上海市北工业园区创新转型用地绩效评价研究

刘慧

（1. 上海市地质调查研究院，上海 200072；2. 上海市国土资源调查研究院，上海 200072）

自20世纪80年代以来，我国开发区经历了由小到大、由沿海到内地、由创新与开放的替代转换到创新与开放的融合发展等发展历程，至今，中国开发区已过“而立之年”。30多年来，开发区作为城市的产业积聚区、创新高地及对外开放的重要载体，为城市经济发展和现代化建设做出了巨大贡献，成为城市创新发展的核心引擎；但同时面临着诸多发展过程中的矛盾与挑战，一方面是要面对土地资源紧压缩常态及节约集约利用政策要求[1]，另一方面是开发区的用地绩效普遍不高，与国际一流园区相差甚远。新时代，中国开发区正在准备迎接新一轮的机遇和挑战，深入探讨、分析、总结、学习开发区转型路径显得尤为重要。

本文依托自然资源部年度重要工作国家公告开发区土地集约利用评价，基于上海市北园区建设的实践案例及提供的资料素材，探析国家经济进入新常态背景下开发区转型面临的问题，及其应对的创新发展理念、规划土地利用策略与产业发展经验，为其他开发区长足发展提供思路。

1 园区创新转型演进

上海市北工业园区（以下简称“园区”）成立于1992年8月，上海市政府公告规划面积为129.7公顷，位于市区的北部区域，良好的地理位置为园区的发展提供了区位优势。园区先后经过三次转型发展，成功实现从传统工业“黑烟囱”到高新技术“云园区”的嬗变，在上海市经信委组织的《上海市开发区综合评价》报告中连续多年综合发展指数在全市小型开发区中排名第一，单位土地利润与土地税收产出强度在全市开发区中名列前茅，成为上海“创新驱动、转型发展”的示范窗口。

1.1 第一阶段（1992-2003）为摸索创业期，伴随改革开放勇于转变思想，探索发展道路

园区创业初期以扩大规模、招商引资为主，积极引进纺织、服装、印刷等传统轻工业，以及微电子、半导体等传统制造业。然而，随着市、区经济的发展，传统高污染工业要求外迁，园区管理者高度审视上海乃至全国经济发展态势以及园区经济内生性变化趋势，决定转变思想不断摸索走出一条适合市北发展的道路。2003年，园区顺应建立上海城市可持续发展的指标体系—《2003年上海资源环境蓝皮书》倡议，组织专家针对园区内企业的现状结构和未来发展进行了一场深研究和大讨论；同时学习调研其他优秀园区的管理和发展经验，结合自身优缺点，率先在全市范围内提出向生产性服务业转型。同年，聘请了新加坡裕廊腾飞项目管理咨询公司为园区设计战略规划，提出走“信息技术服务业园区”的道路。

1.2 第二阶段（2004-2008）为转型发展期，强化战略规划引领，大力发展生产性服务业

园区充分借鉴新加坡裕廊工业园的成功经验，制定了转型发展战略规划，先后三次进行控制性详细规划修编[2]，坚决摘掉“工业园区”的帽子，推动产业结构由传统工业向服务业转化。自2004年开始，园区先后搭建了产业、信息、人才、党群、孵化器、融资、服务外包等服务平台，为招商引资提供了有效支持。2007年以来，园区积极响应国家政策号召，围绕发展服务业进行全面布局，除了加大招商引资力度，还在楼宇规划和功能布局、环境美化和污染治理、配套服务设施等物理空间上花力气下本钱，以“发展循环经济，建设资源节约型、环境友好型园区”理念为产业和企业引进做好硬件基础。2008年，园区被列为上海市首批生产性服务业示范点，上海市范围内六个生产性服务业聚集区之一；同时被上海市科学技术委员会、上海张江高新技术产业开发区领导小组办公室认定为“上海市高新技术产业开发区”。

1.3 第三阶段（2009年至今）为整合提升期，做大做强园区品牌，衔接长三角经济联动

2009年，园区提出“科技化、国际化”发展战略，继续推进、深化创新转型发展。面对土地资源的日趋紧缺，园区实施“东扩战略”将原北上海物流园区纳入管理范围，进一步为产业发展提供空间。为响应市委、市政府融入长三角一体化发展，园区积极实施“走出去”发展战略，2010年8月，市北高新集团（园区管理机构）与江苏南通市合作，在南通港闸区规划建立“上海市北高新（南通）科技城”，为园区招商和服务平台的后续延展开阔了地理空间，同时也成为上海和江苏两地国资企业以资本入股方式紧密合作，推动长三角区域经济联动发展的一个示范。2014年，集团与扬州市高新技术产业开发区管委会签署了《战略合作框架协议》，为实施轻资产输出的新模式提供了更为广阔的潜在发展空间，园区的品牌效应日益提升。

