域外绿色金融立法的经验及对我国的启示

张 鑫

近年来，我国经济总量迅猛发展，已突破10万亿美元，但另一方面也面临着严峻的环境形势，雾霾现象日趋严重，水体、土地污染问题频频发生，能源资源浪费现象日趋严重。经过30多年的经济高速增长后，转变不合理的粗放型发展方式，形成“发展质量导向”的新机制已是迫在眉睫，其中的关键因素就是要全面推进绿色发展。新常态下，加快绿色发展，既要解决好认识问题，把绿色发展看成发展模式的重大转型，看成潜力巨大的发展机遇，更要理念、战略、政策落到实处，形成绿色发展的可行目标和评价机制，促进绿色发展的激励机制和支持体系。因此，在今后着力发展绿色金融就成为一项必然选择[1]。

中国经济经过30多年的高速增长后，不合理的粗放型发展模式已经成为过去式，迫切需要进入“质量”发展的新时期。新形势下，要解决绿色发展问题，首先要加深对绿色发展模式的认识，并将其转变为巨大的发展潜力，接着要落实绿色发展的目标，进而建立一套完善的绿色金融法律规范，形成相应的评价与激励机制。

有关绿色金融的讨论和研究已有较长历史。提出绿色金融这一概念，就是为了重新打造出一个可持续发展的经济运行新模式，日前，越来越多的国家未来发展计划中均包含绿色金融的相关政策。但是，与国外绿色金融市场相比，我国起步晚，相关法律制度尚不健全，存在着诸如法规冲突、无法可依的问题。因此，我国需要充分借鉴域外法律经验，结合我国实际情况，完善绿色金融法律体系，为我国绿色金融市场的快速发展保驾护航[2]。

一、我国绿色金融法律体系中存在的问题

发展绿色金融离不开一整套详尽的法律法规体系，但是，目前我国绿色金融的发展进程仍旧较为缓慢，缺乏系列完善的法律规定，且法律间难以呼应等问题日渐显现。尽快将“自上而下”和“自下而上”两套治理体系融会贯通，是我国发展绿色金融法律体系的必经之路。

(一)立法缺乏完整的法律体系，可操作性不强

我国当下的法律法规大多受“末端治理”思想的桎梏，如《环境保护法》中着力对事后污染治理进行了相关规定，对于污染事前防范以及污染企业的源头整治却较为匮乏，难以从根本上解决污染问题。越来越多的法律条文随着社会经济的高速发展与社会实践出现脱节甚至背离，更是对于绿色金融的发展产生了负面影响。而且，当前绿色金融法律法规主要由国务院相关部委制定，一方面法律效力较低，另一方面各类意见、通知较为零散，难以呼应形成完备体系。

(二)绿色金融法律制定内容不够完善

我国绿色金融法律中缺乏对权利与义务相关主体的明确界定，政府、企业与自然人各主体职责不明，造成相关义务难以有效履行与相关权益难以保障的困局。缺乏对于新型能源使用与扶持环保企业发展的具体法律规定，难以起到对于环保企业发展与新能源使用的实质促进作用，难以将社会资金引向环保产业。而对于绿色金融更是只有原则性的政策性法规，环保与金融相关部门远未构建起统一的环评规范，难以对环境风险进行有效防范与治理。关于我国绿色金融的相关政策性引导并不充分，对于环保产业发展并没有明确的税收优惠制度，难以激起社会发展环保产业的热情。

(三)绿色金融的微观制度缺失

我国一些地方管理部门并没有意识到发展绿色金融的重要性，过于追求与重视短期政绩，相关法律中也缺乏对于商业银行环境法律责任的规制，在自身利益回报与政府压力的双重影响下，地方商业银行大多着力投资于水泥、化工、钢铁等类型的企业，而这些高污染企业受利益的驱使往往没有完备的污染物处理设施，从而最终形成了管理部门、银行与企业共同对环境造成污染的恶性循环。

我国在实施环境责任保险方面，由于环境保险制度不完备，尤其是强制性规定的缺乏，致使对于环境污染行为的处罚力度难以达到标准，一方面滋生了权力寻租的行为，另一方面也极易造成保险公司承担过多本应由污染企业承担的风险[3]。加之保险公司难以取得足够数量的保单样本，进而无法获取污染事故的发生概率，其更不愿意开展环境责任保险的相关业务，使得绿色金融的发展进程步履维艰。

在我国的基金业领域，同样存在对于绿色金融领域倾斜较少的问题。一方面缺少投资绿色产业的管理规划制度，没有专门的法规引导资金投入环保领域；另一方面，目前大多数基金以公租房抑或融资融券为主要收益来源，大部分资金流入房地产领域，只有20%左右的基金通过债券或股权的形式投资到企业中，又由于企业的环境信息披露制度还不健全，基金无法因为企业的环境信息而实施区别投资，也在一定程度上阻碍了我国绿色金融的发展。

