土地利用总体规划调整完善前后对比分析

何新花

摘要    目前，建瓯市土地利用总体规划调整完善工作已完成，本文就规划调整完善前后的任务指标和布局优化等方面进行对比分析，得出以下几点结论：规划调整更加重视耕地保有量以及永久基本农田保护工作;规划调整完善后，新增建设用地通过充分挖掘建设用地存量，并为新农村建设预留用地;规划调整进一步强调生态保护的重要性，并落实在规划用途管制中。

关键词    土地;规划调整完善;对比分析;福建建瓯

中图分类号    F301.23        文献标识码    A

文章编号   1007-5739（2019）22-0254-02                                                                                     开放科学（资源服务）标识码（OSID）

Abstract    At present，the adjustment and improvement of the overall land use planning of Jianou City has been completed.This paper compared and analyzed the task indicators and layout optimization before and after the planning adjustment and improvement，and drew the following conclusions.The planning adjustment payed more attention to the amount of cultivated land and permanent basic farmland protection.After the adjustment，the newly added construction land would fully excavate the stock of construction land and reserve land for the new rural construction.Planning adjustment further emphasized the importance of ecological protection and implement it in the planning use control.

Key words    planning adjustment and improvement;comparative analysis;Jianou Fujian

土地利用总体规划是规范和指导土地管理的纲领性文件，是落实土地参与宏观调控、严格用途管制和统筹城乡发展的依据。《建瓯市土地利用总体规划（2006—2020年）》自批准实施以来，坚持以科学发展观为统领，认真落实耕地保护和节约集约2个最严格的土地管理制度，严格执行各项规划指标，统筹协调开发利用与资源保护的关系，为建瓯市经济社会发展提供了用地保障[1]。但随着生态文明、新型城镇化等国家新的重大发展战略的提出，以及建瓯市“十三五”期间社会经济发展形势的变化，土地利用和管理出现了新问题，规划与客观实际、发展需求之间出现了不协调，影响全市社会经济发展。因此，需对现行土地利用总体规划进行调整。

1    研究区概况

建瓯市简称“芝”，位于福建省北部、闽江上游、武夷山脉东南侧，总面积4 233 km2，总人口55.54万人，其中农业人口37.7万人，是福建省面积最大、闽北人口最多的县级市。建瓯生态优美、气候宜人，属亚热带海洋性季风气候区，年均气温19 ℃、降雨量1 673 mm。建瓯物产丰富，竹、木等农林资源总量位居全国前列，林业用地面积35.06万hm2，森林覆盖率79.8%，是全国重点林业县（市）。下辖10个镇、4个乡、4个街道，是全国农村产业融合发展试点示范县、中国竹子之乡、中国锥栗之乡、中国根雕之都、国家现代农业示范区、国家有机产品认证示范创建區、中国东南白酒名城。2018年全市共完成地区生产总值266.70亿元。

2    对比分析

2.1    任务指标对比

2.1.1    耕地保有量与基本农田任务对比。耕地是人类赖以生存的基本资源和条件，到2020年，全国耕地保有量不少于1.24亿hm2，永久基本农田保护面积不少于1.03亿hm2。至2020年，建瓯市耕地保有量由不少于40 730 hm2调整为不少于38 048.67 hm2。改进耕地占补平衡管理，严格落实耕地占补平衡责任。实行新增建设用地计划安排与土地节约集约利用水平、补充耕地能力挂钩。探索建立土地用途转用许可制，强化非农建设占用耕地的转用管控。至2020年，新增建设用地占用耕地规模由742.67 hm2调整为984.64 hm2以内。继续推进土地综合整治，建设高标准基本农田，适度进行土地开发和复垦，在改善农村生产生活条件和生态环境的同时，增加新增耕地面积，提高耕地质量。至2020年，全市通过开发、整理、复垦补充耕地义务量由2 228.67 hm2调整为不低于984.64 hm2。根据南平市下达的指标要求，在原来基本农田数量和布局的基础上，根据数量和布局基本稳定，维持不变，而优质耕地优先纳入永久保护的原则，对永久基本农田进行合理的调整和优化。建瓯市永久基本农田面积规模由35 141.34 hm2 调整为34 126 hm2，并且，永久基本农田布局得以优化，质量有所提高，整体上符合上级的划定要求。

