各省实施村委会组织法办法比较研究

唐鸣 朱军

《中华人民共和国村委会组织法》 （以下简称《村委会组织法》）第40条规定：“省、自治区、直辖市的人民代表大会常务委员会根据本法，结合本行政区域的实际情况，制定实施办法。”在2010年10月28日第十一届全国人民代表大会常务委员会（以下简称人大常委会）第十七次会议通过了对《村委员会组织法》的修订①之后，截至本文定稿之日②，全国有30个省份修订了③各自的实施《中华人民共和国村民委员会组织法》办法（以下简称实施办法），有1个地方（黑龙江）未完成这项工作。

一、实施村委会组织法办法的形式比较

1.修订时间

在2010年10月28日《村委会组织法》修订之后，最早修订实施办法的是陕西，接着是内蒙古、河南、河北、江西，这5个省份均在一年内完成了对实施办法的修订。两年内完成的有福建、西藏、浙江、海南、辽宁、贵州、北京、吉林、广东9个省份，三年内完成的有天津、山东、云南、甘肃、湖南、安徽、重庆、广西8个省份，四年内完成的有宁夏、湖北2个省份，五年内完成的有新疆1个省份，六年内完成的有四川、江苏2个省份，七年内完成的有上海、青海2个省份，八年内完成的有山西1个省份。

相比上次（1998年11月4日正式实施的《村委会组织法》通过之后）各省制定实施办法的情况，总体上看，本次修订实施办法的速度似乎较为缓慢，上次三年五个月便完成了28个省份实施办法的制定④，本次八年一个月才完成30个省份实施办法的修订。但具体地看，其实本次多数省份的立法速度较上次要快或与上次相同。比上次快的有：内蒙古（上次两年内，这次一年内）、河南（上次三年内，这次一年内），海南、北京（上次三年内，这次两年内），吉林（上次六年内，这次两年内），重庆、广西（上次四年内，这次三年内）。与上次同样快的有：陕西、河北、江西（两次都是一年内），福建、辽宁、贵州（两次都是两年内），天津、山东（两次都是三年内）。当然，也的确是有相当部分省份拉了后腿。比上次慢的有：浙江、广东（上次一年内，这次两年内），云南、湖南、甘肃（上次两年内，这次三年内），安徽（上次一年内，这次三年内），宁夏、湖北（上次三年内，这次四年内），新疆（上次三年内，这次五年内），四川、江苏（上次三年内，这次六年内），上海（上次两年内，这次七年内），山西（上次一年内，这次八年一个月）。

表1 2010年10月28日《村委会组织法》修订后各省修订实施办法的时间⑤

表2 1998年11月4日正式实施的《村委会组织法》通过后各省实施办法的通过时间⑥

2.体例结构

30个已修订的实施办法，20个（内蒙古、吉林、浙江、安徽、福建、山东、河南、湖北、广东、广西、重庆、云南、西藏、陕西、宁夏、新疆、上海、江苏、青海、山西）是章节式的，10个（北京、天津、河北、辽宁、江西、湖南、海南、四川、贵州、甘肃）是条文式的。较之上次正式实施的《村委会组织法》通过之后全国共制定了29个实施办法，5个是章节式的，24个是条文式的，这次章节式的数目大为增加。大多是上次为条文式，这次改为了章节式（浙江、安徽、福建、河南、湖北、广东、重庆、云南、陕西、宁夏、新疆、上海、江苏、山西）；上次为章节式，本次仍然为章节式（内蒙古、山东、广西、吉林）。只有个别上次为章节式，这次改为了条文式（江西）。江西这次之所以把原来的章节式改为了条文式，很有可能是因为：原来的实施办法包括村委会选举的规定，这次将这部分内容剥离了出来，专门出台了村委会选举办法。综括上次和这次实施办法的制定和修订情况，实施办法体例结构与其涵盖的内容有着一定的对应关系，凡包括村委会选举办法的实施办法，必采取章节式的体例结构方式。⑦

但这次实施办法章节式数目大为增加的原因，倒不是将村委会选举办法包括了进去，而是因为《村委会组织法》由原来1998年的条文式改为了2010年的章节式。2010年修订后的《村委会组织法》分为六章：第一章总则，第二章村民委员会的组成和职责，第三章村民委员会的选举，第四章村民会议和村民代表会议，第五章民主管理和民主监督，第六章附则。为适应《村委会组织法》的这一变化，许多省份的实施办法改为了章节式。加之修订后的实施办法，条文数增加了许多，章节式有利于结构更加合理，条理更加清晰。

20个章节式的实施办法，设六章的最多，共9个（内蒙古、吉林、安徽、福建、山东、广东、广西、西藏、陕西）。设七章的也较多，有6个（江苏、浙江、河南、重庆、上海、青海）。设五章的较少，有4个（云南、宁夏、新疆、山西）。设八章的只有1个（湖北）。全部都有“总则”、“附则”、“民主管理和民主监督”章⑧。全部都有题中包括“村民委员会”的章，章的名称有12个（内蒙古、吉林、浙江、安徽、福建、山东、河南、西藏、陕西、上海、青海、山西）为“村民委员会的组成和职责”，3个（广东、湖北、宁夏）为“村民委员会和村民小组”，1个（广西）为“村民委员会、村民小组的组成和职责”，1个（新疆） 为“村民委员会、村民小组、村民代表”，1个（云南）为“村民委员会、村务监督委员会的组成和职责”，1个（江苏）为“村民委员会”，1个（重庆）为“村民委员会及其下属委员会”。绝大多数都有题中包括“村民会议和村民代表会议”的章，章的名称有15个（内蒙古、吉林、安徽、福建、河南、湖北、广东、广西、重庆、西藏、宁夏、上海、江苏、青海、山西）为“村民会议和村民代表会议”，3个（山东、云南、新疆）为“村民会议、村民代表会议和村民小组会议”，1个（陕西）为“村民会议、村民代表会议和村民监督委员会”，另有1个（浙江）以“民主决策”的章名涵盖了村民会议和村民代表会议的内容。专章规定“法律责任”的有7个：除吉林、浙江、安徽、湖北、广西、重庆外，还有山东，只不过山东章的名称不叫“法律责任”而叫“责任追究”。专章规定“农村社区建设”的有3个：浙江、湖北和上海。专章规定“村民自治的保障”有1个：湖北。专章规定“村民小组”的有1个：青海。设有“村民委员会的选举”章的有6个：内蒙古、福建、河南、广东、西藏、陕西，其中3个（福建、广东、陕西）虽然设有该章，但并没有对村委会的选举作全面、详细的规定，这几个省份都另专门制定有村委会选举办法；另外3个省份（内蒙古、河南、西藏）真正在该章对村委会的选举作了全面、详细的规定，这几个省份都没有单独制定和出台村委会选举办法。

表3 各省实施办法的条文数量⑪

3.条文数量

2010年修订后的《村委会组织》法共41条，5958字⑨（如将“村民委员会的选举”一章统计在外，则有31条，4411字）。各省据此修订的实施办法条文数量有多有少，全文字数也各不相同。

这次30个已修订的实施办法，条文数量相加，总数为1142条，平均为38条，较之15年前28个实施办法的条文数量情况，无论是总数，还是平均数，都大为增加。⑩从表面上看，内蒙古的条文数最多，为65条，但由于其中有37条属于村委会选举办法，如果不将其计算在内，则实施办法只有28条。因此，从不包括村委会选举办法的角度来看，浙江、山东、湖北这3个省的条文数并列最多，都为48条。湖南的条文数最少，为21条。分段统计，条文数量21—30之间的有10个，31—40之间的有8个，41—50之间的有10个，61—70之间的有2个。条文数较《村委会组织法》少的个数，多于较村委会组织法多的个数，前者为18个，后者为12个；实施办法的平均条数较《村委会组织法》要少3条。如果不算《村委会组织法》中“村民委员会的选举”一章的条文和3个省份实施办法中包含村委会选举办法的条文，那么有10个省份实施办法的条文数比《村委会组织法》要少；实施办法的平均条数则比《村委会组织法》要多3条。

实施办法的条文数量与体例结构之间，存在较为密切的关系。条文数量多，更有可能采取章节式；条文数量少，更有可能采取条文式。61—70条之间的2个实施办法全部采取了章节式，章节式占比100%；在41—50条之间的10个实施办法中，几乎全部采取了章节式，只有四川采取了条文式，章节式占比89%；在31—40条之间的8个实施办法中，也大多采取了章节式，只有北京、海南2个采取了条文式，章节式占比75%；在21—30条之间的10个实施办法中，大多采取了条文式，只有新疆、宁夏、西藏3个采取了章节式，而且西藏还主要可能是因为包含村委会选举办法而采取章节式的，条文式占比70%。

这次30个已修订的实施办法，全文字数相加，总字数为177884字，平均为5929字。字数最多的，如果不算包含村委会选举办法的内蒙古（10936字）和河南（8898字），那么就是广东（8383字）、湖北（8343字）和重庆（8024字）。字数最少的，一个是湖南（2800字），一个是甘肃（2916字）。分段统计，2000多字的有2个，3000多字的有5个，4000多字的有4个，5000多字的有5个，6000多字的有5个，7000多字的有4个，8000字以上的有5个。如果不去除《村委会组织法》包括村委会选举和实施办法包括村委会选举办法的文字，那么有一半以上，也就是16个省份实施办法的全文字数，较村委会组织法少；实施办法总的平均字数比村委会组织法要少39个字。如果去除了《村委会组织法》包括村委会选举和实施办法包括村委会选举办法的文字，那么仍然有10个省份实施办法的全文字数，比《村委会组织法》要少；实施办法总的平均字数则比《村委会组织法》要多1116字。