2 园区用地绩效评价

园区通过推动产业结构由传统工业向服务业转化，成功转型为上海产城融合的生态工业示范园区，并不断以土地高质量利用促进经济社会全面发展。自然资源部的重要工作开发区土地集约利用评价项目中，充分体现园区集约用地水平进一步提高，多年位列上海省级开发区前茅。现以2014年自然资源部开展的国家公告开发区全面评价工作（2013年为评价时点）为例，充分诠释园区土地集约利用程度。

2.1 土地供应与建设状况

根据《开发区土地集约利用评价规程》(2014年度试行)要求，园区已供应国有建设用地占开发区总面积的96.52%，其中有偿使用土地占42.1%；已建成城镇建设用地占94.88%，工矿仓储用地占69.88%，交通运输用地占已建成城镇建设用地面积13.26%，公共管理与公共服务用地占已建成城镇建设用地2.37%，商服用地占已建成城镇建设用地9.38%（表1）；园区综合容积率为1.02，工业用地综合容积率为1.07，工业用地建筑密度为34.65%。

表1 上海市北工业园区已建成城镇建设用地结构Table 1 The land use structure of Shanghai Shibei Industrial Park

2.2 评价指标体系的确定

根据《规程》要求，园区属于工业主导型开发区，应用工业主导型类的评价体系。根据指标评价体系的目标要求，并结合用地现状数据计算园区土地集约利用相关指标值。指标权重可以采用特尔斐法、因素成对比较法、层次分析法等方法确定；理想值依照节约集约用地原则，确定方法主要有目标值法、发展趋势估计法、先进经验逼近法以及专家咨询法等。根据年度评价工作要求，当年评价工作的指标权重与理想值采用全市统一标准，以掌握全市开发区土地集约利用整体水平。园区的土地集约利用程度评价指标值如表2。

表2 土地集约利用程度评价指标Table 2 The evaluation index of land intensive use

2.3 用地绩效评价结果与分析

土地利用集约度分值划分为子目标分值、目标分值、综合分值三个层次，最终的集约度综合分值公式：

式中：F为土地利用集约度综合分值；Fi为i目标的集约度分值；Wi为i目标相对总目标的权重值；n为目标个数。

通过上述计算公式，园区集约度子目标分值、目标分值、综合分值等结果见表3。

表3 园区土地集约利用程度评价结果Table 3 The evaluation result table of land intensive utilization degree of land in the park

由表3可知，园区土地集约利用评价结果（集约度分值）为95.64，根据开发区土地利用集约水平等级分值表，将开发区土地集约利用水平划分为5个等级（表4），第Ⅰ级为土地集约利用最好，第Ⅴ级为土地集约利用最差。根据本次评价结果，上海市北工业园区评价为Ⅰ级，土地集约利用水平极高。

表4 土地利用集约水平等级划分Table 4 The grade partition of land use intensity level

上海市北工业园区从1992年设立到现在已基本开发建设完成，园区未来提高土地集约利用主要是进行土地的二次开发。按照上海市新一轮城市土地总体规划本市工业用地将实施减量化工作，园区的工业用地占比逐渐减少，初步实现服务业园区转型升级，在园区转型过程中，其用地结构、用地强度、用地效益稳步提升（表5），是土地高质量利用的典型园区，已成为上海生产性服务业集聚区的典型窗口和省级开发区社会经济综合绩效的领头羊。

表5 上海市北工业园区不同时点土地集约利用评价指标比照Table 5 The evaluation indexes comparison of intensive land useat different time points in Shanghai Shibei Industrial Park

3 园区品质提升策略研究

园区创业初期仅作为上海彭浦工业基地的组成部分，是“南厂北移”后形成的轻工、纺织、电器等传统工业的产业基地，土地以划拨为主，一次开发在创业期基本完成。到了转型发展与整合提升期，园区整体改造转型为产城融合的生态工业示范园区，构建生产性服务业和高新技术产业集聚的新兴产业体系，转型策略是通过控规调整促进土地二次开发。