2.1.2    建设用地规模对比。重点保障建瓯市城镇、工业、交通等各类建设用地，根据“十三五”期间各部门用地需求、新型城镇化建设发展实际，统筹各业各类用地，优化建设用地结构。到2020年，建瓯市建设用地总规模由9 611.87 hm2调整为10 766.67 hm2，城乡建设用地规模由5 333.87 hm2 调整为7 663.99 hm2以内。按照集约用地的原则，以“城市让生活更美好”为目标，突出“建管并举，内修外拓，互联互通”，打造宜居、宜业的美丽、品质城市。2006—2020年新增建设用地由2 451.93 hm2调整为2 591.17 hm2以内。统筹优化城镇用地，用经营城市的理念不断拓宽城市框架，推进城镇化进程。实施产城融合发展，优化产业功能布局，建设生产、服务、消费等多功能为一体的经济园区。扎实推进国家级农业科技园区、省级高新园区建设，提升“中国笋竹城”品牌。至2020年，城镇工矿用地由1 725 hm2调整为2 765.23 hm2以内。按照科学规划、合理布局、适度超前原则，以支撑产业发展和城镇建设为导向，积极争取国家、省、市支持，加快交通、能源、水利等基础设施建设。至2020年，建瓯市交通水利及其他建设用地规模由4 278 hm2调整为3 102.68 hm2。

2.1.3    其他规模对比。园地调整：加强对现有中低产园地的改造和管理，引导园地发展优质果园、茶园，建立优质果产品和茶叶生产基地，强化园地集约利用，提高园地单产和效益。规划至2020年建瓯市园地规模由21 515.6 hm2调整为64 237.17 hm2。林地调整：抓好建瓯市生态建设工作，更好地保护生态林、公益林和天然林等。加强生态功能区内的生物多样性保护，维护物种安全，作为发展战略性新兴产业的重要物质基础和战略资源。规划至2020年全市林地规模由324 231.13 hm2调整为282 647.05 hm2。新增建设占用农用地、耕地指标调整：全面贯彻“十分珍惜、合理利用土地和切实保护耕地”的基本国策，严格控制新增建设占用农用地，特别是耕地。规划至2020年，建瓯市新增建设占用农用地规模由1 887.33 hm2调整为2 383.88 hm2以内，新增建设占用耕地规模由742.67 hm2调整为984.64 hm2以内。

2.2    布局优化对比

2.2.1    耕地与基本农田布局对比。结合永久基本农田划定，加强优质、集中连片耕地保护。一是基本稳定微小调整，在保持原有基本农田总体布局基本稳定的基础上，对现有基本农田进行局部的微小调整与补划;二是优先保护高标准农田，保证高产稳产的优质耕地优先划入永久基本农田保护区;三是保证达到永久基本农田目标规模，同时质量不能降低。

调整后的基本农田在全市的各乡镇均有分布，本次调整增加了中心城区的永久基本农田面积和耕地保护率。划定后耕地平均质量等别有提升，布局更加集中连片;同时与山体、河流、林地等天然生态边界，在各组团之间、组团与中心城区之间形成绿色空间，构建了全市的生态保护屏障。

2.2.2    建设用地布局对比。第一，城乡建设用地布局。统筹优化城镇用地，用经营城市的理念不断拓宽城市框架，推进城镇化进程。在充分衔接建瓯市城市规划、建瓯市产业规划、建瓯市园区规划等相关规划的基础上，对原规划布局进行调整，基本满足各部门、各乡镇至2020年的用地需求，并进行了适度预留。衔接城区城市总体规划，做大做强建瓯市中心城区，以点带面，带动全市域城镇发展，形成“一个中心、两个城市发展主轴、四个中心镇、八个一般镇”的发展格局，明确城镇化的发展方向、目标任务、布局形态和机制体制。始终秉持“产业兴旺、生态宜居、乡风文明、治理有效、生活富裕”的要求，加快实施乡村振兴战略，推动农业全面升级、农村全面进步、农民全面发展。推进水美城市建设向乡村延伸，建设生态美、环境美、经济美、人文美融合发展的“四美”精品示范村，打造美丽乡村升级版[2-3]。

