民初内阁制之变异及原因分析

2019-12-26肖传林

武汉商学院学报 2019年5期

肖传林

（湖北大学，湖北武汉 430062）

民初的内阁制度是移植的产物。民国建立后，以《临时约法》这一宪法形式将国家政体由总统制变更为内阁制。然而，在此后十多年的运行过程中，本来是作为强国之策而引入中国的内阁制及其相伴的一些宪法观念，并没有呈现出与其原生环境一致的状态，反倒加剧了中国政治文化的一元化倾向，传统政治文化在责任内阁制、议会制等宪政文化的名义下得到延续。而内阁制也成为各种政治势力实现中央集权而加以利用的理由和工具。这就导致内阁制在其运行与实践的过程中，发生了诸多变异，直至出现在近代中国政治舞台上最终消亡的历史命运。本文拟对此政治现象予以分析，希望对当代中国的政治改革有所借鉴。

一、民初内阁制的确立

1911 年10 月10 日武昌起义成功。1912 年1 月1 日，孙中山在南京就职中华民国临时大总统，宣告中华民国临时政府成立。1 月28 日，中华民国临时政府的立法机关临时参议院举行成立大会，林森、王正廷当选为正副议长。临时政府成立后，对采用何种政体时时曾发生了激烈的争论。有人主张采用总统制，有人主张采用内阁制。结果临时参议院通过的《中华民国临时政府组织法》采纳了总统制的建议。不久，民国政局发生剧烈变化，南北和谈达成，清帝退位，孙中山“让贤”，辞去临时大总统职位，各省都督代表会议选举袁世凯为总统。由于袁世凯的政治人格令人怀疑，3 月8 日，参议院议决并通过了《中华民国临时约法》，改《南京临时政府组织大纲》规定的总统制为责任内阁制，缩小大总统的权限，扩大内阁权力，用内阁的权力对大总统的权限进行牵制，其用意主要在于对“野性难驯”的袁世凯加以约束，将其置于虚尊地位。

这样，这种“因人立法”的《临时约法》确立了民初的内阁制政治体制。

二、民初内阁制变异之表现

民国初期出台了许多类似《临时约法》这样的宪法性文件，但基本上都没有得到实施，以至于宪法虚置乃至被废弃。此一时期所谓选举、所谓议员、所谓国会、所谓内阁、所谓宪法，成为阴谋、伎俩、交易、专制的同义词，整个民主政治的环境完全被污染，中国人的宪法信仰完全被侵蚀。内阁制政体虽然确立了，但是其在后来运行及其实践过程中，存在严重的政治实践与文本表达的背离。民初之所以要确立内阁制，就是要对权力进行限制和监督，防止专权，实行民主，但结果是事与愿违，内阁制发生变异，成为当权者专制集权的走狗和帮凶，成为为专制复辟服务的工具，成为民主的幌子，甚至是走向了自己的对立面。

综观这一时期内阁制的运行及其实践，我们可以发现其变异有如下诸多表现：

(一)元首与内阁争权。内阁制是指由内阁总揽国家权力、由议会产生并对议会负责的政治体制，元首一般是虚位的，是国家的象征，对外代表国家，没有实权，其地位是超然的，不参与政争。而在民初的内阁政治中，总统不仅参与、卷入政争，而且与内阁争权，大揽其权，将内阁视为古代的阁部。①袁世凯、黎元洪、冯国璋、徐世昌、曹锟莫不如此，致使民初的内阁制有名无实，不能真正建立名副其实的内阁制。究其原因，在于元首将自己仍然看作是曾经的皇帝，仍然想手握各种大权，民主的观念并未对这些人产生影响，而他们仍然具有强烈的、唯我独尊的权力意识、家天下的观念，是一元主义的集权的帝王思想在潜移默化。

