政府投融资平台债务风险研究x

何淼

摘 要 在城市化进程不断加快的当下，各级政府为了加大基础设施建设，以建立投融资平台大规模举债的方式来缓解财政资金压力。与此同时，如果缺乏对投融资平台的管理，没有做好融资规模的有效控制，就无法有效规避债务风险。本文以政府投融资平台为基础，研究债务风险的形成原因及应对策略，为行业相关人员提出一些可借鉴经验。

关键词 投融资平台 债务风险 策略

一、政府投融资平台债务风险的含义

地方政府投融资平台是指以拉动地方经济作为目标导向，相关政府部门或单位组织为基础设施建设筹集资金专门成立的投资公司。随着我国经济多年的高速发展，地方政府在经济建设过程中必定需要投入更多的资金，这就使得投融资平台的筹融资压力不断加大，在公共服务和基建项目等方面承担着巨大的债务风险。政府投融资平台债务风险基本特征主要体现在以下几个方面：一是公益性较强。通常情况下，政府主导下建立的投融资平台主要负责政府基建项目筹融资，营利性低于一般商业企业，企业在政府财政拨款基础上维持各项业务活动的开展。同时，投融资平台的主要收入为基础设施项目投资回收以及后续土地拍卖所偿资金，对区域经济发展状况依赖程度较高，因而其潜在的经营债务风险也会随之升高。二是项目建设或投资周期长。投融资平台将企业主要的资金投入基础设施建设过程中，资金来源除财政资金外，主要依靠自主融资，并因为项目建设周期过长而承担高昂的还本付息压力。三是对政府依赖性较高。地方政府所搭建的投融资平台具有持续受政府支持政策及补贴影响较大的特征，在当前国家严控地方政府债务规模的背景下，地方政府很难给投融资平台市场融资行为提供承诺和担保，投融资平台面临的债务风险较之前无疑明显加大。以笔者所在的铁路投资企业为例，受铁路项目公益属性强、建设和投资回报周期长等因素影响，企业面临巨大的还本付息压力，甚至需要财政对所负担融资成本给予贴息支持。

二、政府投融资平台面临的主要债务风险

（一）投资项目经济效益无法保证

通常情况下，政府投融资企业的主营业务与国家重点扶持的产业以及政策导向相关，例如基础设施建设、土地开发、公共服务项目、物流贸易等行业，与国民经济和国计民生关联度较高，公益属性也较强。由此，政府投融资平台受宏观政策和经济情况影响较大，其盈利结构比较单一;同时受基建项目投入大、回报低、回收期长等因素影响，企业整体盈利水平较低。主营业务的限制使得企业缺乏稳定的收入来源以弥补偿债支出，在巨大的资金缺口下，企业的经营管理难免会面临潜在的债务风险。此外，支出与收入的严重不平衡也是造成债务风险的一个主要因素。[1]在财政资金未到位的情况下，企业在项目前期往往需投入大量资金以保证项目顺利进行，大量流动资金被占用且无法及时回收，导致企业在债务到期时面临较大压力。

（二）短借长投模式带来的风险

短借长投本身是一种高风险的财务行为。一方面，如果企业内部缺乏对资金的统筹规划能力，在流动资金短缺的基础上，企业往往需要依赖短期借贷的模式来填补资金漏洞，用于固定资产投资和还本付息等。以笔者所在省份为例，部分省属企业因存量债务居高不下，只好常年发行超短融债券，以维持企业经营周转。长此以往，企业面临的风险可想而知。另一方面，融资平台的内部资金运转以及投资方向等受当地政策影响较大，企业自身对资金的自主投资权较小，因此在资金管理与使用方面风险性较一般企业更大。以短期贷款投资长期项目，在项目周期长、收入回报不确定的情况下，其实际收益很可能与预期收益存在较大差距，其固定资产变现能力也较弱。