表4 各省实施办法的全文字数⑫

二、实施村委会组织法办法的内容比较

1.党在农村的基层组织与村委会的关系

关于党在农村的基层组织与村委会的关系，《村委会组织法》的规定有一个变化过程：1987年试行法没有党在农村的基层组织的规定条款。1998年的正式法增加了党在农村的基层组织的条款：“中国共产党在农村的基层组织，按照中国共产党章程进行工作，发挥领导核心作用；依照宪法和法律，支持和保障村民开展自治活动、直接行使民主权利。” 2010年经过修订，上述条款被修改为：“中国共产党在农村的基层组织，按照中国共产党章程进行工作，发挥领导核心作用，领导和支持村民委员会行使职权；依照宪法和法律，支持和保障村民开展自治活动、直接行使民主权利。”

据2010年《村委会组织法》修订的各省实施办法在这一问题上的处理方式有这样几种：

一是把2010年修订的《村委会组织法》关于党在农村的基层组织的条款直接搬入实施办法，既未对该条款本身作任何增删，也未在该条款之外作任何添加。内蒙古、吉林、宁夏、安徽、江西、山东、四川、广西、江苏、青海等省份即是如此。

二是把2010年修订的《村委会组织法》关于党在农村的基层组织的条款直接搬入实施办法，未对该条款本身作任何增删，但在条款之外增加了其他的相关规定。上海、河南、福建、云南、陕西等省份就是这样⑬。

三是对2010年修订的《村委会组织法》关于党在农村的基层组织的条款在内容上作了一定的增加或语词上作了一定的删减。北京、广东、山西均规定，党在农村的基层组织除按照《中国共产党章程》进行工作外，还要按照《中国共产党农村基层组织工作条例》进行工作。浙江、新疆均规定，党在农村的基层组织除依照宪法和法律外，还要依照法规。湖北则把党在农村的基层组织按照《中国共产党章程》进行工作和依照宪法和法律在语词上作了省略。广东、湖北还从另一个方面规定：“村民委员会应当维护中国共产党农村基层组织的领导核心地位”，“村民委员会应当接受中国共产党在农村的基层组织的领导”。

四是根据2010修订的《村委会组织法》关于党在农村的基层组织条款的精神，不从党在农村的基层组织的角度，而从村委会的角度，规范二者的关系。河北规定：“村民委员会应当在中国共产党农村基层组织的领导和支持下开展工作”。天津规定：“村民委员会在乡、民族乡、镇、街、村的中国共产党基层组织领导下，依法做好其职责范围内的工作”。西藏规定：“村民委员会在党的基层组织的领导下行使职权”。

五是未使用2010年修订的《村委会组织法》的条款，仍然沿用1998年《村委会组织法》的条款：“中国共产党在农村的基层组织，按照中国共产党章程进行工作，发挥领导核心作用；依照宪法和法律，支持和保障村民开展自治活动、直接行使民主权利”，作为实施办法的条款。有2个省（辽宁、贵州）是这种情况。

六是未规定党在农村的基层组织的条款。这又有两种情况：一种是湖南、重庆，在根据1998年《村委会组织法》制定的实施办法中，曾经规定有党在农村的基层组织的条款，这次在根据2010年修订的《村委会组织法》修订实施办法时，不是将原有条款修订，而是将原有条款删除；二是海南、甘肃，在根据1998年《村委会组织法》制定的实施办法中，就没有规定党在农村的基层组织的条款，这次在根据2010年修订的《村委会组织法》修订实施办法时，仍然延续了过去的做法。

为什么湖南、重庆、海南、甘肃等省份未规定党在农村的基层组织的条款？查阅有关立法资料⑭，这一问题可以有个明确的答案，理由就是：按照全国人大常委会的要求和地方立法实用性的考虑，子法不重复母法，地方立法不重复国家法律，实施性的地方法规不照抄上位法；《村委会组织法》已经规定了党在农村的基层组织的条款，地方的实施办法可以不做重复规定。

为什么辽宁、贵州这两个省不用新的规定而沿用老的条款？这一问题难以回答。查这两个省的立法资料，无论是提请省人大常委会审议的修订草案说明，还是根据省人大常委会审议意见对修订草案进行修改的报告，都没有提及《村委会组织法》修订了该条款，实施办法关于该条款的表述也要相应作改变的事情，好像完全无视《村委会组织法》关于党在农村的基层组织规定的变化。做改变其实很简单，《村委会组织法》改了，实施办法跟着改就是了，既用不着多做考虑，更用不着另外研究。倒是不改就应当掂量一番或者考虑很久了。然而由于缺乏材料，我们不知道这两个省的有关机构和人员究竟是怎么考虑的，更不能缺乏凭据地妄自猜测和推论。

2.乡镇政府与村委会的关系

《村委会组织法》关于乡镇政府与村委会关系的一个总的规定是：第5条“乡、民族乡、镇的人民政府对村民委员会的工作给予指导、支持和帮助，但是不得干预依法属于村民自治范围内的事项。”“村民委员会协助乡、民族乡、镇的人民政府开展工作。”⑮这其中“但是不得干预依法属于村民自治范围内的事项”一句，1987年试行法没有，是1998年正式法补充进去的。该条目在2010年《村委会组织法》修订时没有变化。

30个已修订的实施办法在援引、补充、具体化《村委会组织法》第5条上有以下几种情况：

大多数（陕西、宁夏、内蒙古、吉林、浙江、江西、河南、河北、广西、贵州、云南、西藏、安徽、福建、广东、山西等16个省份）是原封不动地直接援引《村委会组织法》第5条作为实施办法的条款。

有几个（重庆、上海、天津、山东、北京等5个省份）虽然也是援引《村委会组织法》第5条作为实施办法的条款，但在援引时或在字词上有变动，或在内容上有补充。对于《村委会组织法》“乡、民族乡、镇的人民政府对村民委员会的工作给予指导、支持和帮助”的表述，重庆改变为“乡、民族乡、镇人民政府指导、支持和帮助村民委员会开展工作”；上海改变为“乡、镇人民政府指导、支持、帮助村民委员会依法开展自治活动”，天津改变为“乡、民族乡、镇的人民政府应当指导、支持村民委员会在法律规定的范围内开展自治活动，帮助村民委员会成员提高综合素质和工作能力、解决在工作中遇到的问题”，山东改变为“乡镇人民政府指导、支持村民委员会依照法律、法规履行职责，帮助村民委员会依法管理本村集体资产等事务”；北京改变为“乡、民族乡、镇人民政府指导、支持和帮助村民委员会建立健全各项自治制度，依法开展自治活动”。对于《村委会组织法》“协助乡、民族乡、镇的人民政府开展工作”的表述，上海改变为“协助人民政府做好本村社区公共服务、公共管理、公共安全等有关工作”。上海、北京还在《村委会组织法》“不得干预依法属于村民自治范围内的事项”规定外，增加了“不得侵占或者违规处置村、村民小组集体财产”，“不得侵占或者自行处置村集体财产”的规定。

另有几个（海南、甘肃、湖南等3个省份）虽然未直接援引《村委会组织法》第5条作为实施办法的一个条款，但或者在实施办法中对《村委会组织法》第5条的内容作了分散的规定，或者透过其他条款的规定表明对《村委会组织法》第5条内容的肯定。海南、甘肃均在村委会职责条目中规定了“协助乡镇人民政府开展工作”的款项。海南在另外的条目中规定了“县级以上人民政府民政等有关部门和乡镇人民政府应当对村民委员会的工作给予指导、支持和帮助”。湖南规定：“城市街道办事处依照本办法的有关规定指导、支持和帮助所辖村的村民委员会开展工作。”湖南这个规定比较有意思。这本是一个补充条款，应当是补充“乡、民族乡、镇的人民政府对村民委员会的工作给予指导、支持和帮助”的规定。但翻遍整个湖南实施办法，我们并未看到有此方面的“有关规定”。

还有几个（辽宁、湖北、新疆、四川等4个省份）具体规定了乡镇政府对村委会的工作给予指导、支持和帮助的内容或方式以及村委会协助乡镇政府开展工作的内容。前者，新疆规定了5个方面，辽宁、四川规定了6个方面，湖北规定了8个方面，综合起来主要是：指导村委会及其成员的换届选举和民主评议，对村委会成员进行培训，组织村委会成员的任期和离任经济责任审计；对村委会成员履职行为进行监督，对其违规违纪行为进行调查和处理；指导和支持村委会依法履行职责，指导村委会在法律、法规和国家政策范围内开展工作，办理公共事务和公益事业，推动本村经济的发展；指导和帮助村民委员会开好村民会议和村民代表会议，制定和实施村民自治章程、村规民约，建立、健全和实施民主决策、民主管理、民主监督等各项制度。后者，新疆做了个总体规定：协助政府依法管理宗教事务、维护社会治安，做好反恐维稳、流动人口服务管理以及社会保障、义务教育、青少年教育、计划生育等方面的工作。四川分别规定了6个方面：宣传宪法、法律、法规和国家政策；落实男女平等基本国策，教育并推动村民履行服兵役、义务教育、计划生育等法定义务；管理与发放政府拨付和社会捐赠的救灾救助、扶贫救济、补贴补助等款物；开发、利用与保护农村土地，维护与改善农村生态环境；维护农村社会治安秩序，开展农村社区矫正工作；以及其他应当协助的政府管理性事务。