(二)国会压迫内阁。在内阁制国家，国会拥有质询权、弹劾权及不信任投票权，以之监督、问责内阁。为抗衡国会，内阁相应地也拥有国会解散权，以使政治体系顺利运行。在《临时约法》里是规定了国会的质询权、弹劾权及法案议决权等权力的，但《临时约法》以及相关法律并没有规定内阁应该拥有的对抗国会的解散权。约法明确规定，中华民国参议院作为国民之代表和临时大总统、国务员、法院一起共同行使统治权，且国会有权否决内阁的法案，有权质询阁员，使之去职，而内阁却没有对抗的武器，只有俯首听命，任由国会摆布，使内阁在同国会的博弈中甘拜下风。尤其是内阁要对参、众两院负责，若两院意见不一致，则内阁就会陷入进退两难的困境。而事实上，民初国会权重，议员嚣张，难怪袁世凯都说国会专权。1912 年7 月，内阁总理陆征祥提出六名阁员，被参议院一律否决，表示对陆内阁的不信任。1917年5 月，众议院搁置段内阁的对德宣战案，表示对段祺瑞内阁的不信任。段内阁却无权解散国会，而段内阁也只好倒台。1919 年12 月，靳云鹏内阁所提教育、农商两总长均被安福国会否决，至靳云鹏内阁瓦解，该二总长也未产生。国会专制，亦非好事，那些刚从旧制度下走过来的议员，“矫枉过正”，利用从西方学来的监督机制，大行“民主权力”，力图使内阁成为国会的附属，已走向了民主的反面。

(三)内阁制度是建立在健全的政党制度基础之上的，健全的政党制度一般有两党轮流执政，下议院多数党的领袖出而组阁是内阁制国家的通例。而民初既无健全的政党制度，内阁又非政党内阁，总理亦非多数党领袖，从而导致内阁的寿命短暂。民初内阁制，除1913 年国民党在国会中占绝对多数议席外，自国民党解散后，国会中并无明显的多数党，而内阁总理也不是由国会中多数党领袖充任，乃是由总统喜爱且为各方实力派拥护的人组阁，如唐绍仪、熊希龄；或是由总统提任功绩卓著而有实力者担任总理，如1916 年《临时约法》恢复后，黎元洪任命段祺瑞为总理；或由军阀保荐出而组阁者，如靳云鹏三任阁揆、1921 年组成的梁士诒内阁就是一个混合内阁。梁士诒内阁中鲍贵卿、齐耀珊是属于奉系，高凌霨属于直系，颜惠庆、王宠惠属于英美派而接近直系，张弧属于亲日派的新交通系，叶恭绰属于旧交通系，李鼎新和黄炎培则无所属。这是一个直奉两系和旧交通系的混合内阁，而交通系的新旧两派则由分而合。1922 年，曹吴击败奉张，直系独霸北京政府权，嗣后历任总理无不由此道而出。阁员亦非属于同一政党，而是由总理东延西揽，或派系势力推荐，东拼西凑，组成混合内阁。此种混合内阁本身就困难重重，何况还有国会、总统、派系等外力的压迫，致其寿命短促。

(四)责任内阁制有一惯例，即：各阁员对本部所职各负其责，对政制问题之涉及全体者，全体阁员连带负责，牵一发而动全身。内阁倒台，新任内阁成员一般要集体大换血，内阁总理要重新组阁，新内阁成员基本没有上一届遗留下来的。而民初内阁更迭极其频繁，但多不是全体辞职，往往只是对一些阁员或总理的更换，新阁中往往不仅有旧阁成员，而且有时旧阁基本留任或是原班人马，以这种方式完成某种权力上的重新分配与均衡，以更妥帖地代表当权军阀的利益。如赵秉钧内阁成立时，其“阁员一仍陆阁之旧”，②在顾维钧代理内阁取代孙宝琦内阁时，“内阁成员全部留任，没有更动”。③到顾维钧重任内阁总理时，其阁员“人选也是朝三暮四颠倒的几个旧人，依然是‘群儿自相贵耳’的局面”，④基本沿用杜锡珪代理内阁时的阁员。其他内阁也基本如此，从唐绍仪内阁到潘复内阁，那些阁员基本上都是一些旧面孔。不仅内阁总理反复有旧人复任，而那些阁员更是赶场似的一再留在“官位上”。