3.1 规划调整为转型首要

园区通过回顾总结自身的发展史，对转型期的现状和面临的形势进行全面评估，结合对园区的优劣势、机会、策略、威胁（SWOT）等方面的综合分析，以求为园区长期发展提供思路。园区的整体改造从规划入手，把“规划调整、形态优化”作为转型首要，按照“统一规划、分期实施”的原则进行整体转型开发而不是简单的腾笼换鸟。园区在第二阶段转型发展期制定了转型发展战略规划，首要任务就是调整控规，把原先的老厂房规划建造标准工业厂房；随着区域社会、经济的发展，园区继续修整控规，在工业土地上建造商务楼宇、工业别墅、研发楼和商业办公；接着又将部分工业用地调整为商办用地，建造符合国际绿色建筑标准的甲级写字楼，满足了不同规模、不同性质、不同业态的总部企业办公和楼宇经济、外资经济发展的需要[3]，为未来园区深度转型奠定了坚实基础。

3.2 土地滚动开发成效显著

园区转型开发建设过程中始终围绕土地二次开发节约集约利用[4]，坚持“聚焦、提升、创新、优化”，积极破解开发建设中的难题，部分土地在二次开发的基础上进行滚动再开发，产业发展空间得到进一步拓展。

（1）土地开发模式

园区土地开发建设程度高，2016年已建成城镇建设用地约占园区城镇建设用地面积的80%，土地二次开发势在必行。园区主要采用三种土地再开发建设模式，第一种模式是集团对园区内部分集体土地征地后进行公开招拍挂出让，第二种模式是集团回购园区内企业的土地再公开招拍挂出让，第三种模式是集团与企业合作共同开发，并以第二种模式回购土地为主。通过多年努力，集团已有可观的土地储备，未来将有百万平方米符合总部型、领袖型、创新型、功能型、知识密集型企业办公的绿色低碳产业载体拔地而起，为园区可持续发展提供充足空间。

（2）土地开发成效

集团通过土地回购、合作开发等多元模式，加快对园区老厂房改造升级的步伐。一方面总部经济、楼宇经济和外资经济快速发展，商办楼宇可分层或者整幢出售、出租，并可分层办理房地产证，工业用地的建筑密度和容积率迅速提高，土地集约度高、经济效益好。另一方面园区为有需求的企业量身定做标准厂房，既有特色又集约用地。同时，园区积极探索地下空间混合开发，用下沉或半下沉方式建设公共配套服务设施；还将探索老厂房改造、租赁住房等业务[5]，在城市产业升级、城区改造中寻找新的发展机会。

（3）土地空间拓展

园区积极实施“走出去”拓展发展空间，先后与江苏南通市、扬州市高新技术产业开发区管委会合作，为实施轻资产输出的新模式提供了更为广阔的潜在发展空间；同时，面对市区土地资源的日趋紧缺，园区实施“东扩战略”以扩大管理范围，进一步为园区产业发展提供空间。

3.3 产业与经济共荣发展

从早期承载污染企业“三废转移”，到90年代中后期催生制造加工业，再从21世纪初率先发展生产性服务业，到近年来集聚战略性新兴产业、高端服务业和地区总部企业，园区大力推进“总部经济、楼宇经济和涉外经济”集聚发展，汇集了1800多家优质企业，服务类企业占比已超九成，产业与经济共荣发展。

（1）招商引资理念更迭

建园之初的招商观念是用地招商、引鸟入园，目的是扩大规模、引资入园。21世纪初，园区高度审视外部经济与内生性变化趋势，转变招商观念，以商招商推动产业链的完善与聚集，并持续推动以“招大引强”的模式带动产业发展。近年来，中国经济随着人口红利、资源总量、环境约束等基本面的悄然变化，已进入到了一个全新的发展阶段，园区再次转变招商引资观念，不再拼政策、拼优惠，而是在营造良好市场环境、提高服务水平、探索机制创新方面下功夫，因为服务也是生产力、服务就是竞争力。

（2）产业结构调整升级

随着我国改革开发的深入发展，全球经济一体化趋势明显。自2008年以来，园区坚持以发展生产性服务业为主线，一手抓传统产业优化升级，一手抓新兴产业培育扶持，形成了以总部经济为带动，以软件信息服务业、检验检测服务业、节能环保服务业、人力资源服务业、金融衍生服务业等为特色的新型产业发展格局，迄今已成为区域经济发展的重要增长极和上海“创新驱动、转型发展”的示范窗口。