二、国外发展“绿色金融”的相关经验

(一)美国的绿色金融相关立法

半个世纪以来，美国联邦政府一直致力于绿色金融的相关立法工作，现今已先后颁布了二十六部与环保相关的法律法规，在社会大众意识中逐渐树立起金融绿色化的理念。早在1936年，美国联邦政府就颁布了《公共汽车尾气控制法》，这是美国历史上第一部蕴含有绿色金融理念的法典，也是绿色金融在立法实践上的第一次体现。20世纪70年代初，《国家环境政策法》施行，确立了环保领域的基本立法，绿色金融的立法进程也从此开始加速。随后两年间，《清洁空气法》与《清洁水法》的颁布，分别加强了对于空气及水资源领域的立法保护，绿色金融开始进入具体实践领域。而在20世纪80年代，美联邦政府更是颁布了《超级基金法案》，以立法的形式规定了企业应对其造成的污染承担责任，进而使得信贷银行在对相关企业发放贷款时，不得不对潜在的环境风险进行认真考量。随着时间的推移，也进一步促进了绿色金融相关制度的发展，关于绿色信贷以及绿色保险的制度也不断完善。

随着奥巴马新政的施行，绿色金融相关得到了长足发展，在促进美国经济发展的同时，也在世界上树立了一个积极发展绿色经济的标杆。例如：面对2008年金融危机的冲击，美国政府在次年迅速出台了《美国清洁能源与安全法案》《美国复苏与再投资法案》两部法案，旨在以低碳经济刺激低迷的美国经济环境，尽早摆脱经济危机的阴霾[4]。

美国实施联邦制，其各个州也有着较大的独立立法权力，各个州政府也积极颁布了各项促进绿色金融发展的法律法规。经济较为发达的加利福尼亚州同样是绿色金融立法的排头兵，其先后颁布的《综合废弃物管理法令》《加利福尼亚州全球变暖解决方案法》《限制二氧化碳排放总量管制与排放交易规定》等法案，从污染物处理、节能减排以及大气污染治理等多方面入手，促进循环经济稳步构建。其在2010年实施的《限制二氧化碳排放总量管制与排放交易规定》，在美国地方法规中率先提出借助市场经济来促进绿色金融的发展。

(二)英国绿色金融立法

英国是较早在低碳经济领域进行立法的国家之一，20世纪70年代以来颁布了多部法律推行低碳经济发展。在《有毒废物处置法》和《污染预防法》中，均可以发掘出英国政府在绿色信贷领域进行立法尝试的理念。在其颁布的《环境保护法》中，更是明文规定了企业从金融机构贷款的限额，与其自身的环境责任评估相挂钩[5]。在21世纪颁布的《贷款担保计划》中，进一步明确鼓励中小型企业投资绿色环保产业，对其进行融资补贴的正值动向，极大地激发了中小型企业发展绿色金融的热情。

在机构设置方面，英国政府一方面尝试建立专业性的绿色金融机构，如成立全世界首家绿色投资银行，借助私人资本的力量，一举解决基础设施建设中融资难的问题；另一方面，积极推动金融机构的“绿色化”，如巴克莱银行率先加入赤道原则，将更多的社会资金引流到绿色环保项目中，这些举措都奠定了英国绿色金融快速发展的牢固基础。

(三)德国绿色金融立法

大致与英国同期，德国也驶入了绿色金融发展的快车道。例如：针对废弃物处理颁布的《废弃物管理法》，促进包装物循环利用的《包装条例》，立法明文规定并扩大环境责任险适用范围的《环境责任法》。这些法律法规都贯穿发展循环经济、促进绿色金融发展的核心思想。1996年，德国政府颁布的《循环经济与废弃物法》进一步明确循环经济的理念，并进行了综合立法。

德国政府不断完善的绿色保险制度也十分成功，在21世纪相继出台的《环境责任保险条款》与《环境损害保险一般条款》两部法规，进一步细化、完善了《环境责任法》中的环境责任保险制度，详细规定了绿色保险涉及的险种以及环境相关责任人的义务范围，对于环境污染纠纷的责任划分以及问题解决起到了关键的作用，推进了绿色金融立法的完善[6]。

德国政府积极建设了全球首家生态银行，还以政策补贴的形式通过德国复兴信贷银行着力支持绿色信贷业务的发展，解决最根本的资金问题，使得绿色金融在实践的道路上不断迸发出勃勃生机。

三、域外绿色金融立法对我国的启示

我国对绿色金融的发展十分重视，2015年颁布了《生态文明体制改革总体方案》，使得绿色金融体系发展的顶层设计得以进一步明确。中国人民银行、银监会、证监会、保监会、发改委等各部委机关分别印发了关于绿色信贷、债券和保险的政策文件，绿色金融在金融市场中的规模和影响力正在逐步扩大[7]。不过，我们也需要从国外绿色金融的发展中汲取经验，从中寻找有益的启示。