(五)民初内阁制运行中，内阁会议与国务会议不分，阁员亦不兼任议员。实行内阁制的国家，内阁与国务院不论在组织上还是在职权上都是不同的，内阁阁员与国务院国务员也是有区别的。内阁是国务院的核心机构，国务院则包括国务员的全体，入阁的国务员才是内阁阁员，内阁阁员都是国务员，而国务员不一定都是阁员。阁员开会被称为内阁会议，国务员开会则称为国务会议。内阁会议的任务是决定政策，国务会议的职掌在执行政策。所以两种会议是不同的。根据《临时约法》第43 条的规定，国务院由国务员组成，国务员则包括国务总理及各部总长，根据《国务院官制》第9 条规定，国务员开会是国务会议，国务会议的职掌在决定国家政策。这样，国务会议就取代了内阁会议，或者说两会合而为一。所以，民初内阁会议与国务会议是不分的，内阁阁员不兼任国会议员，议员入阁者，须辞去议员职务，如1916年旧约法旧国会恢复后，段祺瑞内阁阁员孙洪伊、张耀曾、谷钟秀，均为国会议员入阁者，后任总长后，即辞去议员职务。此种阁员不兼任的做法，其弊端在于内阁与国会之间缺少沟通协调的角色，使内阁与国会因意见缺少交流而产生隔阂，使政策决定、政策运作产生障碍，这样常常导致内阁与国会之间发生意见不一致的情况，冲突也常常发生。⑤

(六)内阁制成为当权者手中从事政治斗争的一个工具。本来，内阁制度的移植是近代中国有识之士探索救亡图存的结果，其目的是希望通过建立西方民主政治制度来“挽救败亡的命运”，⑥这就导致了本来作为分权手段的内阁制在中国近代民主政治的实践中，带有鲜明的工具性的特点。民国成立以后，这种工具主义的色彩更加直接。《临时约法》本身是工具主义的产物，它“因人立法”，变总统制为内阁制，以约束袁世凯。这种做法为后来北洋集团玩弄法统所效仿，经由“袁记约法”、“贿选宪法”之承续先例，民国“法统”糜烂不堪。各派军阀以民主宪政、责任内阁为幌子，⑦绑架国会，控制内阁，以实现其一己私利，所谓宪法、国会、内阁成了贿选、工具、集权的代名词，国人的宪法信仰被侵蚀殆尽。还有，一些国会议员本身也不自是，他们把国会选举当做谋取私利的工具，“都把他们的地位和特权当作政治武器”，为了政治的或个人的利益而使用这些武器，使得国会的信誉扫地，⑧导致了民众对议员、对立宪政府的厌恶,而被称为“猪仔议员”。⑨这些议员得了这种工具，对内阁则表示已与有力武人发生关系，可以要索岁费，开生财之道。⑩这种情况一方面表明议员受贿舞弊、素质不高、品德低下，另一方面也表明议会选举成为议员谋求私利的一种工具。

不仅内阁、总统、议会如此，就连宪政这样的为当时人们追求的政治目标也都成为当权者用以为其专制、利益服务的工具。国会成为各种政治派别争夺权力的角斗场。总统、内阁、国会表面都打着民主、宪政的旗帜，民主、宪政成为军阀和政治家在必要时祭用的幌幡。凡此种种，都与内阁制的精神背道而驰，直至异化、沦落为专制与集权的“合法性”御用工具。

三、内阁制变异之原因分析

“内阁制度创始于英，及于今，几风靡地上”，!且对世界政治产生了重大影响。现在要思考问题的是：在英国行之有效几百年并成为习惯法的内阁制“胡乃一入本帮，非橘而枳”@乃至走向其反面？这是值得我们探讨的。

哈耶克讲过：“使西方世界得以完全充分地利用了那些能够导致文明发展的东西, 并不必然地成为非西方世界发展的动力”。#在西方行之有效的内阁制，在中国似乎并没有发生什么效用，甚至成为消灭自身合法性的因素。究其原因，沉潜入中国人深层思想观念的一元集权传统在近代中国立宪进程中、责任内阁体制实践中仍然得以承续与传递。具体来讲，可从以下几个方面进行分析：