青海未规定乡镇政府对村委会的工作给予指导、支持和帮助，只是规定了村委会协助乡镇政府开展工作。

3.村委会

《村委会组织法》规定：“村民委员会由主任、副主任和委员共三至七人组成。”“村民委员会成员中，应当有妇女成员，多民族村民居住的村应当有人数较少的民族的成员。”“村民委员会根据需要设人民调解、治安保卫、公共卫生与计划生育等委员会。村民委员会成员可以兼任下属委员会的成员。人口少的村的村民委员会可以不设下属委员会，由村民委员会成员分工负责人民调解、治安保卫、公共卫生与计划生育等工作。”“村民委员会应当实行少数服从多数的民主决策机制和公开透明的工作原则”。“对村民委员会成员，根据工作情况，给予适当补贴。”《村委会组织法》在“村民委员会的组成和职责”一章用3个条目共7个款项规定了村委会及其成员的职责。

对上述规定的具体化，各省实施办法的特点或差异主要表现在以下几个方面：

村委会的构成人数、名额确定和人员回避。构成人数：吉林、新疆、青海、山西规定应为单数；河南、湖南规定一般三至五人，“人口较多且居住分散或者经济发达的村不超过七人”（河南），“个别人口较多或者经济组织较发达的村，可以由七人组成”（湖南）；西藏规定五至七人；海南规定“1000人以下的村，一般设3人；1001人以上2500人以下的村，一般设5人；2501人以上的村，一般设7人”；陕西规定“人口在一千人以下的村，村民委员会成员设三人；一千人以上，三千人以下的村，设三至五人；三千人以上的村，设五至七人”。名额确定：福建、河南、广西、陕西规定由村民会议或者村民代表会议讨论决定；内蒙古、吉林、湖南、海南、贵州、山西规定由乡镇政府提出建议，村民会议或者村民代表会议讨论决定。人员回避：内蒙古、陕西规定村委会成员之间不得有近亲属关系，广东、河南规定村委会成员之间不得有夫妻、父母子女、兄弟姐妹关系；山东、内蒙古规定村委会主任及其近亲属不得兼任村财会人员或本村的财务工作，陕西规定村委会的会计、出纳或者记账人员不得由村委会主任、副主任兼任，与主任、副主任之间不得有近亲属关系。

村委会会议。山东、湖北、海南、四川、云南、陕西、青海等省份对村委会会议作了规定：一般每月召开一次，需要时可随时召开（云南、陕西），或每月至少召开一次（山东、青海）；由主任召集，主任因故不能召集可委托副主任召集（湖北、海南、四川、云南、陕西）或者其他成员召集（四川）或者由村委会推举一名委员召集（湖北）；村务监督机构成员应当列席（四川）或者可以列席（湖北、海南、陕西），村民小组长可以列席（山东、湖北、海南、陕西），村委会下属委员会主任可以列席（山东）。村委会决定事项应当经村委会全体成员过半数通过（湖北、海南、四川、云南、陕西）。

村委会下属委员会的种类及成员产生的方式。根据需要设立下属委员会，除《村委会组织法》列举的几种外，各省实施办法还提出了文化体育、妇女儿童（北京），社会福利（辽宁），老年人和妇女儿童权益保障（上海），侨眷、护林（福建），生产福利、教科文卫（贵州），林业防护（云南），社会保障（西藏），宗教事务（新疆），生态环境保护（青海）等等名称。浙江、安徽规定应当设立人民调解委员会。辽宁规定人口少于五百人的村的村委会可以不设下属委员会。北京规定村委会设立下属委员会的，应当在村委会选举结果公布后十五日内由村民会议或者村民代表会议推选产生下属委员会成员。福建规定村委会下属委员会的成员由村委会提名，经村民会议或者村民代表会议表决通过。辽宁规定村委会下属委员会的成员由村委会决定。

村委会成员的补贴。与《村委会组织法》规定有所区别或不尽一致的说法有：村委会成员“不脱离生产”⑯（辽宁、福建）；“根据情况”⑰（辽宁）；“根据本地区经济社会发展水平和农村人均可支配收入情况，结合工作岗位、工作绩效等”（上海）；“根据工作情况和当地经济社会发展状况、农村劳动力平均收入水平”（山东）；“按照不低于当地农村劳动力平均收入水平”（湖北）；“按照本村集体经营实际状况”（海南）；“根据本村集体经济状况和村民委员会成员工作情况”（广东、广西）；对村委会成员，给予“工作报酬”（上海）、“基本报酬”（四川）、“基本报酬和业绩考核奖励报酬”（新疆）、“基本报酬和业绩考核奖励”（西藏）、“职务补贴”（广东、海南）、“职务补贴和统筹补贴”（广西）、“固定补贴”（贵州）；对村委会主任，给予基本报酬，对村委会其他成员，给予“适当补贴”（浙江）；对于坚持常年工作的给予“固定补贴”，其他的给予适当的“误工补贴”（福建）。报酬或补贴的经费来源，很多地方明确为政府财政（安徽、海南、西藏、甘肃、宁夏、贵州），也有些地方规定为本村集体经济收益和政府财政补贴（浙江、山东、广东、重庆）。

村委会的职责。除湖南未规定村委会的职责，北京用5个条目共6个款项规定村委会的职责外，其他省份都用1个条目不同数量款项的形式列举村委会的职责或主要职责。列4个款项的有宁夏、安徽⑱，列7个款项的有云南、新疆，列9个款项的有上海、海南、甘肃，列10个款项的有青海，列11个款项的有浙江、四川、山东、江苏、河南、山西，列12个款项的有辽宁、江西、河北，列13个款项的有重庆、天津、陕西、内蒙古、湖北、贵州，列14个款项的有西藏、吉林、广东、福建⑲，列16个款项的有广西。虽然款项列的有多有少，但并不一定表明各省实施办法对村委会职责内容的规定大不相同，因为款项数量的多少在很多情况下是对不同职责的归并和拆分造成的。⑳不过，比较分析其中的差异，可以看出在认识和处理问题的方式上有些不同的省份确有些不同。如关于村委会管理本村村务的职责和协助政府工作的职责，有的在具体款项上明确了协助政府的事项，山西规定村委会“应当协助乡（镇）人民政府做好环境与资源保护、土地管理、建设规划、优抚救助、公共安全、治安保卫、社会矫正、安全生产、应急管理等工作”，新疆规定村委会“协助政府依法管理宗教事务、维护社会治安，做好反恐维稳、流动人口服务管理以及社会保障、义务教育、青少年教育、计划生育等方面的工作”，“协助有关部门对社区矫正、刑满释放等重点管控人员进行教育、帮助和监督”；但有的在具体规定上模糊不清，贵州规定村委会的职责之一是“对依照法律被剥夺政治权利、管制、缓刑、假释、取保候审、监视居住、保外就医的人进行监督、教育”，海南规定村委会的职责包括“维护社会治安，禁毒、禁娼、禁赌”，未能明确这些到底是属于村委会本身的职责，还是属于村委会协助政府的职责。

4.村民小组

2010年修订的《村委会组织法》将原来“村民委员会可以根据村民居住状况分设若干村民小组”的规定，修改为“村民委员会可以根据村民居住状况、集体土地所有权关系等分设若干村民小组”，同时增加了关于村民小组会议的规定。尽管增加的内容不多或者只是对实际状况和既有关系的确认，但一定程度上提高了人们对村民小组在整个村民自治体系和结构中重要性的认识。这可能是从总体上看根据2010年《村委会组织法》修订的各省实施办法对于村民小组规定的条款有所增加和“村民小组”或者“村民小组会议”上了有些省份（山东、湖北、广东、广西、重庆、云南、宁夏、新疆、江苏、青海）实施办法章的名称的重要原因。

表5 规定村民小组撤销、范围调整程序的各省实施办法的情况

在《村委会组织法》已有规定的基础上，各省实施办法对于村民小组进一步的规范主要有：

村民小组㉑分设的依据㉒和村民小组与村委会的关系。对于前者，江苏增加了“本村的规模”，甘肃增加了“本村规模、生产生活实际”，天津增加了“生产特点”，海南增加了“便于自治、有利生产”，湖北增加了“历史习惯”，青海增加了“农村服务管理需要”。对于后者，甘肃、广东、内蒙古、新疆规定村民小组在村委会领导下开展工作，安徽、浙江、青海规定村民小组应当接受村委会的指导㉓。

村民小组撤销、范围调整的程序。涉及这一问题的实施办法，云南的规定最简单，一句话：“报乡级人民政府备案”，其他省份的规定繁简不一、五花八门、各不相同。贵州规定：征得有关村民小组意见→村委会报乡镇政府批准。上海规定：村委会提出→村民小组会议同意→乡镇政府审核同意。广西、湖北、四川规定：村委会提出→村民小组会议同意→乡镇政府批准→县级政府民政部门备案。甘肃规定：村委会提出→村民会议同意→乡镇政府备案。海南：村委会提出→村民会议同意→乡镇政府批准。江苏规定：村民小组会议同意→村委会提出→村民会议或者村民代表会议同意→乡镇政府和县级政府民政部门备案。广东、浙江规定：村委会召集相关村民小组会议讨论决定后提出→村民会议或者村民代表会议讨论通过→乡镇政府批准→县级政府民政部门备案。青海：相关村民小组会议讨论决定→村委会提出→征求乡镇政府意见→村民会议或者村民代表会议表决通过→县级政府民政部门备案。上海还规定：村民委员会、村民小组撤销或者范围调整的，应当按照规定的程序先行对村、村民小组集体资产清产核资、明晰产权，并制定集体资产处置方案。集体资产处置方案应当符合市、区有关规定，并经村民会议、村民小组会议分别讨论通过，报乡、镇人民政府审核同意后实施。

