上海市地质资料管理立法实践

杨丽君

（1. 上海市地质调查研究院，上海 200072；2. 上海市地质资料馆，上海 200072；3. 自然资源部地面沉降监测与防治重点实验室，上海 200072）

地质资料，是指在地质工作中形成的文字、图表、声像、电磁介质等形式的原始地质资料、成果地质资料和岩矿芯、各类标本、光薄片、样品等实物地质资料[1]。地质资料是地质工作者认识地球所取得的重要知识性财富，是地质工作服务社会的重要基础信息和载体[2]，可为国民经济建设和进一步开展地质工作、科学研究等提供依据和基础[3]。

为充分发挥地质资料的作用，2002年7月1日《地质资料管理条例》（国务院令第349号，以下简称《条例》）正式实施。2003年1月，原国土资源部作为全国地质资料主管部门发布了《地质资料管理条例实施办法》（国土资源部令第16号），为规范全国地质资料的汇交、保管和服务工作提供了法规依据。江苏省、浙江省、辽宁省相继结合地方实际制定了省级地质资料管理办法，以进一步加强本省地质资料管理服务工作。进入“十二五”以来，为全面落实2010年原国土资源部相继印发的《国土资源部关于加强地质资料汇交管理的通知》（国土资发[2010]32号，目前已被国土资规[2017]1号取代）、《推进地质资料信息服务集群化产业化工作方案》（国土资发[2010]113号）系列文件要求，各省（市、自治区）以全面提升地质资料管理和服务能力为目标，大力推进了管理体系建设、馆藏资源建设、信息化建设和社会化服务利用[4]。天津市、上海市、山东省，甚至市、县级政府部门，如江苏省泰州市、福建省厦门市平潭综合试验区等，结合本行政区加强地质资料管理服务工作的需要，也先后开展了地质资料地方立法工作。

《上海市地质资料管理办法》（上海市人民政府令第90号，以下简称《管理办法》）颁布于2012年10月25日，从2012年12月1日起施行[5]。该办法至今已实施近七年，取得了较大成效，本文将从上海市立法前地质资料管理情况、立法研究、机制探索及实施成效等角度，诠释如何通过地方立法破解地质资料管理方面长期存在的资料信息分散、信息化程度不高、服务能力不强等问题[6]，为相关政策制订提供支撑。

1 立法前地质资料管理情况

1.1 地质资料管理体系

（1）地质资料主管部门

根据《条例》第三、四条规定，上海市房屋土地资源管理局为上海市人民政府地质矿产主管部门，负责全市地质资料汇交、保管和利用的监督管理。2008年9月机构改革，更名为上海市规划和国土资源管理局，2018年11月再次机构改革更名为上海市规划和自然资源局（因涉及机构改革的名称变化，为便于表述，下文凡涉及到主管部门的情形统一称为“市地矿主管部门”）。

（2）地质资料馆藏机构

上海市地质资料馆是承担上海地区地质资料保管和提供利用的专业档案馆，隶属于上海市规划和自然资源局，业务上受自然资源部全国地质资料馆指导。根据《条例》第四条规定，上海市地质资料馆承担全市地质资料的保管和提供利用工作，并受上海市规划和自然资源局委托，负责全市地质资料的接收、验收工作。

1.2 地质资料汇交管理现状

上海市地质工作主要以水文地质、工程地质、环境地质以及工程物探等地质工作为主，另有部分探矿权、采矿权项目，但数量较少。从地质资料汇交责任主体进行区分，地质工作主要有以下几类：

一是国土资源系统开展的基础性、公益性、战略性地质工作。一般由隶属国土资源系统的地勘单位承担，所形成的地质资料依据《条例》已纳入了统一汇交管理体系；

二是非国土资源系统开展的地质工作。如市发改委、科委、交通、海洋等政府部门出资实施，及高校、科研院所等承担的地质工作，因分属不同行业管理系统，该类地质工作形成的地质资料基本未按规定汇交至地质资料馆藏机构；

三是城市工程建设项目实施的岩土工程勘察等工作。该项工作所形成的地质资料，由于工程建设单位对地质资料汇交工作缺乏必要的认识，且在地质资料汇交管理中缺乏必要的抓手，致使《条例》尚未能有效地执行。

以上地质工作由于归口的管理部门不同，在地质资料管理中尚难做到《条例》所倡导的地质资料“统一汇交，公开利用和权益保护”精神。尤其第三类地质资料，是城市规划、建设、管理的基础性资料，而且数量巨大，如果能纳入统一汇交管理体系，对避免地质工作重复投入、减少投资风险具有非常积极的意义。

2 立法研究

《管理办法》的立法过程从启动到颁布约近6年时间，中间经历了调研分析、汇交机制的探索、主管部门的机构变革和职能调整、行业转型发展新要求等不同阶段，规章条文不断调整修改，以顺应新形势和管理体制机制的变革。

