美国大学问责评述及对我国的启示

梁 晶

（咸阳师范学院教育科学学院，陕西咸阳 712000）

20世纪80年代后期高等教育迅速扩张，美国推行了大众教育，但是高等教育的迅速扩张并没有相应的公共财政资源支持，经费缩减和资源限制很常见，于是美国政府转变了对大学的管理方法，政府计划使用更有效的评估技术来评定大学的质量，从而开始了对大学的问责。

1 美国大学问责的方式

政府与高校的相互影响的方式已经发生了巨大的变化，政府当局不再接受几个世纪以来支配高校发展的自治原则。出于对经济的考虑，政府对高校施加了更大的压力，希望高校在使用公共资源时更有责任，更有效益和效率。早期尝试对高校进行绩效评估的几个州在学术界遇到了消极的阻止或者是善意的忽略。但是越来越多的教育领导者流露出这样一种看法：高等教育的现状并不令人满意。Barnett(1992)指出，高等教育已经进入醒悟的时代，社会不再满足于大学的自说自话，闭门造车，而是希望能够接受公众的检阅。[1]这就要求高校要积极的回应国家的经济要求和社会的需要。

作为政府和高校关系改变的一部分，州政府对高校施加更多的压力，希望高校在促使经济由低工资结构转为高性能经济的过程中发挥重要作用。政府正密切观察高校的不同系科和部门以增加学习技能，提高工人应用技术的能力，进而提高生产力增强国家的经济实力。正如前劳工部部长马歇尔（Marshall）所说，教育是经济转型中重要的因素。教育与国家的经济战略密不可分。[2]马歇尔认为教育尤其是高等教育已经成为国家投资策略的关键组成部分。在竞争日益激烈的经济全球化大潮中，增加教育经费投入培养技术娴熟的高学历劳动力是未来经济发展的重要环节。高等教育越来越决定着社会的发展潜力和国际竞争力。在高等教育相对较发达的国家，政府采取新的经济政策和管理策略来评估和比较大学的绩效。政府对高校的拨款机制从原来的以投入为主转变为基于结果的竞争的方式。

高校问责在20世纪80年代成为显著的问题。社会各界密切关注高等教育质量，有关高校教学质量的评估应运而生。1985年美国第一次明确提出评估（assessment）概念。同年召开以评估为主题的国际会议。两年前即1983年关于初等教育和中等教育史无前例的争论后产生的三个报告为大会的召开创造了条件和环境。1984年国家教育学会（National Institute of Education）发布的报告《参与学习》(Involvement in Learning)和1985年美国大学协会(Association of American Colleges)发布的《完整的大学课程》(Integrity in the College Curriculum)认为提高本科生课程和教育的先决条件是对学生学了多少和学了什么有系统的证据。随后很多私立高校通过已有的考试和调查收集学生的学业成绩信息。1986年全美州长协会(National Governors Association)的《时间的结果》(Time for Results)提出了不同的路径，判断公共资金在高等教育的投入是否得到有效应用的最终底线是判断应届毕业生学到了什么和能干什么。这一争论促使各州政府采取学生学习评估的政策，要求公立大学对学生的学业成就收集和报告系统数据。

最先实验的三个大学在20世纪80年代中期确定了后来评估的基调。20世纪70年代中期，阿尔维诺学院（Alverno College）根据八个学科间知识要求设计了基于能力的课程结构，要求学生通过由低到高不同水平的绩效评估。几乎同时，东北密苏里州立大学（Northeast Missouri State University）现在的杜鲁门州立大学（Truman State University）发起了一项增值测试，使用标准化考试来验证毕业生已经达到适当的学术水平，根据学术结果来决定绩效拨款。田纳西大学诺斯维尔分校（the University of Tennessee Knoxville）成为第一个建立综合的系级评估项目的公立研究型大学。到了90年代末，这三个学校和其他的在80年代实行评估的第二波学校奠定了今天学生学业评估的基本特征。

综上所述，对高校的有效性和绩效进行监督和评估是出于了解高校的责任的强烈愿望。政府实施基于绩效的问责，首先要明确高校的目标，然后阶段性评估这些目标的进展。逐渐的，基于绩效的评估系统吸收了财政鼓励政策到新的管理框架中，促使高校更有活力和成产力去完成预期目标，否则会面临年度财政拨款缩减的危险。基于绩效的财政拨款计划已经成为政府对高校比较和排名便捷的方式。大学排名表、记分卡、大学国内排名和成绩单是管理者评估高校绩效常用的方式。对于公共部门来说，作为衡量经济合理性的工具的结果指标旨在提高制度效率和有效性。正如彼得斯（Peters）所说，基于绩效的评估不仅限于教育，实际上，它为整个公共部门的调整提供了基本原理。在20世纪最后十年，基于绩效评估的政策成为公立高校资源分配的模式和依据。