村民小组组长、副组长及其推选，村民小组组长补贴。村民小组设组长一人，这应当是各省实施办法的共识，尽管有的（江苏、上海、四川、青海等） 明文规定了“一人”，许多没有明文规定“一人”。在规定村民小组设组长一人的基础上，有的（福建、广东、广西、海南）还规定根据需要可以设副组长一至二人。关于村民小组组长的推选时间，宁夏规定应当在村委会换届选举后五日内，北京、湖南规定为新一届村委会产生之后十五日内，海南、江苏、云南、青海规定为新一届村委会产生之后三十日内。村民小组组长的人选范围，福建、浙江规定为村民代表，湖南规定一般为村民代表，贵州、新疆、河南、江苏、四川、青海规定村委会成员可推选为或可兼任或鼓励兼任村民小组组长。明确规定村民小组组长补贴的不多，只有重庆、贵州、新疆、四川、江苏、湖北、青海。重庆、贵州规定的是实行误工补贴；新疆规定的是给予岗位补贴；四川规定的是实行任职补助，给予基本报酬；青海规定的是报酬；江苏、湖北规定的是可以根据工作情况，给予适当补贴。

村民小组长的职责。有些省份（北京、广西、河北、湖北、湖南、江西、山东、上海、青海)以一个款项的形式概括了村民小组长的职责，也有些省份（福建、海南、江苏、宁夏、四川、云南）以数个款项的形式分列了村民小组长的职责。将这些规定归纳整理，村民小组长职责的第一个方面是由村到组的事项，包括：组织本村民小组村民执行村民会议、村民代表会议的决定、决议 (江苏、湖北、江西、山东、海南），向本组村民传达村委会作出的决定（湖南、陕西、上海、四川、云南、河北、福建、广西、青海），组织督促本组村民执行村委会的决定（北京、甘肃、四川、云南、海南），组织完成村委会布置的工作任务（北京、福建、广西、宁夏、山东、四川、云南、上海）；第二个方面是组内的事项，包括：召集和主持村民小组会议讨论决定本小组的有关事项（福建、海南、河北、湖北、湖南、江苏、江西、宁夏、陕西、上海、四川、云南、青海），组织本村民小组村民执行村民小组会议的决定（海南、湖北、湖南、江苏、江西、宁夏、山东、陕西、上海、四川、青海），为本小组村民生产、生活提供服务（云南）或者组织本小组村民开展各种生产、生活服务（海南、福建），管理本小组财务（福建、云南），经营管理属于本组集体所有的土地、企业和其他财产（甘肃），定期向村民小组会议报告本组年度工作和财务收支情况（四川）；第三个方面是由组到村的事项，大家的规定都相同：向村委会反映本组村民的意见、建议和要求。在这中间最大的差异性规定是关于办理公共事务和公益事业的规定。在这此问题上村民小组长的职责，江苏的规定是协助村委会办理公共事务和兴办公益事业，广西、河北、湖北、湖南、宁夏、陕西、上海的规定是协助村委会办理本村公共事务和公益事业，甘肃、青海的规定是协助村委会办理本组的公共事务和公益事业，北京、海南的规定是办理本组的公共事务和公益事业。

应当由村民小组会议讨论决定的事项。新疆规定了4项，海南、湖南、陕西、四川规定了5项，浙江规定了8项。虽然款项有多有少，但其内容基本上都在《村委会组织法》“属于村民小组的集体所有的土地、企业和其他财产的经营管理以及公益事项的办理，由村民小组会议依照有关法律的规定讨论决定”规定的范围之内。当然，有的规定还是比较有特色的。如浙江把“本村民小组享受误工补贴的人员及补贴标准”，湖南把“公共卫生、环境保护、防灾救灾等”，列为应当由村民小组会议讨论决定的事项。

村民小组的村民理事会。除安徽外，各省都没有规定村民理事会。安徽规定：村民小组的村民可以自愿成立村民理事会，其成员由村民推选产生。村民理事会配合、协助村委会开展工作，村委会支持、指导村民理事会组织村民开展精神文明建设、兴办公益事业。

5.村民会议

村民会议是村民直接民主的基本形式。2010年修订的《村委会组织法》对村民会议的组成、召集、参加人数、决定通过人数、职权、讨论决定的事项等作了较为全面的规定。各省实施办法依据修订了的《村委会组织法》并结合实际情况，对自身原有规定进行了调整、充实和完善。

村民会议召开的最低时间要求。无论是1998年通过正式实施的《村委会组织法》，还是2010年修订的《村委会组织法》，均未规定村民会议召开的最低时间要求，也就是要求在一定的时间内至少召开一次村民会议。各省依据1998年通过的正式法制定的实施办法，大部分对此都有规定：规定“一般每半年举行一次”的有陕西、广东、宁夏，“每半年举行一次”的有四川，“每六个月至少举行一次”的有湖北，“一般每年召开两次”的有湖南，“每年至少召开一次”的有天津、山西、海南、安徽、北京、贵州、重庆、浙江、福建、江西、广西、云南、山东、河北、辽宁、甘肃、黑龙江、内蒙古，“每年一般召开一次”的有江苏。只有上海、河南、新疆未规定。㉔然而，各省依据2010年修订的《村委会组织法》修订实施办法，从大部分对此都有规定改变为大部分对此没有规定：上海、河南、新疆原未规定，现在仍未规定；安徽、贵州、河北、湖南、江苏、内蒙古、宁夏、山东、天津、重庆、浙江、山西等原有规定的，现在不再规定；另外，青海、西藏也未规定。没有改变的：广东仍为“一般每半年举行一次”，四川仍为“每半年举行一次”，北京、福建、甘肃、广西、海南、江西、辽宁、云南仍为“每年至少召开一次”。陕西由“一般每半年举行一次”改为“每年至少召开一次”，湖北由“每六个月至少举行一次”改为三年至少召开一次㉕。之所以会有这样一个变化，很可能是因为很多省份考虑到实际上召开村民会议比较困难，要求在一定时间内至少召开一次村民会议实际上做不到。

召开村民会议的变通形式和人数统计方法。村民会议难以召开，与《村委会组织法》关于村民会议出席人数的规定和村民会议集中举行的形式有一定的关系。《村委会组织法》规定：“召开村民会议，应当有本村十八周岁以上村民的过半数，或者本村三分之二以上的户的代表参加，村民会议所作决定应当经到会人员的过半数通过。”在农户分散经营、村庄规模扩大、大批村民外出务工经商的情况下，要把村民集中起来召开达到《村委会组织法》规定的人员数量要求的会议，难度很大。于是一些省份允许以变通的形式召开村民会议，如安徽、广西、海南、云南、福建等省份规定，人口较多或者居住分散的村，可以分片的形式召开村民会议；福建还规定，对于应当由村民会议讨论决定的事项，可以将方案印发全体村民征求意见，由村民投票决定。有的省还设计了在大批村民外出的情况下满足《村委会组织法》对于村民会议人员数量要求的人数统计方法，如重庆规定：“村民外出，村民委员会不能与本人取得联系或者联系后不能回村参加会议的，以及正在发病期间的精神病患者和无法明确表达本人意志的智力残疾者，不计算在参加村民会议的村民总数内。村民委员会应当在村民会议上报告村民总数统计情况和不计算在参加村民会议的村民总数内的村民的联系情况。”

村民会议的职权或职责和经村民会议讨论决定方可办理的事项。这二者，看起来似乎不同，但其实是一件事情的两个方面。村民会议的职权或职责就是讨论决定涉及村民利益的事项，经村民会议讨论决定方可办理的事项也就是村民会议的职权或职责范围。因此，各省实施办法，有些（如甘肃、贵州、河北、湖北、江苏、江西、辽宁、陕西等）分列村民会议的职权或职责和经村民会议讨论决定方可办理的事项㉖，有些（如上海、安徽、广东、河南、云南、新疆、山西等）单列村民会议的职权或职责，有些（如福建、西藏等）单列经村民会议讨论决定方可办理的事项，其实只是形式上的区别，与内容关系不大或没有什么关系。真正涉及内容上的差别，一是源于制度设计的不同。如有的省份（重庆、广东、甘肃、河北、山西、河南、江苏㉗）把选举、罢免、补选村委会成员都列为村民会议的职权或职责，而有的省份（安徽、贵州、福建）只把罢免、补选村委会成员列为村民会议的职权或职责，应当与他们关于村委会选举制度设计上的不同有关。二是因为地方政策的特点。如北京把村公益事业专项补助资金的使用方案列为经村民会议讨论决定方可办理的事项，很可能是因为北京实行了村公益事业专项补助的政策。三是由于具体实际的考虑。如北京把村日常运行经费的使用方案，辽宁把村订阅报刊的种类、份额及金额，列为经村民会议讨论决定方可办理的事项，说明北京认为村日常运行经费的使用，辽宁认为村订阅报刊的开支，很重要。

