力的。而人大及其常委会作为国家行政机关的监督机构，虽然具有一定的效力性和权威性，但由于监督方法不当，监督机制交叉混乱等种种原因，显得疲软乏力，出现监督缺位等窘境。因此国家行权力机关对行政执法机关的监督是至关重要的。

2 环境执法“两法衔接”的主要障碍

造成环境执法“两法衔接” 举步维艰的主要障碍在于案件移送、证据衔接和监督检查三个方面。

2.1 移案渠道不畅通

国务院《行政执法机关移送涉嫌犯罪案件的规定》第五条规定：“行政执法机关应当向公安机关移送的涉嫌犯罪案件规定”，这里的应当，存在于行政案件侦办调查过程中的任一时刻。行政执法和刑事司法在传统的知识产权、食品安全等方面发展的比较成熟，实践中司法机关基本都与工商、质监等行政执法部门建立了两法衔接平台，故行政执法机关发现涉嫌刑事犯罪的案件，都能第一时间移送，检查机关依托信息共享机制也能第一时间掌握。但环境污染类案件行政执法机关移送案件的渠道并不通畅。因为地方行政执法机关归口于农业局、林业局等单位，有的归口地方，有的归口于专属部门，行政执法主体多且复杂，权责不明，交叉管辖，导致行政执法主体与公安机关对接渠道不畅。调查取证无法让公安机关提前介入，导致可能涉嫌刑事犯罪的案件无法移送，最终以罚代刑。

2.2 证据衔接机制不健全

环境执法证据如何转变为重要的司法证据，是行刑衔接机制的一大难题。在刑事诉讼法中，环保部门所作出的监测报告、检验报告、认定意见这三种证据类型，其是否是属于书证还是属于鉴定意见，这些在司法实践中并没有对此作出明确的规定。而且，在行政证据和刑事证据方面，在环境污染案件中的取证方式、质证严格程序、适用证据规则等，都存在较大的差异。而环保部门、公安机关及检查机关三部门对环境犯罪构成要件、案件移送标准、具体法律法规适用等方面的认识也不一致，甚至存在较大差异。

2.3 检查监督刚性不足

现行刑事诉讼法及其修正案对调查核实权一块都付之阙如，民事诉讼法和行政诉讼法中之规定了调查权而未规定具体措施。这使得职务犯罪侦查职能转隶后问题越发突显，不配合调查、对抗调查、拒不提供相关证据材料等现象十分普遍。

由于行政权具有主动性、广泛性、倾向性等特点，决定了行政权在国家权力中处于积极、强势的地位。而司法权特有的被动性、特定性、中立性与公平正义性等特性，决定了司法权在行使过程中出于内敛、本分的特征，导致司法权应有的空间被侵占。加上环境案件的专业技术性，司法机关在处理环境案件上不具有行政机关的优势，导致在环境案件中，行政权对司法权的僭越成为一种常态，导致环境领域检察监督无法良性开展。

3 环境执法“两法衔接”障碍的制度成因

“两法衔接”的核心要义是实现行政处罚和刑事处罚的有效衔接，具体的说就是实现《行政处罚法》和《刑事诉讼法》两者的顺利衔接。“两法衔接”机制运行的障碍是多方面的，但是其中最重要的一个原因是，《行政处罚法》和《刑事诉讼法》从本质上看存在三个方面巨大差异，这种差异是造成“两法衔接”运行不畅的制度成因：

3.1 是否考虑主观要件

生态环保类行政处罚原则上不考虑主观要件，主观上有无过错只是处罚轻重的考虑因素，而不是行政处罚的构成要件，但是生态环保领域的犯罪行为的认定必须要考虑主观要件。

从法理上来说，行政相对人在主观上有无过错，是构成行政违法的要件之一。在行政违法四要件中，对于其主观要件，学界普遍的观点认为：由于行政违法行为相较于刑事犯罪行为对社会危害性较小，且出于行政管理高效性原则，因此一旦行为人实施了行政违法行为就视为其有主观过错，而不再探讨其是否有主观因素。相反，在生态环保领域的犯罪行为的认定必须要考虑主观要件。

3.2 行为犯还是结果犯

生态环保类行政处罚主要是行为罚，违法行为的后果只是处罚轻重的考虑因素而不是行政处罚的构成要件，但是生态环保领域的犯罪行为的认定往往要有特定的结果。行政处罚中的行为罚，是针对其所造成的后果的量刑，而并不是对其定性的条件。在生态环保领域的犯罪，污染坏境的行为结果成为其犯罪的构成要件要素，也是其犯罪既遂的特定结果。也就是说，只有污染环境这一特定结果出现，才能具备刑法分则中规定的犯罪构成要件。

3.3 采用何种证明标准

行政处罚证据一般只要求达到明显优势证明标准（清楚的、明确的、令人信服的），刑事诉讼的证据则要求达到排除一切合理怀疑的标准。行政处罚证明标准是指行政机关在案件的处罚程序中，该案件中的违法性和处罚程序的合理性的证明程度。行政机关要先通过证据证明违法事实确定发生，才能做出一个合法的处罚决定。在环境污染的案件中，必须通过调查取证，查明事实真相，才可以依法做出行政处罚。而排除合理怀疑是我国刑事案件中，证明被告人有罪所必须要达到的标准。

这三个因素导致行政违法案件的案卷无法直接转化为刑事违法案件的案卷，司法机关必须进行补充侦查。由于生态环保案件的特殊性，某些案件中的某些证据难以补充到位，这将直接造成下一步的批捕难、起诉难。

4 环境执法“两法衔接”的突破点：检察机关的角色转换

目前检察机关一种主流的观点是给行政机关“增负”，要求行政机关提升执法水平，按照刑事案件的标准处理行政案件。笔者认为这一观点存在不妥之处。行政处罚法不同于行政诉讼法的三大差异是立法基于行政执法效率的考量，检察机关无权在法外为行政执法机关增加义务，另外单方面“增负”一旦处理不当反而会引发行政机关的反感。“两法衔接”要求行政机关和司法机关的合作，在这一合作机制中，笔者认为检察机关的角色应当由“一”变为“三”：

第一，监督者：依法行使监督权。检察机关应借助新闻媒体、现代网络、联席会议等多种途径，并组织检察人员倾听基层群众呼声、查看环境整治重点企业、走访行政执法单位、调查环境污染现场。

第二，指导者：通过监察室等措施，指导行政机关提升执法标准。以检察机关为主导，定期与不定期相结合，规范案件移送、受理、备案等程序；不定期互派骨干进行业务培训，就取证程序、内容、证据标准及法律适用，鉴定程序和依据等专业内容进行培训。

第三，合作者：通过提前介入等措施，直接参与行政执法活动，在源头上实现两法衔接。检察机关应当平衡各项工作重心。改变传统环境类案件检查监督，提前介入以服务于刑事诉讼监督为中心的局面，将行政违法监督、提起公益诉讼事项一并纳入提前介入机制的工作重心。