第一，制度是一个国家在特定环境的产物，特定的环境产生、培育特定的制度，在其他国家运用良好的制度移植到异国未必能发挥同样的功效。而当环境发生变化时，该制度也会发生变化，甚至是发生变异。内阁制度是英国特殊的经济、文化、宗教、社会条件下的结果。长期处于闭锁状态的中国知识分子没有认识到西方议会政治制度是资本主义经济发展到一定程度后的产物，认识不到一种不同的政治制度的文化背景，尤其是认识不到一种制度与该社会的其他因素之间的相互依存与制约的关系。他们没有想到，离开了原来环境的政治制度，如果移植到中国来，会生出一个令人难以置信的怪胎。对此现象，古代“晏子使楚”的故事似能较好予以解释。《晏子春秋》云：“橘生淮南则为橘，橘生淮北则为枳。叶徒相识，其实味不同。所以然者何？水土异也。”$以此来观察中国近代的政治制度，何尝不是如此呢？民国学者毛以亨说：“橘逾淮则为枳，被发文身之化不能行诸上国，因地异也。法之立也，必因地而制宜，法之变也，务随时势为递嬗；袭入颦笑固非是，墨守成法亦不可，此匪特于寻常法律然也，即于宪法亦宜如此。”中国传统社会与西方有很大不同，不一定要完全模仿，“国与国之民俗气质，初不一致，环境历史亦不相属，递嬗之道，遂因而互异，孰谓法制之立独能强同乎哉”，“今日家族主义已被打破，民与国之关系日密，国事日就繁重，代议之制实应适时之需要，但代议分子应依何种标准，始可使其为人民谋幸福；代议机关宜如何组织，始可收议事之效而期立法行政间之联络，此则不能不洞观吾国旧日习惯，合诸世界潮流，以为现制改革之标准耳”，“政制之立，先求其合乎国情，再求其顺乎世界趋势”，%内阁制移植应与本国国情相符。从西方移植过来的内阁制与中国传统风俗习惯和政治文化环境不合，故发生变异。

第二，近代中国对西方的包括内阁制度在内的民主制度缺乏正确的认识，把引进的西方民主制度作为救亡图存的工具。内阁制在中国的实践不是建立在广泛的群众基础之上，也不是建立在中国民族资本主义经济发展的基础上，而是人为移植的产物，普通民众对其还处于一种比较浅层次的了解，没有达到深度的认同，对于这种政治形态的意义了解也不是很多，认为西方国家之所以进步，是因为实行了议会政治，以为只要建立立宪政体，实行议会政治，中国便可富强，便可以保国安民,这样就简单地把实行议会政治看成救国良策和最佳选择。在这种急功近利心理驱使下，近代中国民主政治走入了误区。正是这种功利性认识，导致近代中国走了一条与西方成熟议会政治完全不同的发展道路。也正是这种功利性认识，使人们将议会政治的重点和关注点，都放在了宪法及各项制度的制定上，却较少考虑宪法及相关制度在中国文化氛围中的可行性以及如何保障宪法和规章制度能够得以顺利实施。这导致民国初期政争不断而立宪不止，这就使宪法规定的内阁制完全沦为独裁者的工具，这也正是近代中国议会政治的最大悲剧和最主要的教训。

第三，中国传统文化中缺乏民主政治的传统，有的是数千年流传下来的专制文化。中国汤、禹以后形成了国家元首拥有无限权力的中央集权国家，帝王高居宝座，君临一切，不仅拥有无限的政治权力，甚至对其治下全体百姓的生命财产也具有绝对权力，人民很难有任何表达其意志的机会。^即使那些受过西方教育的归国留学生也避免不了传统观念的影响。1910 年，清廷举行留学生殿试，竟然有身着朝服的留学生的官帽上还缝有假辫子的奇特可笑的现象。&民国成立以后，袁世凯、张勋复辟帝制不说，很多人都摆脱不了传统的影响。就是清朝被推翻以后多年，一些在民国继续做官的前清“王公大臣”仍不忘对清帝的“恩情”，就连孙中山、黎元洪、吴景濂等民国各类官员亦是如此。*这说明长期的封建传统仍然对人们有着很深厚的影响。传统的文化观念使人们习惯于惯性思维，即使是民国建立了，只不过是旗帜颜色的改变而已。在民主政治的文化环境没有培育起来之前或不具备之时，议会内阁制之类的民主制度要在中国生存发展是不可能的。