村民自治章程和村规民约。《村委会组织法》规定：“村民会议可以制定村民自治章程、村规民约”。虽然法律在这里说的是“可以”，既不是“必须”，也不是“应当”，但除个别例外㉘，绝大多数实施办法的立法意向都是村民会议应当制定村民自治章程、村规民约。有的（四川、湖南）规定，村应当制定村民自治章程和村规民约；村委会应当根据本村实际情况，以适当形式召集村民会议，制定和修改村民自治章程、村规民约。有的（北京、海南）规定村民会议制定和修改村民自治章程、村规民约。有的（江西、四川、云南）规定村民会议的职责之一是制定和修改村民自治章程、村规民约。有的虽然只是规定村民会议可以制定和修改村民自治章程、村规民约（广西、浙江、山东、吉林），或者只是规定村民会议的职权之一是制定和修改村民自治章程、村规民约（安徽、甘肃、广东、贵州、河北、河南、湖北、重庆、江苏、辽宁、陕西、新疆），或者只是把制定和修改村民自治章程、村规民约列为经村民会议讨论决定方可办理的事项（福建、上海、西藏），但他们都大同小异地规定遵守并组织实施村民自治章程和村规民约是村委会的职责。有的（宁夏、天津）虽然没有提及村民会议制定和修改村民自治章程、村规民约，但却规定了村委会应当教育引导村民遵守村民自治章程和村规民约；村委会及其成员应当遵守并组织实施村民自治章程、村规民约。北京、山东、陕西、上海、四川、云南、青海还规定了村民自治章程、村规民约应当包括的内容㉙，四川、广西、海南还规定了制定村民自治章程、村规民约的程序㉚。

村民会议向村民代表会议授权。根据《村委会组织法》的规定，村民会议具有广泛且重要的职权，许多涉及村民利益的事项必须经过村民会议讨论决定方可办理。然而，在许多地方，村民会议不很容易或难以经常召开。为使村庄的事务在民主的基础上得到及时办理，《村委会组织法》规定，许多涉及村民利益的事项村民会议都可以授权村民代表会议讨论决定。但《村委会组织法》对村民会议如何向村民代表会议授权并没有作具体规定，这为省级实施办法在此问题上的规定提供了必要和留下了可能。对于授权方式，吉林、北京规定，村民会议授权村民代表会议讨论决定的具体事项可以或者应当在村民自治章程中规定；江西规定，村民会议对村民代表会议授权，可以通过召开村民会议的形式进行，也可以在制定、修改村民自治章程中明确；浙江、安徽、湖南、上海规定，村民会议向村民代表会议授权，可以通过召开村民会议或者村民书面表决形式进行，也可以在村民会议通过的村民自治章程中明确；上海规定，采用书面征求意见形式的，应当由村委会向本村全体十八周岁以上村民或者全体户的代表征求，过半数的十八周岁以上村民或者三分之二以上户的代表实名向村委会反馈意见的，征求意见程序有效。村民或者户的代表的同意意见超过反馈意见的半数的，方可进行授权；宁夏规定，村民会议可以一次性授权村民代表会议讨论决定若干村务事项，也可以授权村民代表会议讨论决定某个村务事项。对于授权时间，湖北规定在村委会换届选举时，辽宁规定在村委会换届选举后，山东、四川规定在新一届村委会选举产生后，应当及时召集村民会议，提出向村民代表会议授权的范围和事项，提请村民会议讨论通过。

6.村民代表会议

2010年修订的《村委会组织法》比较原法，明确规定了“村民代表会议”的概念，规定了村民代表会议的组成、会期、召开和通过决定的法定人数比例，使得各省实施办法在此问题上补充规定的空间和相互比较的差异都有一定程度的缩小，当然还有存在。

村民代表会议设立的前提。《村委会组织法》规定：“人数较多或者居住分散的村，可以设立村民代表会议”。这里面有一个多少人数算是较多的问题。天津规定，不满100户的村，可以不设村民代表会议；北京规定，100户以上的村，可以设立村民代表会议；辽宁规定，150户以上的村，可以设立村民代表会议；广东规定，200户以上的村，可以设立村民代表会议；浙江规定，人数在300人以上的村，可以设立村民代表会议。这里面还有个怎样算是居住分散的问题。没有一个实施办法回答这一问题，但福建规定，村民会议根据需要，可以设立村民代表会议；100户以下，只要是居住分散的村，也可以设立村民代表会议。对于《村委会组织法》规定的村民代表会议设立的前提，一些省份（海南、湖北、湖南、吉林、西藏）没有规定，江苏的规定是：“村可以设立村民代表会议。”可能这些省份都认为，所有的村都可以或者应当设立村民代表会议。特别是西藏，西藏是全国建制村平均人口最少、人口居住最为分散的省份，但西藏仍然坚持村应当设立村民代表会议。由于西藏村庄村民的户数较少，按照《村委会组织法》村民代表由村民按每5户至15户推选1人的规定，有可能产生不了足够数量的村民代表，因此西藏规定“村民代表按每一户推选一人”，尽管根据《村委会组织法》的规定1户1人户代表参加的会议其实是村民会议，而不是村民代表会议。

村民代表的人数下限。《村委会组织法》没有直接规定村民代表的人数下限，但从《村委会组织法》关于村民代表应当占村民代表会议组成人员的五分之四以上的规定，可以推算出村民代表总数至少应为12人以上。㉛各省实施办法规定的村民代表人数下限，都大大高于12人，福建、广东、海南、四川为不少于20人，湖北为不少于25人，安徽、北京、贵州、江西、宁夏、浙江为不少于30人，辽宁、上海为不少于35人。一些地方还对村民代表的分段人数下限作了规定，福建为：800户以上的村不得少于55人，600户以上不足800户的村不得少于45人，300户以上不足600户的村不得少于35人，100户以上不足300户的村不得少于25人，不足100户且居住比较分散的村不得少于20人；贵州为：人口不足2000人的村不少于30人，人口2000至3000人的村不少于40人，人口3000人以上的村不少于50人；江西为：人口不足2000人的村不少于30人，人口2000至3000人的村不少于40人，人口3000人以上的村不少于50人；浙江为：人数不足500人的村不少于30人，人数在500人以上不足1000人的村不少于40人，人数在1000人以上的村不少于50人。

村民代表的推选。《村委会组织法》未规定村民代表的推选时间，只是规定“村民代表由村民按每五户至十五户推选一人，或者由各村民小组推选若干人”。对于村民代表的推选时间，有的省份作了规定，海南、青海规定新一届村民代表应当在新一届村民选举委员会产生前推选产生，辽宁规定村民代表由村民选举委员会在选民登记前组织村民推选，湖南规定村民代表的推选应当在新一届村委会产生前进行，宁夏规定村民代表由村委会在换届选举后5日内组织村民推选。对于村民代表的推选方式，大多数省份沿用了《村委会组织法》的规定，也有个别省份作了带有补充性的规定，如江苏规定：按户推选村民代表的，应当有推选户十八周岁以上的村民半数以上参加推选；村民小组推选村民代表的，应当有该小组三分之二以上的户的代表参加推选。推选村民代表采用无记名投票或者举手表决方式，按得票数从高到低产生。又如青海规定：村委会根据村民会议决定，可以将妇女村民代表和人数较少的民族的村民代表名额分配至村民小组；村民代表由村民小组推选产生的，应当召开村民小组会议，由本村民小组有选举权的三分之二以上村民或者三分之二以上的户的代表参加，采用无记名投票或者举手表决方式，按得票数从高到低产生；每户不得产生二名以上的村民代表。还有少数省份作了带有限制性的规定，福建规定村民代表以村民小组为单位推选或者直接选举产生，河南规定村民代表由各村民小组按每5户至15户推选1人，云南规定村民代表按每5户至15户1人由村民小组会议推选产生，云南、内蒙古规定村委会成员不得或一般不得兼任村民代表，湖南、江苏、浙江规定1户不得产生2名以上的村民代表。

村民代表的资格与职责。北京、天津规定了村民代表的资格条件，二者基本相同：是具有选举权和被选举权的本村村民，具有正常履行职责的身体条件，遵守法律，品行良好，办事公道，有较高的群众威信，能代表群众意愿与利益，有一定的议事能力。天津、广东、辽宁、宁夏、上海、四川规定了村民代表的职责，综合起来包括：参加村民代表会议，讨论决定村民会议授权的事项；联系其推选户或者村民小组，反映其推选户或者村民小组的意见和建议；向其推选户或者村民小组传达村民代表会议决定，并动员村民遵守和执行；村民代表应当向其推选户或者村民小组负责，接受村民监督。

7.村务公开

《村委会组织法》和各省实施办法对村务公开的规范，包括村务公开的内容、形式、时间等。

村务公开的内容，也就是村委会应当公布的事项，《村委会组织法》列了5项，其中一项为“本法第二十三条、第二十四条规定的由村民会议、村民代表会议讨论决定的事项及其实施情况”。如果把这一项的内容具体展开，那么《村委会组织法》要求村委会应当及时公布的事项包括：（1）村委会的年度工作报告（年度工作报告应当包括过去一年的工作总结和未来一年的工作计划，而过去一年的工作总结应当有过去一年工作计划的实施情况）；（2）民主评议村委会成员工作的情况；（3）撤销或者变更村民代表会议不适当决定的情况；（4）撤销或者变更村委会不适当决定的情况；（5）本村享受误工补贴的人员及补贴标准及其实施情况；（6）从村集体经济所得收益的使用情况；（7）本村公益事业的兴办和筹资筹劳方案及建设承包方案及其实施情况；（8）土地承包经营方案及其实施情况；（9）村集体经济项目的立项、承包方案及其实施情况；（10）宅基地的使用方案及其实施情况；（11）征地补偿费的使用、分配方案及其实施情况；（12）以借贷、租赁或者其他方式处分村集体财产的情况；（13）村民会议认为应当由村民会议讨论决定的涉及村民利益的其他事项及其实施情况；（14）国家计划生育政策的落实方案；（15）政府拨付和接受社会捐赠的救灾救助、补贴补助等资金、物资的管理使用情况；（16） 村委会协助政府开展工作的情况；（17）涉及本村村民利益，村民普遍关心的其他事项。此外，如果把《村委会组织法》第35条规定的内容包括在内，那么就有（18）村委会成员的任期和离任经济责任的审计结果，该项也应当属于“由村民会议、村民代表会议讨论决定的事项及其实施情况”中的一项。这是一个内容相当广泛的事项清单。