第二，基础设施及其他建设用地布局。交通用地布局：适应铁路、航道港口，公路的需求，实施建设“东出西进”的交通发展战略，构建快速便捷的交通网络体系，逐步形成以高速公路为主体，普通公路干线网、农村公路网互补充的综合、智慧、绿色、平安交通运输体系，基本实现交通现代化。水利用地布局：统筹安排水利发展布局，保障水资源可持续利用，努力形成保障民生、服务民生、改善民生的水利发展格局。加快高铁新区水厂及输配水管网建设，尽快启动城区水厂选址扩建工作，加快14个乡镇集镇水厂及供水管网改造建设，加快实施并完成城市第二水源工程，基本建成炮台峡水库，不断提升全市城乡供水普及率。能源用地布局：以创建新能源示范城市为抓手，做好选址确定后的中石油西气东输天然气管道三线工程建瓯段的用地规划保障。推动建瓯（三峡）48 MW筹岭风电场、80 MW迪口风电场项目建设;加强电网规划和建设;新建、扩建和改造一批乡镇变电站和电网工程。其他用地布局：规划期间，其他建设用地的调整完善，主要是为了保障风景名胜用地及配套设施的用地需求，加快推进全域旅游配套基础设施建设，主要以云际山公园、陈家山大峡谷、北苑茶文化旅游、仁山体育旅游、归宗岩北津湖旅游、蟹龙岗旅游、川美生态旅游等旅游配套设施为主，提升风景区档次，优化旅游景区环境。

2.2.3    生态保护用地布局对比。为了保护生态、环境、国土安全等，推进土地生态环境体系建设，统筹人与自然和谐发展，推进建瓯市生态安全网络共建，加强国土资源综合整治，防止环境污染、水土流失和突发性地質灾害，增强经济社会可持续发展能力。本次规划调整依据生态红线划定成果，对限制建设区、禁止建设区范围进行调整。

3    结论

3.1    重视耕地与永久基本农田保护

土地利用总体规划是落实耕地保护制度和实现土地用途管制的基础，是对基本农田实行特殊保护的重要保证。本次调整完善工作要求优先将中心城区、交通沿线的优质耕地划入永久基本农田，同时对于不符合划定要求的建设用地、未利用地及质量不符合要求的基本农田按照“优进劣出”的原则进行调整补划，杜绝基本农田“上山下海”的现象。

3.2    挖掘建设用地存量，更好地为新农村服务

原则上新增建设用地总规模是不变动的，通过存量建设用地规模的挖潜、建设用地集约度的提高、建设用地的结构和布局的调整等方式来解决。规划调整完善工作充分与新农村建设的各类规划相衔接，科学预测新农村建设所需的用地数量与布局，为新农村建设充分做好用地预留，建设“生产发展、生活宽裕、乡风文明、村容整洁、管理民主”的新农村。

3.3    强调生态保护，并落实用途管制

规划调整完善工作，充分衔接各类保护区与生态保护红线。国家和省级自然保护区的核心区应纳入禁止建设区，其他保护区原则上纳入限制建设区或禁止建设区;生态保护红线中的禁止开发区域，不得纳入允许建设区与有条件建设区，生态保护红线中的评估数据范围，原则不得纳入允许建设区与有条件建设区。严格按规划中用途管制规则保护好生态[4]。

4    参考文献

[1] 国土资源部.《国土资源部办公厅关于印发〈土地利用总体规划调整完善工作方案〉的通知》（国土资厅函〔2014〕1237号）[A/OL].[2019-07-01].http：//www.lcrc.org.cn/zhzsk/zcfg/gwgb/bwj/201508/t20150807_

31283.html.

[2] 國土资源部.《国土资源部关于印发全国土地利用总体规划纲要（20

06—2020年）调整方案的通知》（国土资发〔2016〕67号）[A/OL].[2019-07-01].https：//www.gzlpc.gov.cn/gzlpc/zwgk_zcfg/201611/03456c7df833

40dfa13b3c57462d3019.shtml.

[3] 刘波.新形势下土地利用总体规划调整完善探析[J].安徽农学通报，2015，21（10）：1-2.

[4] 黎诚，李建华，陈显光，等.土地利用总体规划调整完善工作探讨：以广东省云浮市为例[J].安徽农业科学，2016，44（8）：247-250.