不仅如此，近代中国还缺乏民主政治的素养。清末预备立宪期间，梁启超、杨度等人认为“国民程度不及格”，要经历“开明专制”后再行立宪。民国建立后，孙中山认为中国要实现“宪法之治”要经历一个较长的“训政时期”。从清末到民初，并没有经历多大的历史跨越，民主政治的文化积淀并不深厚。相反，人民久习于专制，茫然不知共和为何事，内阁、议会为何物。“人民没有任何政治经验，他们的政治思想水平也非常低下。如果中国盲目地被共和制的华丽理论所迷惑，而不加考虑地采用它，其自然的结局是寡头政治的专制政府以及领袖之间的摩擦。”(宋教仁说：“今民国虽成立，然破坏未极，人心上之旧习未能乘势革除，譬犹疮毒犹存，遽投以生肌之药，必不能痊愈也”。)梁启超也说：“苟国民程度不适于共和，则政府与政党，亦何所丽以建设者？”“我国政界前途之希望，惟视政党内阁之能否成立，然政党内阁，其最键之后援，实在国民，非有健全之国民，安得有健全政党？非有健全之政党，安得有健全政党内阁？然则为国家计，为政党计，舍训练国民何以哉？”_岂独蚩蚩者氓如是，即身居枢要者亦何莫不然？当袁世凯在王之祥事件上违宪时，国人竟默然置之，反而指责唐氏贸然辞职有欠持重。民元国务总理陆征祥在出席参议院报告施政方针时，竟大谈请客、做生日、开菜单等等，而没有一句话涉及政治，以致参议院全院哗然。所贻笑较陆征祥尤为甚者，则是海军总长刘冠雄。正式国会于1913 年成立，汤化龙被选为众议院议长，刘冠雄前往祝贺，汤化龙请其就座，可刘冠雄连称不敢，汤化龙说：“君为客，礼应尔，何谦让为？”刘蹑嚅良久，才回答说：“总统须由国会选出，议长乃国会领袖，位与总统埒，我系总统僚属，议长即我长官，如何敢分庭抗礼？”汤再三解释，刘终固辞，汤不得已乃任其反客为主，略坐而去。阁员“认议长为长官，真闻所未闻，如此愚暗无常识，乃令其参列政地，国事尚可问呼？”+诸多事例表明，内阁制所需要的观念或特殊条件在中国几乎都不存在，在这样的氛围下，民主宪政何以确立、运行？何以培养健全的民主政治风范？

第四，资产阶级势力的弱小使内阁制难以正常运行。辛亥革命后的中国社会还缺乏民主政治的阶级基础。议会政治、责任内阁，都是中国资产阶级奋斗的目标，但在民初的中国社会中，开展议会政治的阶级基础非常薄弱，中国的资产阶级没有足够的政治、经济、军事实力独立缔造民主制度，并把这个政权牢牢地控制在自己手中，把握政治的发展方向。近代中国的资产阶级不仅人数少，而且大多由官僚、商人、地主转化而来，在政治上也不同程度地依附于原来所属的阶级和阶层，没有形成一个独立的统一的政治力量。无论是在中央政府里还是在地方政府里，乃至各级议会中，资产阶级都不占优势，相反，旧的传统势力仍然很强大。而掌握实际政治权力的是实力派军阀以及充当其鹰犬的把持地方各级议会和州县政权的官僚地主士绅。这些军阀以武力作为政治资本，实行武力政治，以战争夺得政权，奉行以强权和实力作为政治游戏的最高规则，但他们在表面上又不否定宪法的最高性及宪政体制的权威性，以民主宪政的牌子维护自己政权的合法性。这样，内阁制在武力的刀光剑影下丧失其英灵了。1