对于这样一个清单， 各省实施办法，有的（福建、重庆、甘肃、河北、湖南、宁夏、四川、天津、新疆）照单全收，不再另列㉜；但多数还是根据自身的情况和考虑，或增或删，略有变化，重新列出㉝。列5项的有辽宁，列6项的有浙江、西藏，列7项的有山东、广西，列8项的有广东，列9项的有湖北、吉林、江苏、云南，列10项的有海南、河南、北京、江西、山西，列11项的有上海、贵州，列12项的有内蒙古，列13项的有陕西。仔细分析和归纳这些清单列出的事项，可以发现，其中除许多是重复《村委会组织法》的规定之外，有些对《村委会组织法》的规定作了补正或补充，也有些是实施办法自身重复、多余的规定。

先看对《村委会组织法》的补正或补充。具体有以下几个方面的事项（按照规定省份的多少为序排列，括号内是规定省份的名称）：（1）社会保障方面的事项。“村社会保障、合作医疗、优抚救济政策、工作措施和落实情况”（北京），“新型农村合作医疗的收支情况、参加农村合作医疗的农民的医药费用报销情况”（广东），“农村最低生活保障、医疗救助、临时救助等社会保障的享受对象、标准和五保供养享受对象”（广西），“农村最低生活保障、五保供养、农村医疗救助、新型农村合作医疗、新型农村社会养老保险等社会保障的享受对象、标准”（贵州），“农村五保户、孤儿、困难残疾人、建档立卡低收入农户以及享受最低生活保障、医疗救助、临时救助等社会保障的人员名单和补助标准”（江苏），“合作医疗、养老保险等政策落实情况”（江苏），“农村低保、新型农村合作医疗等政策的落实情况”（河南），“合作医疗、低保、五保、养老保险等政策的落实情况”（湖北），“农村最低生活保障、五保供养、农村医疗救助等社会保障的享受对象、标准”（江西），“村民享受低保、“五保”情况”（内蒙古），“享受最低生活保障家庭的救助情况”（山东），“农村最低生活保障、医疗救助、临时救助等社会保障的享受对象、标准和五保供养享受对象”（浙江），“落实农村低保、五保供养等情况”（西藏）；（2）财产财务方面的事项。“村财务收支情况”（北京、浙江、海南、内蒙古、广西），“本村财务收支和债权债务情况”（广东），“村集体财务收支情况”（贵州），“村财务收支情况和债权债务情况”（河南），“集体财产的保值、增值以及处置情况”（山东），“村集体债权债务情况”（云南、陕西），“村委会财务收支、预算、决算及其管理的资产、资金、资源等情况”（上海）；（3）计划生育方面的事项。“国家计划生育政策的落实方案及其执行情况”㉞（江西），“计划生育政策落实情况”（江苏、河南、湖北、山东、辽宁），“村民执行计划生育的情况”（海南）；（4）规划计划方面的事项。“本村经济和社会发展规划及年度计划”（安徽），“村建设长期规划”（河南），“本村经济社会发展规划的实施情况”（湖北），“本村经济、建设发展规划的实施和财务收支情况”（山东）；（5） 管理监督方面的事项。“村委会成员的分工”（上海），“对村委会成员的考核结果”（安徽），“村务监督委员会的组成及村务监督情况”（上海）；（6）户籍变化方面的事项。“村民户籍关系变更情况”（江苏、河南、湖北），“农转非情况”（北京）；（7） 支农政策方面的事项。“国家有关强农惠农富农的政策”（江苏），“落实政府强农惠农政策情况”（贵州）；（8）自治章程方面的事项。“村民自治章程、村规民约的制定实施情况”（北京）；（9）社会治安方面的事项。“重大治安案件和民事纠纷的处理情况”（海南）。另有一个情况可以提一下，1998年修订的《村委会组织法》曾经把“水电费的收缴”列为村务公开的事项之一，2010年修订的《村委会组织法》将其删去，但根据2010年修订的《村委会组织法》修订的实施办法，河南、陕西、云南等仍将“水电费的收缴情况”列为村务公开的事项之一。

再看实施办法自身重复、多余规定的情况。没有分列清单的安徽规定：除按照《村委会组织法》规定应当及时公布的事项以外，还应当公布……对村委会成员的民主评议、……审计结果等事项。“对村委会成员的民主评议、审计结果”，在《村委会组织法》规定的应当及时公布的事项之内，因此实施办法的规定是重复的。在分列的清单中，除内蒙古外，都列有一项：村民会议、村民代表会议讨论决定的事项及其实施情况。许多实施办法似未能仔细辨明该一项其实包括有许多事项，这可能是他们出现重复规定的原因。北京列有“村民负担费用的收缴及使用情况”，该事项其实包含在“本村公益事业的兴办和筹资筹劳方案及建设承包方案及其实施情况”的事项之内，因此即便不是明显重复，也是隐形重复。贵州所列的“集体经济组织土地承包和经营权的流转、调整情况”，“征地补偿费的收支情况”，“民主评议村民委员会成员以及其他村务管理人员情况”；海南所列的“村委会年度工作目标执行情况”㉟，“民主评议村民委员会成员以及由村民或者村集体承担误工补贴的聘用人员情况”；河南所列“集体土地的承包、租赁、开发利用情况及宅基地使用情况”；湖北所列的“宅基地审批、征地补偿费的使用分配方案、土地承包经营调整方案和村集体经济项目的立项承包方案”，“村民委员会成员履职评议情况”，“村‘一事一议’筹资筹劳情况”（同前述北京的“村民负担费用的收缴及使用情况”一样）；吉林所列的“村集体经济收益分配情况”，“宅基地报批情况”㊱；江苏所列的“村劳务用工情况”；江西所列的“征地补偿费的收支情况”，“民主评议村民委员会成员以及其他村务管理人员情况”；山东所列的“村公益事业和筹资筹劳方案的实施情况”，都在“村民会议、村民代表会议讨论决定的事项及其实施情况”之内，都属于重复规定。

村务公开的形式，也就是采取什么方式进行村务公开，《村委会组织法》未作规定，大多数省份的实施办法对此作了规定。固定或规范的村务公开栏，是所有规定了村务公开形式的实施办法（安徽、北京、福建、广东、广西、贵州、海南、湖北、湖南、吉林、江西、辽宁、山东、上海、云南、重庆、山西）的首选形式。其他的形式还有广播（北京、广西、贵州、海南、湖北、湖南、吉林、江西、辽宁、山东、上海、重庆），会议（广西、贵州、海南、湖南、江西、山东、上海、重庆），宣传单或明白纸、明白卡、公开信（贵州、湖南、江西、重庆、广西、山东、湖北、辽宁），网络（北京、贵州、湖北、吉林、山东、上海、重庆），电视（北京、贵州、湖北、吉林、山东），村务公开电子信息平台（安徽、广东），视频（上海），刊物（北京），手机短信（湖北），流动公开栏（江西）。

村务公开的时间。除西藏外，其他省份对于村务公开的时间要求与《村委会组织法》相同：“一般事项至少每季度公布一次；集体财务往来较多的，财务收支情况应当每月公布一次；涉及村民利益的重大事项应当随时公布”㊲。在此基础上，福建要求“公布的时间不得少于十五日”；广西要求“村务公开栏的内容应当至少保留15日；村民普遍关注、容易引发矛盾纠纷的事项，应当至少公开60日以上。村务公开电子信息平台公开的内容应当长期保留”；贵州要求“涉及村民利益的重大事项应当在村务事项发生之日起3日内公布；每年一月份集中公布上年度村务重大事项”；江西要求“定期公开的村务应当在每季度、每月结束后十日内公布，随时公开的村务应当在公开事项发生之日起三日内公布”；重庆要求“按照季度公布的村务事项，应当在下一季度第一个月的十五日前公布；法律规定按照月公布的村务事项，应当在下月的十五日前公布；法律规定随时公布的村务事项，应当在事项发生之日起十日内公布。在村务公开栏公布的内容应当保留十日以上，少于十日的，应当重新公布”。

8.村务监督机构

设立村务监督机构，是2010年修订的《村委会组织法》新的规定。《村委会组织法》第32条对村务监督机构的责任、组成及任职回避等作了规定。除辽宁㊳而外，各省实施办法在此基础上分别作了或相同或有异的规定。