2.1 汇交机制探索

为加强地质资料管理和服务工作，上海市地质资料馆对汇交机制进行了有益探索，2006年至今，经历了部门共建共享、行政发文干预、地方立法三个阶段（图1），极大丰富了馆藏资源。

图1 汇交机制推进阶段Fig.1 Advancing stage of geological data collection mechanism

（1）共建共享机制

围绕建立全市统一的地质资料信息数据库，针对分散保管在各勘察、设计、建设单位的岩土工程勘察资料，在缺乏行政管理抓手和法规保障情况下，上海市地质资料馆积极与相关单位进行协商沟通，以合同、协议约定方式，探索建立共建共享合作机制，秉着双赢互利原则，促进多单位、多部门、多专业、多领域、多层次分布的地质资料信息的集群综合。该机制在一定程度上推进了地质资料的汇交工作，但制约因素较多，工作推进难度高，覆盖面有限。

（2）行政发文干预机制

主要由市地矿行政主管部门牵头，通过研讨、访谈等多种形式与市建委、规划局、市政局等政府各委办局，及路政、轨道交通等管理部门进行沟通，探讨和协商地质资料汇交的具体事宜。针对不同行业、部门的行政管理特点，采用了会议纪要、行政发文、发函、联合发文等多种行政干预形式明确地质资料汇交要求。如《关于汇交轨道交通工程岩土工程勘察地质资料的通知》（沪地铁[2006]24号）、《关于请于汇交工程地质勘察资料的函》（沪房地资环[2008]327号）、《关于加强本市建设工程项目工程地质勘察报告汇交工作的通知》（沪规土资[2009]458号）、《关于开展存档工程地质勘察资料收集工作的通知》（沪规土资矿[2009]1254号）等，对加强各部门资料汇交起到了积极的效果，汇交量有了较大增长。

（3）地方立法保障机制

行政发文干预作为政府相关部门配合的柔性化操作，对地质资料汇交起到了极大的促进作用。但因缺乏有效的制约手段，在实施过程中尚不能全面覆盖，同时无法按照地质资料汇交标准进行严格验收，也无法进行有效的监管。因此，根据《条例》，结合上海实际，出台地方实施细则成为切实建立地质资料统一汇交制度的唯一途径。

2.2 立法需重点解决的问题

2007年，上海市地矿行政主管部门启动了《管理办法》立法调研工作，在梳理地质资料管理现状基础上，有针对性地选择了相关的委办局、地勘单位、各类馆藏机构和地质资料用户开展调研工作，以找出管理工作中的薄弱环节，提出有针对性的工作建议，为草拟符合本市地质资料管理工作实际的地方性法规奠定基础。调研发现管理中比较突出的问题有：

（1）《条例》实施中的问题

一是工程地质勘察资料的汇交时限问题。《条例》第十条规定了“工程建设项目地质资料，自该项目竣工验收之日起180日内汇交”。此项规定对城市大量的工程建设项目所形成的地质资料的汇交管理非常不利，特别是一些重大建设项目从工可研到最后项目竣工验收可能要跨3-5年，甚至更长，这给形成于项目建设前期的工程地质勘察资料的汇交管理带来了很大的难度。

二是《条例》第七条规定的地质资料汇交人主体多元，有项目出资人、也有项目承担人，涉及的行业面分布广，在目前市地矿主管部门的汇交管理体系中，对行业外产生的地质资料尚缺乏有效的汇交管理手段，加大了统一汇交工作的难度。譬如工程建设项目的地质资料汇交工作，由于其有一套固有的管理模式，无法与当前的地矿行政管理工作相衔接。

调研发现，很多汇交人对地质资料统一汇交的认知度不高，对自身的合法权益能否得到有效保护存在疑虑。据调研，在市建委、市科委立项（拨款）的大多数科研和生产项目，其成果都明确为项目承担单位所有，汇交单位对其成果的知识产权等权益的保护尤为敏感。这种顾虑的存在也为地质资料的汇交管理增加了难度。

（3）管理机制问题

地质资料汇交主体多元化以后，管理机制建设没有及时跟上。虽然已在矿业权项目和地质灾害评估等地质工作成果汇交上形成了一些有效的机制，但是，对于城市大量的建设项目工程地质勘察资料的汇交尚无有效的抓手。2006年来探索的部门间联合行政发文机制在实施过程中成效尚不明显且不可持续，关键还是缺乏有效的监管手段。

此外，调研中，有些单位反映存在多头管理、重复汇交地质资料的问题。上海市城市建设档案馆是负责全市城建档案验收、保管和利用的专门档案馆，城建档案收集范围覆盖建设项目从勘察、设计、施工直至项目竣工的全部工程技术资料，工程地质勘察报告就是其中的一部分。作为行政相对人，他们认为已经履行了向政府有关部门汇交资料的义务，若再要汇交到市地矿行政主管部门，似乎存在重复汇交的问题。