三、应对投融资平台债务风险的主要策略

（一）创新融资模式

为了降低企业对商业银行融资的依赖性，更好地管理融资环节，以减小企业的资金压力，投融资平台需要不断创新融资手段，拓宽融资渠道。首先，要基于自身所处行业特点进行筹融资管理。在有相关政策支持的情况下，投融资平台应借助自身与政府关系密切的优势，优先争取财政资金注入;并在此基础上，结合自身行业属性和项目特点，不断探索运用好各类债务融资工具，为公司发展提供持续不断的资金保障。以笔者所在铁路投资企业为例，考虑铁路项目特点，其基本的筹融资思路便是：优先争取无偿的财政资金;争取政策性银行资金支持，因其可满足资金期限长、利率低等企业核心诉求;利用好中票、企业债、保险债权计划等直接融资工具，并做好融资工具组合以平滑债务周期;商业银行贷款，补充企业日常经营流动资金。其次，主动实现管理转型，积极探索股权融资方式，引入战略投资者。这种方式在增强企业经营活力、提升企業管理水平的同时，也间接降低了企业的债务风险。最后，在必要时大胆采用新型融资模式，包括PPP模式、TOT模式、BOT模式等。在采用新型融资模式的过程中，要充分了解新型融资模式的基本理念、办理流程、优缺点，并聘请专家指导应用，依据项目差异选择合适的融资方式，及时总结经验，规范融资操作。[2]目前，我国部分铁路投资企业已与国家开发银行等金融机构开展PPP模式的融资合作。这种模式属业内创新之举，其优点在于融资规模较大，可一揽子解决各铁路项目投资资金来源问题，且因其不计入政府债务，容易得到政府方面的许可;缺点便是需协调的关系众多，需要由政府部门牵头发起。

（二）加强项目投融资管理

一是根据投资需要进行融资。企业应在基本确定投资项目或投资方向后再进行相关融资，以避免资金闲置风险，最大限度降低融资成本。二是加强对投资项目的管理控制。具体包括：在项目投资以前做好项目可行性分析，立足市场环境及区域经济发展现状，依据具体的融资情况统筹规划项目设计方案等;在项目推进过程中要注意对预算资金支出情况、项目环境变化等进行实时跟踪监督，避免资金浪费;在项目经营时期要积极改善经营环境，保证配套流动资金能够满足项目经营需求。三是通过建立项目跟踪审计的方式提升资金使用效率。在项目立项、论证环节即引入跟踪审计，并严格依照批复的设计方案开展项目建设，尽量避免追加投资、工期延误、成本虚高等现象的发生。

（三）完善债务内部管理机制

为了有效控制债务风险，政府投融资平台要重视债务内部管理工作。针对债务规模不断扩大、企业偿债压力较大的问题，企业要通过建立债务监测系统和债务风险信息披露制度的方式，完善偿债管理机制。一是引入信息技术建立风险评估机制，即针对企业的资产结构、偿债能力以及债务规模等因素建立动态监督机制。二是建立信息披露制度防范债务风险。企业应遵循当地监管部门和金融机构要求，及时准确披露资金使用情况等财务信息，遏制资金违规使用所带来的风险。三是建立完善的财务预警指标体系。从投融资管理、资金管理等方面入手，实时评估资金管理过程中的债务风险;并将资产负债率、利息保障倍数、本息偿还率等指标作为评价依据，平衡投融资之间的收支关系，优化企业资本结构，合理控制债务风险。[3]

（四）进行债务重整

在国家鼓励国有企业加强混合所有制改革、引入战略投资者的背景下，投融资平台在必要时可与金融机构协商，进行债务重整，比如债转股。以债转股的方式为例，其优点在于：一是帮助企业“降杠杆”，缓解还本息的压力，降低债务风险，同时引入社会资本完善治理结构。二是深化银企合作，有效利用双方资源达到共赢目的。三是在平滑债务曲线后，可在一定程度上减轻财政出资压力。

四、结语

政府投融资平台的建立对社会公共服务质量的提升大有裨益，但同时也面临较大的债务风险。因此，相关企业要立足债务风险形成的主要原因，通过创新融资模式、加强项目投融资管理、完善债务内部管理机制以及进行债务重整等方式，防范和化解债务风险，提升企业财务管理水平，从而实现可持续发展，并更好地承担和履行社会责任。

（作者单位为江西省铁路投资集团有限责任公司）

参考文献

[1] 朱云霄.基于财务报表视角的地方政府投融资平台债务风险分析[J].财会学习，2018（1）：201-202.

[2] 张睿伟.地方政府投融资平台债务融资风险分析[J].时代金融，2018（5）：25.

[3] 成定雄.地方政府国有融资平台公司债务风险管理研究[J].经贸实践，2018（2）.