自20世纪80年代中期以来，州政府与高校的关系发生了巨大的变化。联邦政府介入高等教育财政仅局限于助学金、研究经费和专项补助方面，州政府在高校的绩效改革中处于主导地位。尽管州与州的情况各有差异，但通常州政府为公立大学提供超过35%的运营资金[3]，并由立法机构对资金的使用情况进行审阅。20世纪最后五年高等教教育政策的争论点聚焦在质量评估、制度比较、结果评价、教师工作量测评、缩短学制时间和资源重整策略。

除了在高校财政首先实行绩效拨款外，各州政府采用了一系列以结果为导向的机制，要求高校向政府提供各高校之间的比较数据。由于管理机构和立法机构对于师资生产力的关注，于是在30个州对教师工作量的政策进行了调整。[4]有关教师工作量的报告、标准和教学与研究的工作量由政府管理部门进行监控。政府对教师工作量的关注表明政府对于评估高校教师和高校绩效及生产力的各高校之间的比较数据发展的需要增加了。[5]

政府对高校绩效的追求反映在政府制定政策缩短学生的学制。缩短学制的时间和每年级教师比的政策在几个州应用，诸如佛罗里达州、北卡罗来纳州、印第安纳州，在减少学生学制的同时，促使高校吸纳更多的学生拿到学位。

在大多数情况下，州政府通过绩效评估的方式来加强对高等教育的问责和监督。尤厄尔（Ewell）和琼斯（Jones）认为州政府通过四种方式评估高校绩效：第一，测评学生受教育的输入、过程到结果的增量。第二，测评资源使用效率，例如教师、空间和仪器设备等。第三，测评投资回报和需求。第四，从消费者利益至上的观点出发，测评个体和州政府的需求是否满足。[6]政府对高校的绩效的绩效拨款和对学生学业结果的测评被看作是基于绩效问责的两个主要方面。

2 美国大学问责的特征

回顾美国基于绩效的问责系统，主要有两个特征。第一，由于政府的政策制定者、大学领导者和大学教师的立场不同、目标不同，绩效拨款和绩效预算的政策加剧了这三者之间的紧张关系。政府主管部门选择评估的指标来测评大学的有效性、消费者的满意度、学生就业情况和资源的利用价值等。政府也提倡使用绩效评估作为一种比较各高校之间生产力和绩效的方法和途径。大学领导者和大学教师支持能够对那些能够反映自己学校特定目标的教育质量进行的绩效评估。大学领导者建议以无竞争的方式对高校进行绩效评估有利于提高大学的办学质量好效益。

第二，政府与大学的关系已经从单纯权力的监督演变成积极参与资源配置和经济决策。这表示政府对大学期待发生了巨大改变。胡德（Goedegebuure）认为政府正在保留特权制定广泛的政策尤其是财政政策，逐渐地把高等教育系统的创新的责任、发展的责任和多样化的责任转移到各个高校。这样有利于政府加强对高等教育系统的干预和控制，保证经济效益、教育质量、学生入学和大学问责。

麦吉尼斯（McGuinness）认为政府与高等教育关系的改变是由新的经济发展的需要引起的。高等教育已经成为国家经济发展的一部分，高等教育的主要任务是为经济发展服务，因此国家有责任对高等教育进行问责以保证高校成功达成目标。[7]大学问责的含义随着历史发展和社会环境的变化而变化，反映出大学与政府和社会关系的不断变化。

3 美国大学问责对我国的启示

大学问责是必要的，通过监督和评估不仅可以避免稀缺资源的浪费，而且更为重要的是还可以在一定程度上提高教育质量。在我国，问责制作为高等教育领域一项具体的制度安排，它受制于宏观制度的深层结构，如计划经济体制的思维惯性、集权管理运作模式、官本位的文化观念等。从历史的视角来看，新中国成立六十多年的发展历程中，我国高等教育问责经历了三个阶段：大学“无权”状态下内部检查式的问责阶段，落实大学办学自主权状况下逐步规范化的政府问责阶段，以政府为主，社会逐步参与的问责阶段。[8]在新的历史时期，为保证问责的科学、独立与公开，促进高等教育质量的提升，应重点从以下两方面着手完善我国大学问责制：

第一，准备把握大学问责的内涵。在实施大学问责的过程中，必须准确把握问责的内涵，不能把问责简单地理解为奖励或惩罚。同时，必须准确把握问责的“度”，要通过适度的问责对高等教育资源使用情况和教育质量进行监督和评估，避免过度的问责给大学带来不必要的负担。大学问责要建立少量、清晰、重要、可测的绩效目标，使绩效评估指标更充分的反应大学的办学特色，使问责真正发挥其应有的作用。

第二，探索建立适合中国国情的大学问责制。目前，我国的大学问责制是一种典型的行政问责，是由政府主导的针对大学的问责，是自上而下的垂直问责，社会公众基本不参与，即使有参与，也只不过是象征性的社会参与。有效的大学问责不是政府单方面的独立行动，需要社会公众的真正参与。只有建立政府问责与社会问责相结合的、更具包容性的大学问责制，才能提高大学的公信力，最终提升我国高等教育质量。