2.3 规章主要内容

《管理办法》于2012年10月22日市政府第155次常务会议通过，属于地方政府规章。《管理办法》共26条，对立法依据、适用范围、有关概念、主管部门、馆藏机构以及汇交制度等作了解释；对地质资料汇交责任人、汇交范围、汇交要求、汇交期限及地质资料的接收验收等作了规定；对地质资料保管要求、保密保护、公开利用和开放共享作了说明；对地质资料汇交人及地质资料管理人员违反规定的法律责任作了明确。结合上海地方实际，《管理办法》主要在以下几方面对《条例》进行了实施性细化：

（1）对岩土工程勘察地质资料汇交工作，包括汇交时限、委托汇交、汇交细目作了具体规定

一是明确了委托汇交制度。针对城市地质资料主要是工程建设项目地质资料，建设单位是地质资料汇交人的特点，第八条规定“地质资料汇交人为非地质工作项目承担单位的，可以委托承担有关地质工作项目的单位代其履行汇交义务”。项目建设单位作为汇交主体可将汇交任务委托给专业的勘察设计单位，使实际操作更具可行性、便利性，提高汇交质量和效率；

刘伟说：“兄弟们，看到对面的别墅了吗，目标就在二楼，亮灯的那个房间。”我这才看见小河对面的不远处有一座二层的小楼，在昏暗的夜光里成了一抹淡淡的乳白色，二楼的一个窗户亮着粉红色的灯光，也许是窗帘的粉红。

二是明确了汇交节点。针对一般大型工程项目建设周期长，竣工验收时间跨度大，容易造成资料遗失或遗漏的问题，第十二条规定“建设工程中因地质灾害评估与勘查、岩土工程勘察等地质工作形成的地质资料，自地质工作项目结束之日起180日内汇交”。在不违背上位法的前提下，尽可能将汇交时限提前，以解决因项目周期长资料汇交效率低、不利于资料二次开发利用的问题；

三是明确了资料汇交细目。根据上海工程建设项目地质资料的特点和工程勘察行业规范，规章附件1详细说明了岩土工程勘察资料汇交内容应包括成果报告、附图、附表和数据库，突出本市地质资料的汇交重点，并保证资料的完整性。

（2）进一步细化对地质资料汇交人合法权益的保护

第十八条、二十条中关于“对地质资料汇交人提出定密建议的，应当进行复核并确定密级”、“保护期内的地质资料有偿利用的具体方式由利用人与地质资料汇交人协商确定。利用人向市资料馆申请查阅利用的，应当提供双方签订的书面协议。”等规定，通过落实地质资料汇交人知情权、发表建议权等形式，使地质资料汇交人合法利益得到进一步的保护。

（3）对馆藏机构管理职责做了细化规定

一是提出了地质资料保管异地备份等规定。第十六条提出“对于数字资料，还应当按照有关电子文档的管理规范，采取异地备份等措施，保障地质资料的完整和安全”等规定，要求馆藏机构提升保管能力。

二是强化地质资料的利用服务要求。第十七条、二十一条关于“地质资料馆藏机构应当建立地质资料信息社会化服务网络系统”、“地质资料馆藏机构应当利用现代信息处理技术，开展对地质资料的综合研究，加强对地质资料的开发和编研”等规定。

（4）强化政府各部门之间的协同管理职能

第四条规定“本市发展改革、建设交通、地震、水务、海洋、环保、农业等相关行政管理部门按照各自职责，协同实施本办法”，针对地质资料分散保存、多头管理的现状，为后续进一步加强统一管理、促进资料有效利用奠定基础。

3 实施成效

依据《管理办法》，上海市地质资料馆围绕地质资料“收—管—用”三块业务，健全统一汇交机制、加强资料信息化建设，推进“数+网”业务模式的全面转型，构建地质资料多元化服务体系。

3.1 建立了工程建设项目地质资料统一汇交制度

《管理办法》颁布后，上海市地质资料馆在市地矿行政主管部门支持下，结合行政审批制度改革，将工程建设项目地质资料汇交事项正式纳入规划土地综合验收管理流程，在建设工程开工放样复验、综合验收环节对地质资料汇交情况进行核查，并制定了相应的规范性文件和验收标准，使得全市工程建设项目地质资料统一汇交制度落实有了管理抓手。