村务监督机构的形式和名称。《村委会组织法》考虑到村务监督机构形式和名称各地实际上的差异和看法上的不同，未要求统一采取“村务监督委员会”的形式和名称，只是规定“村应当建立村务监督委员会或者其他形式的村务监督机构”。贵州、江西、天津、河北、内蒙古、四川、海南等对各自省份范围内村务监督机构的形式和名称也没有作统一的要求，或者沿用《村委会组织法》的规定：“村应当建立村务监督委员会或者其他形式的村务监督机构”（河北、内蒙古、四川），或者对《村委会组织法》的规定稍作增删，规定“村应当建立村务监督委员会、村务监督小组或者其他形式的村务监督机构”（海南），抑或径直规定“村应当建立村务监督机构”（贵州、江西、天津）。安徽、北京、福建、甘肃、广东、广西、河南、湖北、湖南、吉林、江苏、山东、上海、西藏、新疆、云南、浙江、重庆、青海、山西等要求各自省份范围内的村务监督机构统一采取“村务监督委员会”的形式和名称，宁夏、陕西则以 “村民监督委员会”冠名各自省份范围内的村务监督机构。

村务监督机构的人员组成、推选产生、任职回避和补贴。《村委会组织法》规定村务监督机构的成员由村民会议或者村民代表会议在村民中推选产生，村委会成员及其近亲属不得担任村务监督机构成员，未规定村务监督机构的人员数量和内部分工，亦未规定村务监督机构的成员是否拿补贴。关于人员组成，北京、福建、甘肃、广西、贵州、海南、河北、湖北、内蒙古、宁夏、陕西、云南、山西规定，由三至五人组成；安徽、江苏、四川、浙江、广东规定，一般由三至五人组成；吉林、江西、山东、青海规定，由三人或者五人组成；河南规定，一般由三人组成，人口较多的村不超过五人；上海、天津规定，由三人至七人组成㊴；河南、广东、宁夏、陕西、云南、山西规定，由主任、委员组成；山东规定，由主任、副主任和委员组成；河北、宁夏规定，应当有妇女成员。关于推选产生，福建、陕西、云南规定，推选会议由村民选举委员会召开或主持；山东、四川、青海规定，推选会议由村委会主持；江苏规定，村务监督机构成员的推选原则上与村委会换届选举同步进行；河北规定，在新一届村委会产生后应当及时推选产生新一届村务监督机构的成员；海南、青海规定，新一届村务监督机构应当在新一届村委会产生后30日内推选产生；陕西规定，村务监督机构成员候选人由村党组织征求各村民小组意见后提出，有选举权的村民十人以上或者村民代表三人以上联名也可以提出候选人；福建规定，村务监督机构主任由成员推选产生。关于任职回避，福建、山东、上海、云南规定，村财会人员也不得担任村务监督机构成员；海南规定，村民小组长及其近亲属也不得担任村务监督机构成员；浙江规定，村文书、村报账员也不得担任村务监督机构成员；上海规定，村集体经济组织管理人员及其近亲属也不得担任村务监督机构成员；湖南规定，所有经村民代表会议认定可能影响公正监督的人员都不得担任村务监督机构成员；安徽、广东、江西、浙江、海南把近亲属的范围界定为配偶、父母、子女、兄弟姐妹、祖父母、外祖父母、孙子女、外孙子女；贵州、江西把近亲属的范围界定为配偶和直系亲属。关于补贴，甘肃、湖北、江苏、陕西、云南规定，给予适当补贴；新疆规定，给予岗位补助；贵州、西藏、重庆规定，给予误工补贴；四川规定，实行任职补助，给予基本报酬；青海规定，给予报酬；甘肃规定，由政府给；云南规定，由县以上政府给；西藏规定，从村级组织工作经费中支出；重庆、江苏规定，由本村集体经济负担，乡镇政府或县级、乡镇政府给予适当补助。

村务监督机构的监督事项或工作职责。对于村务监督机构的监督事项或工作职责，《村委会组织法》用一句话来概括：“负责村民民主理财，监督村务公开等制度的落实”。省级实施办法在将《村委会组织法》的规定具体化的过程中，大大扩展了村务监督机构的监督事项或工作职责，将其归纳整理，主要有下列各项：（1）督促村委会建立健全村民自治的各项制度（福建、湖北、云南、西藏）；（2）监督村级重大事项的决策程序和落实情况（上海、山东），或者监督村级重大事项民主决策情况（浙江），或者监督村级事务民主决策（安徽、广东、湖北），或者监督村务民主决策的内容及程序（青海），或者监督村委会决策的内容及程序（湖南），或者监督村委会民主决策程序的执行情况（四川）；（3）监督村民自治章程、村规民约的执行情况（重庆、四川、上海、山东、山西）；（4）监督村民会议和村民代表会议决议、决定（决定事项）的执行情况（广西、新疆、河南、浙江、江苏、四川），或者监督（检查、督促）村委会落实（执行）村民会议和村民代表会议决议、决定（决定事项）情况（安徽、西藏、福建、湖北、云南、青海），或者监督落实村民会议、村民代表会议、村民委员会会议、村民小组会议讨论决定的事项（海南）；（5） 监督村务公开情况（重庆、安徽、山东、青海、山西），或者监督村务公开制度执行（落实） 情况（海南、西藏、四川、上海、湖南、江苏、浙江），或者监督村务公开事项的实施情况（河南、湖北），检查、监督村委会村务公开的内容、时间、形式和程序（福建、广东、广西、云南、新疆）㊵；（6） 参与制定村民主理财制度（新疆），或者参与制定本村集体（经济）的财务计划和各项财务管理制度（福建、湖北、云南、山东），或者参与制定村委会各项财务管理制度并监督制度的落实情况（上海），或者参与审查本村集体的财务计划和各项财务管理制度，对本村集体财务活动进行民主监督（广东）；监督民主理财情况（山东）或监督落实村民民主理财制度（海南）；监督村集体资源、资产、资金的管理使用情况（广西、湖南、浙江、新疆、上海、四川、安徽）㊶；检查、审核财务账目及相关的经济活动事项（福建、湖北、西藏、云南、山东、广西、重庆）㊷；监督村集体（经济）负责人和财会人员执行财务制度、遵守财经纪律的情况（福建、湖北、西藏、新疆）㊸；（7）监督村委会等村级组织依法履行职责的情况（江苏、四川），或者监督村委会成员行使职权（广东、广西），或者监督村委会成员履行职责和廉洁自律情况（安徽、湖南、重庆、新疆、上海、山东、青海）；（8）收集、受理村民的意见、建议，及时向村委会反映，并督促村委会及时办理（安徽、福建、广东、广西、湖北、江苏、重庆、浙江、云南、新疆、西藏、四川）㊹；（9） 主持或组织民主评议（广西、重庆、西藏、云南、山东、青海）；（10）监督村民会议或者村民代表会议授权的其他事项（河南、湖南、上海、青海），或者监督法律、法规规定的其他监督事项（海南、重庆、新疆、青海），或者监督涉及本村村民利益，村民普遍关心的其他事项（安徽、西藏、四川）。

注释：

① 2018年12月29日十三届全国人大常委会第七次会议再次通过了对《村委会组织法》的修订，但此次修订只是修改了关于村委会任期的条款，将村委会的任期由三年改为五年，未涉及《村委会组织法》其他的内容。

② 本文定稿之日为2019年10月1日。

③ 青海的情况有点特殊。青海省七届人大常委会十七次会议于1990年11月3日通过了《青海省实施〈中华人民共和国村民委员会组织法（试行）〉办法》。在正式实施的《村委会组织法》出台之后，1999年7月30日青海省九届人大常委会九次会议废止了该办法，没有制定新的实施办法。因此，青海十二届人大常委会三十六次会议2017年9月27日通过的不是对原有实施办法修订，而是新的实施办法。西藏的情况也比较特殊。西藏自治区六届人大常委会七次会议于1993年12月26日通过了《西藏自治区实施〈中华人民共和国村民委员会组织法（试行）〉办法》。这部实施办法在1998年全国人大常委会通过正式实施的《村委会组织法》后并未作修订，而是这次在2010年《村委会组织法》修订后，于2012年3月30日才作修订。

④⑳㉔ 仝志辉：《各省实施〈中华人民共和国村民委员会组织法〉办法比较》，刘亚伟、詹成付主编：《我们仍在路上 村民选举与村民自治研究论文集》，西北大学出版社2004年版。

⑤ 以修订的时间先后排序。

⑥ 以通过的时间先后排序。

⑦“采用结构更为复杂的章节式”，“可以更好地容纳内容很多的村委会选举程序方面的法律规定”。参见仝志辉：《各省实施〈中华人民共和国村民委员会组织法〉办法比较》。参见刘亚伟、詹成付主编：《我们仍在路上村民选举与村民自治研究论文集》，西北大学出版社2004年版。

⑧ 河南的章名为“民主决策、民主管理和民主监督”，江苏的章名为“民主管理、民主监督和社区服务”，青海“民主管理”、“民主监督”分设两章。

⑨ 所有的字数统计均用电脑进行，虽不十分精确，但大体准确。

⑩ 15年前28个“实施办法相加共有776条”，“平均为27.71条”。仝志辉：《各省实施〈中华人民共和国村民委员会组织法〉办法比较》，刘亚伟、詹成付主编：《我们仍在路上 村民选举与村民自治研究论文集》，西北大学出版社2004年版。

