地方审计机关开展政府投资项目跟踪审计存在的问题及对策建议

张洪泽

[摘 要] 政府投资项目一般周期较长、开展情况较为复杂，以竣工决算为主的传统审计已不能满足当前审计需要，因此，政府投资项目跟踪审计应运而生。近年来，地方审计机关积极响应国家政策号召对政府投资项目实施跟踪审计，在取得成效的同时，也存在一些亟待解决的问题。本研究基于对政府投资项目跟踪审计定义及优势的阐述，分析了地方审计机关开展政府投资项目跟踪审计存在的问题，并提出针对性的对策建议，以期为地方审计机关开展政府投资项目跟踪审计提供借鉴意义。

[关键词] 地方审计机关;政府投资项目;跟踪审计

[中图分类号] F275[文献标识码] A[文章编号] 1009-6043（2019）12-0163-02

一、政府投资项目跟踪审计的定义及优势

不同的学者对政府投资项目跟踪审计有不同的定义，笔者在总结前人观点的基础上，总结出如下定义：政府投资项目跟踪审计是在遵循相关法律法规的前提下，以及时发现、整改问题，提高政府投资效益为目的，按规定的程序，采取恰当的审计方式和方法对投资项目各个阶段的内容进行系统、全面、连续地监督、分析、评价的一种新型审计模式[1]。

政府投资项目跟踪审计与政府投资项目传统审计相比具有如下优势：一方面，跟踪审计变静态审计为动态审计，能及时揭露工程项目建设过程中的违规违法行为，并提出整改意见，从源头上遏制贪污腐败之风，充分发挥审计的免疫系统功能[2]。另一方面，跟踪审计在项目开始时即介入项目，成为项目建设过程中不可缺少的一员，能对投资方、建设方、施工方、监理方产生一定的威慑作用，规范项目参与方在项目建设过程中的相关行为，在提高政府投资绩效的同时，也极大提高了审计地位。

二、地方审计机关开展政府投资项目跟踪审计存在的问题

跟踪审计有利于促进“稳增长、促改革、调结构、惠民生”等政策措施的落实，有利于保障政府投资建设项目的高质量开展[3]。但跟踪审计在取得成效的同时，仍存在许多不足，尤其是以地方审计机关为实施主体开展的政府投资项目跟踪审计仍存在许多亟需解决的问题。

（一）跟踪审计法律法规依据不足，工作机制不够健全

目前，跟踪审计人员在开展政府投资项目跟踪审计时多依靠《宪法》、《审计法》、《审计法实施条例》、《国家审计准则》等法律法规，当前没有一部专门的跟踪审计法律法规能为地方审计机关开展跟踪审计给予具体的、详细的指导。即使审计署发布了《政府投资项目审计规定》，但跟踪审计实施的保障机制仍不够健全，且不能完全适用于所有地区的政府投资项目。由于国家层面的法律没有明显的针对性，地方审计法规又没有根据地方具体实际情况明确相应实施细则，导致跟踪审计在实施过程中的审计定性和处理无法可依。另外，参与投资项目管理的多个部门在管理上各自为政，使投资建设项目在监督机制上出现多头管控、责权利划分不清、部门协作不畅等现象。因此，由于尚未健全跟踪审计工作机制，造成地方审计机关在开展跟踪审计过程中受多方力量影响，严重制约着跟踪审计的效率和效果。

（二）审计定位模糊

一方面，审计人员在跟踪审计过程中，为了保证项目的顺利实施和预期成果，很可能会出现“越权”行为，直接参与到项目的管理中去，出现“既是裁判员又是运动员”的现象[4]。另一方面，有时建设项目实施过程中的会议会要求跟踪审计人员参加，并发表相关意见，这无形中把审计人员拉到了管理者队伍中。此外，由于跟踪审计人员贯穿政府投资项目的始终，会及时对发现的问题提出整改意见，并监督整改，一旦程度把握不当，便会偏离审计定位，破坏跟踪审计建立的权力制衡机制，加大审计风险。

（三）审计独立性受到行政体制的严重制约

我国地方审计机关实行双重领导体制，即：“地方各级审计机关对本级人民政府和上一级审计机关负责并报告工作，审计业务以上级审计机关领导为主。”这种领导体制从两方面制约跟踪审计的独立性。一方面是审计组织地位方面，审计机关与被监督部门同时隶属于政府部门，政府很可能从自身形象及利益出发，运用行政手段干预审计结果的公开。另一方面是经费来源方面，审计机关开展跟踪审计所需经费是由本级财政预算保障的，受本级财政预算制约，这进一步影响了审计结果的公开。

（四）审计力量不足

目前，我国地方审计机关审计任务繁重。据调研发现，地方审计机关中的一线审计人员约占审计机关总人数的60%，他们在承担着本区域全部的预算执行和其他财政支出审计、资源开发与环境保护审计以及受监督的其他单位主要负责人的经济责任审计等工作的同时，還要担负着本区域政府投资项目跟踪审计的任务，如此繁重的审计任务使跟踪审计人员很多时候难以高质量的完成审计工作，审计力量的不足极大制约着审计效果。此外，政府投资建设项目的复杂性要求审计人员要具备丰富的专业知识和其他跨学科综合知识，但就目前来看，地方审计机关尚缺少多学科、多技能的复合型审计人才。