（3）资本与品牌双管齐下

为了做大园区的经济格局，集团努力“向资本市场进军”。“市北高新（600604）”在2012年9月20日借壳二纺机，在上海证券交易所正式挂牌上市；银行间市场上注册短期融资券15亿元、发行中期票据15亿元；进行重大资产重组工作，提升上市公司的资产质量和资本实力。同时，面对经济全球化背景下“巨型城市区域”的逐渐形成和长三角区域一体化进程加快，集团主动实施“走出去”战略提升园区品牌效应，积极与江苏省合作共赢；2015年，园区官方微信成功上线，园区的品牌效应和影响力进一步强化。

（4）产城融合功能显著

随着工业文明的进步，生产方式的变化，生活与生产日趋紧密，产城融合油然而生。市北园区得天独厚的地理位置更加凸显产城融合的发展趋势，园区按照产城融合的发展理念，通过三次控规修编形成“一轴、两翼、三区”的整体构架。园区清醒地认识到，拼政策终究同质化，比服务才能差异化，作为园区成功转型的核心奥秘之一，从完善服务功能配套、优化特色服务平台、创新服务产品举措、整合服务资源效能、健全服务保障机制等层面对园区“大服务体系”进行系统化的制度性安排，努力为企业营造更专业、更全面、更便捷的服务环境。目前已成为优秀人才创新创业新高地和宜居宜业新家园，获得了“国家生态工业示范园区”称号。

4 研究结论与经验启发

随着全球经济的一体化效应，开发区传统的发展理念、管理模式、产业结构、功能定位等，已不适应新时期土地与经济高质量发展的要求，开发区转型发展势在必行。从上海市北工业园区创新转型实践所取得的成功经验，得到如下研究结论与启发供其他开发区参考：

4.1 发挥规划引领作用，将创新转型思想纳入开发区长远发展战略

坚持规划引领作用，提倡理念决定行动。从上海市北工业园区创新转型实践可以看到，园区在发展过程中始终对接国家战略、立足全市大局、把握区情特点，高度审视企业内生性变化趋势；组织专家开展深研究、大讨论，不断学习国内外优秀园区的发展经验，量身定制属于园区的发展道路，聘请专业团队为园区设计转型发展战略规划；同时编制园区的“十二五、十三五发展规划”，多次调整、完善控详规划。从传统产业园到信息技术服务园，再谋划科技化、国际化战略，园区不断更新、提高发展战略规划，为园区长远发展注入新思想、新目标、新站位。

4.2 构建新型产业体系，与时俱进招商理念，提升产城融合综合功能

产业发展是园区转型的关键核心。国务院办公厅印发的《关于促进开发区改革和创新发展的若干意见》（国办发[2017]7号）文中指出，全球经济和产业格局正在发生深刻变化，我国经济发展进入新常态，面对新形势，开发区需要形成新的集聚效应和增长动力，引领经济结构优化调整和发展方式转变。上海市北工业园区审时度势、主动谋求产业发展变革具有很强的示范效应。园区整体退二进三、转变招商观念，一手抓传统产业优化升级，一手抓新兴产业培育扶持，大力发展服务业，构建新型产业体系；同时，适时调整营商理念，面对全球经济新常态，园区注重营造良好市场环境、提高服务水平、提升产城融合综合功能，使园区成为创新创业新高地和宜居宜业新家园。

4.3 鼓励存量用地综合开发，发挥市场在资本配置中的积极作用

提高土地利用效率是实现经济高质量发展的内在要求和基本保障，上海市北工业园区土地二次开发的经验带有普遍意义。园区的部分土地进行滚动再开发，土地建设契合园区不同时期的战略规划进行有序开发；土地二次开发模式以集团回购为主，也有征收部分集体土地及与企业合作共同开发，建立合理的土地增值收益分配体系[6]，激励市场资本投入存量用地再开发；园区大力发展楼宇经济，为企业量身定做标准厂房，并积极探索地下空间混合开发，参与租赁住房建设等经营活动，提高土地集约水平。

4.4 注重开发区品牌建设，拓展空间谋求更大发展格局

品牌建设是园区的核心价值。国务院办公厅的《关于促进开发区改革和创新发展的若干意见》总体要求，各类开发区主动对接国际通行规则，打造具有国际影响力的园区品牌；鼓励东部地区开发区输出品牌、人才、技术、资金和管理经验，与中西部地区、东北地区合作共建开发区；同时，推进开发区建设和运营模式创新，支持符合条件的开发区开发运营企业在境内外上市、发行债券融资。上海市北工业园区做到了先行先试，面对土地资源的日趋紧缺，园区一方面扩大管理范围拓展发展空间，另一方面主动实施“走出去”战略；同时，园区努力向资本市场进军，为未来谋求大格局。

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