第五，民国初期，各派政治势力都没有真正为国家谋利益的主义和思想，导致内阁制发生变异。以前辛亥议和所以能成功，在于全国各派都有一个以“推倒清廷”为中心的主义和思想，只要能推翻清廷，就是让出总统的位置也在所不惜。而此后再也找不出一个中心思想来，各派军阀、各个政党都是为了自己的一己私利，没有国家和人民的大局意识。北方的段派，为当时最失人望的，北方的新国会（安福国会）也为一般舆论所不满，南方的旧国会也未见得为一般舆论所拥护。此时的南北两方都为军阀政客的地盘欲、权力欲弄得四分五裂，把国家的公共利益问题都丢在九霄云外去了，2没有为国家谋统一的诚心，都是为了保固各人自己的地盘势力计。由于各方相互斗争，以至于诉诸武力，发生战争，议会制、内阁制哪里有生存的环境？它不仅没有成为实现的政治目标，反而成为斗争的工具。

第六，民初缺乏健全的政党政治。政党政治是近代政治的一个大趋势，民初曾似乎具有政党政治的可能性。以同盟会为基础、联合其他一些党派成立的国民党和以立宪派为基础、联合其他党派成立的进步党，纵横捭阖，形成对峙竞争势态。进步党拉拢清末立宪保皇派，依附于袁世凯政府及其所代表的的北洋军阀和官僚集团，对抗国民党；国民党处于与袁世凯政府及其所代表的的北洋军阀和官僚集团的对抗之中。双方自清末以来形成的对抗势态，即使是在南北议和以后也未能化解，且积怨日深。国民党求诉于选民，而政府及进步党都不相信选民，以官僚和军人为靠山，相互对抗，但国民党始终处于下风，无以获得成功。但这种竞争性的政党政治在中国根本就没有生存土壤。一旦在中国实行竞争性政党政治，带来的将是宋教仁的悲剧、孙中山的二次革命、军阀之间的混战。民初不仅没有健全的政党政治，相反还出现了政党政治的乱象。政党本是一定阶级和利益集团的代表，为政党政治之主体。但这一主体不从国家利益出发，不从大局出发，而是从一己私利出发，也不遵循政党政治的游戏规则，使民国初期政党政治发生畸形变化，使民主政治、议会内阁政治偏离了正确轨道，逐步走向专制集权的道路。不仅使自己成为权力斗争的工具和走狗，也使其活动舞台——议会、政党政治的体现——责任内阁制发生变异。

正因为资本主义发展不充分，封建专制主义的根基没有被铲除，缺乏相应的建立资产阶级民主共和国的政治经济基础，尽管一些先进人物努力学习，为建立资产阶级民主政治而奋斗努力，然而，他们的方案不能不受中国自身社会文化条件的限制而发生变异，他们的努力不能不陷于失败。可以说，民初内阁制的变异，是因为没有足够的社会基础、经济基础和思想基础，这些方面的缺乏，任何新制度的尝试都只能以失败而告终。

【注释】

①参见肖传林：《民初府院之争新论，《求索》2015 第4 期。

②张国淦：《北洋述闻》，上海：上海书店出版社1998 年版，第130 页。

③顾维钧：《顾维钧回忆录》第1 册，北京：中华书局1983 年版，第271 页。

④《顾内阁居然复活》，《现代评论》1927 年第5 卷第111 期。

⑤徐炳宪：《段祺瑞与民国初年的内阁》，台北：传贤文化事业有限公司1984 年版，第192-198 页。

⑥张朋园：《中国民主政治的困境》，长春：吉林出版集团2008年版，第49 页。

⑦坚瓠：《国会南迁》，《东方杂志》，1923 年第20 卷第10 期。

⑧顾维钧：《顾维钧回忆录》第1 册，北京：中华书局1983 年版，第370 页。

⑨蒋梦麟：《西潮·新潮》，长沙：岳麓书社2000 年版，第139 页。

⑩朔一：《副选运动与国会寿命问题》，《东方杂志》1924 年第21 卷第4 期。

! 无名：《内阁制度论》，《民国汇报》1913 年第3 期。