三、完善地方审计机关开展政府投资项目跟踪审计的对策建议

（一）建立健全相关法律法规

跟踪审计工作需要法律法规保障实施，只有将跟踪审计实施办法、实施程序通过法律、法规的形式确定下来，才能保证跟踪审计工作的顺利开展。一方面，国家层面上的法律应明确规定跟踪审计的权利范围，规定跟踪审计的处理处罚权限，为跟踪审计强有力的开展提供必要的支持。另一方面，各地方应在遵循《宪法》、《审计法》、《审计法实施条例》、《国家审计准则》等法律法规的前提下，结合本地区实际情况出台一系列可操作性强、指导性强的地方性跟踪审计法规、指导意见等，建立和完善与跟踪审计相关的各种规章制度，规范跟踪审计行为，降低跟踪审计风险，提高跟踪审计质量。

（二）科学合理界定审计监督权

项目伊始跟踪审计便参与到项目中去，这要求跟踪审计人员要明确自己的角色定位。跟踪审计人员是政府投资项目的监督者而不是管理者，其应通过履行审计监督权，对政府投资建设项目中出现的问题及时向建设方、施工方等相关各方反映，并督促其进行整改，促进投资建设项目的顺利进行。总之，跟踪审计人员在开展跟踪审计的过程中应明确审计的角色定位，做到到位不越位，力求在恰当行使审计监督权的同时促进政府投资建设项目高质量地进行。

（三）推进地方审计机关领导体制改革

提高地方审计机关的独立性，应积极推进地方审计机关领导体制的改革。笔者在总结前人学者观点的基础上，认为我国地方审计机关领导体制改革应朝着以下方向进行即审计署直接领导各省审计厅，取消审计署驻派制，将审计署驻派办直接并入省审计厅，市县实施审计厅派出制，由审计厅直接领导，统一管理，审计经费由省级直接拨付，由国家财政予以保证。地方审计机关实行省级垂直领导，可以使地方审计机关完全脱离地方政府，极大地提高了地方审计机关的独立性，这不仅有利于加强对地方政府的监督和管理，还有利于推进国家政策在地方的落实。此外，还要积极推动实施审计结果公告制度，通过公告形式推进跟踪审计整改制度的创新，在更高层次、更广层面上彰显审计的独立性。

（四）整合审计资源，提高审计人员素质

首先，地方审计机关跟踪审计人员配备不足时，可以考虑借助外部力量，如注册会计师等，这样做不仅可以减轻地方审计机关跟踪审计人员的压力，也可以一定程度上扩大审计范围，降低审计风险，提高审计效果。但必须要注意的是，在利用外部审计力量进行跟踪审计时，要做好对外部审计力量的监督工作。其次，可以定期组织跟踪审计人员参与建设项目审计、计算机辅助审计等知识的培训，培养多学科、多技能的复合型审计人才，从而促进跟踪审计工作的顺利开展。最后，可以考虑充分利用各领域专家的工作。当前审计机关审计人员多来自财经专业，为满足审计需要，审计机关在开展跟踪审计时可以考虑聘请建筑设计、工程造价等领域的专家，听取专业的意见，以提升跟踪审计效果。

最后，要促进跟踪审计与绩效评价的深度融合，构建跟踪审计业绩评价体系，对跟踪审计实施绩效进行分析与评价。跟踪审计业绩评价体系的构建应遵循差异性与共性相结合、科学性与可操作性相结合、全面性与精简性相结合、定量指标与定性指标相结合、长期指标与短期指标相结合、隐性成果指标与显性成果指标相结合的原则，通过查阅书面资料、调研等方法，围绕审计成果、各方参与度及反馈度、审计风险及审计质量管理等方面内容展开。希望通过构建跟踪审计业绩评价体系能进一步促进跟踪审计更高质量的开展实施，最终达到提升跟踪审计效率和效果的目的。

四、结语

地方审计机关开展政府投资项目跟踪审计尚处于摸索阶段，本研究基于对政府投资项目跟踪审计定义及优势的阐述，指出当前地方审计机關在实施跟踪审计时存在的问题，在法律法规建设、审计监督权界定、领导体制改革、审计资源整合及审计效果评价等方面提出针对性的对策建议，希望为我国地方审计机关开展政府投资项目跟踪审计提供借鉴意义。

[参考文献]

[1]王国娜.建设项目跟踪审计应用研究—基于京沪高铁项目[D].太原：山西财经大学，2015.

[2]韩煦.新时代对投资审计工作提质增效的若干思考[J].财会学习，2018（33）：139+141.

[3]李莉.关于基层审计机关做好政策跟踪审计的思考[J].现代商业，2016（2）：156-157.

[4]常茹.刍议公共工程项目治理中政府审计角色定位[J].财会通讯，2016（13）：86-89.

[责任编辑：赵磊]