截至2018年底，全市汇交工程地质勘察资料10503档，收集钻孔30余万个。汇交工作取得显著成效，馆藏资料年均汇交量由立法前不足100档增长为近1500档。2018年度，上海市地质资料馆新增地质资料1932种，其中汇交并通过验收入馆资料1279种，收集入馆资料650种，转送入馆3种。可明显看出，《管理办法》施行后，地质资料汇交量实现了飞跃式增长，并且汇交量在后续每年都维持着比较高的水平（图2）。可见《管理办法》对馆藏地质资料的扩充和丰富、后续地质成果拓展研究的顺利开展产生了直接、强有力的影响。

图2 地质资料年度汇交量Fig.2 Annual collection of geological data

3.2 馆藏机构能力建设得到进一步加强

为全面提升地质资料管理和服务能级，上海市地质资料馆多年来开展向“数+网”业务模式的全面转型，对标一流，围绕实现地质资料收集全面化、信息标准化、管理常态化、服务多元化的总体目标，加强上海市地质资料数据中心建设[7]（图3）。

上海市地质资料数据中心集成了上海地区建国以来形成的地质及其相关领域的数据资料和成果报告。通过历年来地质资料统一汇交制度和共建共享机制建设，扩大了地质资料信息源，地质资料信息“集群化”已成效显著，成为全国地质资料集成度最高的城市[8]。截至2018年底，上海市地质资料馆保管的成果地质资料总量为30344种、原始地质资料总量为900种，并全部完成图文数字化。在此基础上，不断健全数据库建设标准，2018年完成上海市工程建设规范《地质信息数据规范》送审稿编制。目前按照统一标准，建成了包含近70万个地质钻孔数据、5000余万条地质环境监测信息、1000余幅专题地质图的地质调查、监测和评价专题数据库，着力构建地质资料大数据体系，实现地下“透明城市”。

基于核心的数据资源库，中心建立并不断完善上海市三维可视化地质信息管理平台，为地质工作者提供三维可视化的集成管理分析工作环境，实现了基于数据中心的全市海量、异构、多专业地质数据的二维和三维一体化集群化管理，提供多项目数据库管理、钻孔原始分层标准化工具、地质专题分析评价工具、三维地质建模和模型剖切分析、地质演化过程仿真模拟分析，以及数据管理维护、平台功能权限管理等满足不同业务应用分析的功能，并逐步实现地质调查与评价全过程的信息化，为成果转化提供技术支撑。

图3 上海市地质资料数据中心总体架构Fig.3 The overall architecture of Shanghai geological databank center

3.3 地质资料社会化服务能力有了跨越式增长

依托数据中心建设，市资料馆积极构建上海地质资料信息专业技术服务平台，在“互联网+”大背景下，以门户网站和微信服务号为载体，对外发布可公开地质资料信息和专题咨询服务，为城市经济社会发展提供地质科学数据支持。2015年平台正式加盟上海研发公共服务平台，作为上海市科技创新服务体系的组成部分，近年来持续在共享创新资源、营造科技创新生态、促进创新驱动发展等方面发挥基础性作用。

平台突破传统的线下档案服务模式，面向城市规划、建设、安全、资源管理等城市发展各领域，按照政府、企事业单位和公众三个不同层面服务对象需求，构建了“1+X”的地质资料信息应用服务体系，以差异化的服务方式提供从基础地质资料、地质信息服务系统到地质决策咨询等不同类别和层次的服务内容[9]，实现地质信息的跨地域、跨部门、跨网络、跨平台应用，开拓性建立了我国第一个特大型城市地质信息的社会化服务模式。2018年底，平台注册用户数为2000余个，网站访问量约10万余人次/年，用户基本覆盖了主要业务行业领域，社会影响力不断扩大（图4）。

图4 上海地质资料信息共享平台Fig. 4 The website homepage of Shanghai geological information sharing platform

4 结语

《管理办法》施行近7年来，成效显著，基本实现了立法目的，对馆藏地质资料的扩充、丰富和集成管理，以及后续社会化服务体系构建的顺利开展产生了直接、强有力的影响。但近年来，国家不断在进行行政审批制度改革及加强服务型政府建设，《条例》在2016和2017年的修订中取消了“地质资料延期汇交审批”的规定，并对有关“地质资料保护登记”、“延长保护期登记”的规定进行了调整。下一步，《管理办法》需开展立法后评估，并作出适时修订，以适应新形势和新的发展要求。

同时，推进地质资料信息服务集群化产业化工作是现阶段我国地质资料馆藏机构的首要工作任务[10]。从产业链角度看，从地质资料产生到提供服务，包括地质资料生产、地质资料汇交、地质资料开发、地质资料服务四个环节[11]，目前，地质资料管理政策只能为后面三个环节提供制度保障，而第一个环节产生的地质资料的数量和质量直接决定了后续的地质资料开发和服务的广度与深度。涉及多部门、多层级的地质资料生产过程如何打通管理链路，与地质资料管理政策进行有机衔接，是我们下一步急需探讨的问题。

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