(一)充分发挥政府的支持作用

充分的政府支持是绿色金融发展的强有力保障，绿色金融的发展离不开政府的支持[8]。在发展初期，政府应给予一定的刺激政策，从理念到绿色投资政策提供全方位的支持，并制定一系列从绿色信贷规则到长期价格机制的政策措施，以提高绿色项目和绿色债券的吸引力。

此外，政府应向市场传达清晰一致的信号，因为金融是市场体系不可分割的一部分，而金融市场的参与者，其行为往往取决于明确、稳定并且可预测的公共政策。在中国，绿色金融相关政策表述含糊不清和规定不一致的问题一直存在。单就绿色债券中“绿色”的定义而言，中国人民银行绿色金融委员会的标准与国家发展和改革委员会的标准之间就存在差异，而且两者之间缺乏相互认可。两个标准给市场带来了一些问题。如果这些关键性问题得不到彻底解决，就无法引导金融市场形成正确的期望。

(二)积极发挥金融工具的市场作用

我国目前颁布了《关于落实环境保护政策法规防范信贷风险的意见》《绿色信贷指引》等相关法律法规，对于金融机构开展绿色信贷等融资业务进行了相关规定[9]。但是，缺乏对于环境风险责任的具体规范，对商业银行信贷行为的约束还不够完备。应积极完善金融机构运用金融工具的相关细则，将绿色信贷、绿色保险、绿色基金等金融工具相结合，达到促进节能减排发展绿色金融的目标。

第一，对于绿色债券业务，应在各部门间协调制定出统一的绿色债券界定标准，进一步明确运用绿色债券降低环保产业融资成本的制度规范。同时，可利用税收优惠的方式，降低绿色债券的发行者与投资者的资金成本。发行绿色市政债，将社会资金引流进地方绿色基础设施或者地方环保企业中，也可以解决各地方环保产业的投融资难题。

第二，要充分发挥绿色保险制度的作用，积极促进绿色保险产品的创新，通过绿色保险对环保项目的担保作用，提振社会大众对于投资环保产业的信心。一方面，在个别条件较为有利的地区或者行业中试点绿色保险制度，得到一定的实践经验后，以点到面地向更多领域和行业进行辐射发展。可以在绿色保险制度中适度运用强制保险的手段，使得高污染企业以及存在环境问题的隐患企业的金融风险降到最低。另一方面，可以将绿色保险与绿色信贷等金融服务相连接，一个企业是否购买环境责任保险将作为其进行绿色信贷等融资业务的重要指标，从而充分发挥绿色保险对于地区绿色产业体系的保障作用。在制度实施过程中，政府要充分发挥其监管作用，尽快完善与绿色保险制度相关的法律法规，并可适时颁布关于实施绿色保险制度的细则条例，进一步完备环境污染风险的评估指标以及环境损害赔偿的标准。

第三，尽快扩大绿色基金的发展规模，完善扶植绿色基金发展的政策法规。应在坚持市场化运作的基础上，增加绿色发展基金的种类，拓宽绿色基金的设立渠道，不管是社会资本还是国际资本，都可在合规范畴内设立民间的绿色投资基金。另外，还可以利用政府与社会资金相合作的形式，发挥各方优势，充分调动社会闲置资本投资绿色产业，但是，也要注重完善政府与社会合作绿色项目间的法律规章制度，避免权力寻租贪污腐败现象的发生。鼓励各地方政府汲取其他地区发展绿色项目的相关经验，与本地区实际相结合，加大创新力度，以更加多样便捷的形式参与绿色基金。同时，要注重颁布更加具体、富有操作性的实施细则，为绿色产业的发展保驾护航。

(三)坚持市场化经营发展

坚持市场化经营，是绿色金融可持续发展的关键所在。碳排放交易现今已成为大众可以在市场上交易的股票型金融产品，因此，可以充分发挥市场的自我调节机制，以价格波动为吸引点，吸引相关人员和资金到该市场中。在绿色金融不断发展的过程中，我国必须坚持市场化经营，使市场发挥出其最大的作用，要建立起充分且合理的激励机制，吸引各类市场参与者，从而调动全社会的积极性，形成一种合力，真正减少污染物和碳排放[10]。

另一方面，我们必须鼓励资本市场创新，加强资本市场对能源转型的支持。在中国，绿色信贷和绿色金融债券的快速发展大多以银行为依托，实体经济的融资渠道较为狭窄，无法发挥资本市场的真正作用。虽然中国现今的资本市场仍存在着对清洁能源投资不足的问题，但可以预见，如果政府的态度坚决，相关法律框架完善，绿色资本市场会发展得非常快。

四、结语

绿色金融不是目的，而是手段，服务实体经济是其使命所在。政府与商业银行以及其他金融机构，在绿色金融发展过程中都要发挥出重要的作用。目前，我们虽然取得了许多成就，但仍有许多问题和挑战有待解决。不断完善绿色金融相关的法律法规，所有利益攸关方进一步加强沟通与合作，充分汲取域外的经验教训，只有这样才能继续发展好绿色金融。