⑪ 由少到多排序。西藏、河南、内蒙古括号后面的数字，均是不把村委会选举办法条文计算在内的数字。

⑫ 由少到多排序。如果不把规定村委会选举办法的文字计算在内，那么西藏的全文字数为3324字，河南的全文字数为3958字，内蒙古的全文字数为4817字。

⑬ 如上海规定：“本市建立健全以村党组织为核心……的村级治理体系”。河南规定：“涉及村民利益的重大事项的决策，可以由村党组织……提出建议，并由村民会议或者村民代表会议作出决议”。云南规定：“村党组织提出村民委员会职权范围内的议题建议，村民委员会应当召开会议研究讨论”。“对村务监督委员会成员的民主评议由村党组织主持”。福建规定：“中国共产党在农村的基层组织成员与村民委员会成员可以交叉任职”。陕西规定：“村党组织成员与村民委员会成员可以交叉任职”。“村民监督委员会成员候选人由村党组织征求各村民小组意见后提出，……”。“村民委员会讨论决定重要事项，……必要时，与村党组织召开联席会议，各方面取得共识后，再做出决定”。“村党组织提出村民委员会职权范围内的议题建议，村民委员会应当召开会议研究讨论”。“对村民监督委员会成员的民主评议由村党组织召集主持”。

⑭ 2000年11月27日，海南省人民政府向海南省二届人大常委会十七次会议作关于《海南省实施〈中华人民共和国村民委员会组织法〉办法（草案）》的说明，明确地讲：拟订草案的原则之一是“不重复母法规定。地方立法原则上不应重复国家法律、法规的规定。尽量不重复《村民委员会组织法》的规定”。在该次会议审议的过程中，有的委员和市县建议在草案中增加村党组织在农村中的作用。因此，建议增加一条规定：“中国共产党在农村的基层组织，按照中国共产党章程进行工作，发挥领导核心作用；依照宪法和法律，支持和保障村民开展自治活动、直接行使民主权利。”海南省人大常委会法工委、法规室一度接受了这一建议，将该条写进了提请2001年1月11日海南省二届人大常委会十八次会议审议的草案二次审议稿。但在该次会议上，这一意见还是被否定，最终通过的《海南省实施〈中华人民共和国村民委员会组织法〉办法》没有将此条放进去。2013年湖南省人大常委会在对实施办法进行修订讨论时，起初的修订草案应当是包含党在农村的基层组织的条款的，因为湖南省人大内务司法委员会副主任委员王秋沙在2013年5月25日省十二届人大常委会二次会议上作关于《湖南省实施〈中华人民共和国村民委员会组织法〉办法（修订草案）》的说明时，并没有提到修订的主要内容包括删去党在农村的基层组织的条款。以后湖南省人大法制委员会委员肖百灵代表省人大法制委员会在2013年7月23日省十二届人大常委会三次会议上作关于《湖南省实施〈中华人民共和国村民委员会组织法〉办法（修订草案）》修改情况的汇报时说到，“按照全国人大常委会的要求，实施性的地方性法规不要照抄上位法，要结合本省实际情况进行细化，有几条规定几条，突出法规的针对性和可操作性。为此，删除了办法修订草案第二条、第三条、第四条、第七条、第九条、第十条等照抄上位法的条文”。参见《湖南省人民代表大会常务委员会公报》2013年第6期。2013年7月22日，重庆市市民政局局长刘涛在市四届人大常委会四次会议上作关于《重庆市实施〈中华人民共和国村民委员会组织法〉办法（修订草案）》的说明时，说到：“草案主要对现行办法中与上位法不一致的内容进行了修改调整，删除了现行办法中与上位法重复的规定”。同日同一会议上，重庆市人大内务司法委员会关于《重庆市实施〈中华人民共和国村民委员会组织法〉办法（修订草案）》审议意见的报告，也谈到：“修订草案较好体现了实施性立法的特色”，“突出上位法已有规定的地方立法不再重复规定的原则，删除了现行办法与上位法内容重复的条款5条”。参见《重庆市人民代表大会常务委员会公报》2013年第4期。

⑮ 其实，除第五条外，《村委会组织法》的第二、三、十七、二十七、三十一、三十五、三十六、三十七条，都与乡镇政府与村委会的关系有关。特别是其中第三十六、三十七条的规定：“村民委员会不依照法律、法规的规定履行法定义务的，由乡、民族乡、镇的人民政府责令改正。”“乡、民族乡、镇的人民政府干预依法属于村民自治范围事项的，由上一级人民政府责令改正。”“人民政府对村民委员会协助政府开展工作应当提供必要的条件；人民政府有关部门委托村民委员会开展工作需要经费的，由委托部门承担。”由于这些条文牵涉到整个村民自治包括民主选举、民主决策、民主管理、民主监督的各个方面，太广泛，且本文以下的比较研究将会涉及，因此这里仅就实施办法对第五条的具体化或补充规定做一些分析。

⑯ 2010年修订的《村委会组织法》已删除了原法中关于村委会成员不脱离生产的规定。

⑰ 2010年修订的《村委会组织法》将原法中的“根据情况”修改为了“根据工作情况”。

⑱ 安徽实施办法是在《村委会组织法》所规定的之外另列举了4款村委会的职责。

⑲ 福建实施办法第九条第二款“村民委员会的主要职责”之前的第八条第一、二款和第九条第一款，实际上都是关于村委会职责的规定。

㉑ 四川规定的不是村委会可以分设若干村民小组，而是村委会分设若干村民小组。

㉒ 贵州仍然规定“村民委员会可以按照村民居住状况分设若干村民小组”。

㉓ 江苏规定村民小组长在村委会指导下开展工作。

㉕ 湖北实施办法的表述是“村民委员会换届选举时应当及时召集村民会议”。

㉖ 那些把“村民会议的职权”和“经村民会议讨论决定方可办理的事项”分列的实施办法，是在列举完“村民会议的职权”之后，另将村民会议的职权之一——讨论决定涉及村民利益的重要事项中的“事项”分列，另名为“经村民会议讨论决定方可办理的事项”。

㉗ 江苏列了选举、罢免，未列补选。

㉘ 内蒙古未规定村民自治章程和村规民约，贵州只规定了村民会议制定、修改村规民约。

㉙ 将这些规定综合归纳，村民自治章程的内容应当或可以包括：制定章程的目的和依据，村民在自治活动中的权利和义务，村民会议、村民代表会议和村委会的具体组成和职权、相互关系、议事规则和工作制度，村民小组的划分，村集体经济管理制度，村公益事业服务和公共事务管理制度等；村规民约的内容应当或可以包括：村民履行法定义务，维护社会秩序，遵从道德规范等方面的行为准则。四川规定，村民自治章程、村规民约对村民违反村民自治的行为，可以规定批评教育、警告、责令改正、不良档案记录、取消相关荣誉评选资格、取消村组相关优惠待遇或福利等处罚措施。上海规定，村规民约可以规定惩罚措施。

㉚ 将这些规定综合归纳，制定村民自治章程、村规民约的一般程序为：在调查研究的基础上拟定草案，公布草案并征求意见，将修改后的草案提交村民会议讨论决定，公布经村民会议通过的村民自治章程、村规民约，并报乡镇政府备案。

㉛ 村民代表会议由村委会成员和村民代表组成，村委会成员至少有3人，要满足村民代表应当占村民代表会议组成人员的五分之四以上的要求，村民代表的人数应当在12人以上。

㉜ 福建规定，村委会依法实行村务公开制度，对《村委会组织法》第三十条规定的事项和村民会议或者村民代表会议决定公开的其他事项，村民委员会应当及时公布，接受村民监督；重庆规定，法律规定按照季度公布的村务事项，应当在下一季度第一个月的十五日前公布，法律规定按照月公布的村务事项，应当在下月的十五日前公布，法律规定随时公布的村务事项，应当在事项发生之日起十日内公布；甘肃规定，村务公开的内容等按照国家和本省的有关规定执行；宁夏、新疆规定，村务公开的内容或事项等按照国家和自治区有关规定执行。另外，甘肃、河北、宁夏、四川有省或自治区人大常委会通过的村务公开条例或办法，新疆有自治区民政厅制定的村务公开办法。

㉝ 安徽没有分项列，只是作了一个概括的规定：除按照《村委会组织法》规定应当及时公布的事项以外，还应当公布本村经济和社会发展规划及年度计划，对村委会成员的民主评议、考核和审计结果等涉及本村村民利益和村民普遍关心的事项。

㉞ 《村委会组织法》把“国家计划生育政策的落实方案”而未把“国家计划生育政策的落实情况”列为村委会应当公布的事项，尽管依照法理可以把“国家计划生育政策的落实方案”扩张解释为“国家计划生育政策的落实方案及其落实情况”，但对适用于农村村民的《村委会组织法》及其实施办法来说，还是尽量不用解释即可理解、一目了然为好。

㉟ “村委会年度工作目标执行情况”，应当是包括在“村委会的年度工作报告”之内的。

㊱ “宅基地报批情况”，应当是包括在“宅基地的使用方案及其实施情况”之内的。

㊲ 西藏规定：“一般财务收支事项每年至少公布两次”。

㊳ 辽宁实施办法未对村务监督机构作规定。

㊴ 天津规定，村务监督机构可以设立民主理财、村务公开等监督小组。

㊵ 浙江、新疆还有审查村委会提出的村务公开方案，云南还包括检查、监督村民小组组务公开的内容、时间、形式和程序。

㊶ 四川还包括监督村、组工程项目招投标、预决算、建设施工、质量标准的实施情况，监督扶贫政策措施、扶贫资金、扶贫项目的落实情况，监督惠农政策措施的落实情况。

㊷ 山东、重庆还特别标明否决不合理开支。

㊸ 新疆还包括监督村民小组集体经济负责人和财会人员执行财务制度、遵守财经纪律的情况。

㊹ 浙江规定的是向村级组织反映，广西还规定了向村民小组反映，云南还规定了督促村民小组及时办理，四川还规定对村委会职责范围内的工作提出意见与建议，并督促村委会研究处理。