江西开放大学办学系统建设的思考

熊焰青，杨立强

（江西广播电视大学，江西 南昌 330046）

《江西省中长期教育改革和发展规划纲要（2010—2020 年）》和《江西教育事业发展“十三五”规划》都提出要“以江西广播电视大学为基础，积极创办开放大学”。系统办学是江西广播电视大学的特色与优势，也是江西开放大学建设的现实基础。科学构建办学系统是建设开放大学的重中之重，也是摆在我们面前的重要课题。为此，借鉴北京、上海、广东、江苏、云南五所已经办成的开放大学建设经验，结合我省电大办学系统现状，为我省开放大学办学系统建设提供思路和构想。

一、五所开放大学办学系统建设经验

北京开放大学的办学系统建设起步于2013年，以当年北京市机构编制委员会办公室下发的《关于北京广播电视大学区县分校（院）更名的通知》为标志，直到2016 年选取部分分校参与北京开放大学自主办学业务，历时三年多，取得系统自主办学的实质性进展。在办学系统建设中，北京开放大学整合各种资源，把各区县职工业余大学、社区教育学院、电视大学分校、行业教育组织、企业办学站点和自学考试中心等吸纳了进来［1］，作为北京开放大学的二级区域学院或行业学院，构建了由40 余个基层教学单位组成的，覆盖全市、布局合理的远程开放教育系统。

上海开放大学办学系统建设起步比北京还要早一年，2012 年上海市教育委员会就下发了《关于做好上海开放大学更名后相关工作的通知》，要求整个办学系统转型更名，2013年大部分分校（教学点）完成更名，参与到上海开放大学自主办学业务中，2017 年建立了分校（教学点）准入、退出机制。为了更好地履行终身教育职责，上海开放大学在建设之初就把当地的电视大学、教育电视台、电教馆、电视中等专业学校等单位的人财物进行了整合，建立了由44 所分校（教学点）、40 个学习点构成的全市性的终身教育服务平台［2］。

江苏在推进开放大学的办学系统建设方面用时最短。江苏开放大学2012 年开始建设办学系统，当时江苏省政府直接印发了《关于筹建江苏开放大学的通知》，要求省辖市人民政府依托当地广播电视大学统筹规划开放大学建设方案，2013 年起，73 个市、县开放大学建设方案相继获批，办学系统正式运作，开学招生。其旗下的12所市级开放大学、61 所县（市、区）开放大学作为江苏开放大学的二级办学单位，在学历教育业务上直接接受江苏开放大学的指导和管理，非学历教育则按照“省级—市级—县（市、区）级”层级办学模式管理［2］。

广东开放大学办学系统建设要晚得多，2015年广东省政府办公厅下发《关于广东广播电视大学更名为广东开放大学后有关办学问题的通知》，2017 年组织各市、县级电大统一更名，起步虽晚，但进度很快，基本在三年时间内搭建好办学系统。现办学系统由19 所市级开大（电大）、24所与行业企业等合作办学的二级学院、70 所县级开大（电大）组成，实行层级式办学管理。

云南开放大学办学体系建设则启动得最早，2011 年，省教育厅先后出台了《云南省教育厅关于云南开放大学办学体系建设的若干意见》《云南省教育厅关于印发云南开放大学办学体系建设规划纲要的通知》等文件，明确了二级学院和学习中心由当地政府主办、教育行政部门主管、云南开放大学管理办学的体系管理体制和运行机制。2012 年批准二级学院13 个，2013 年批准二级学院9个，2014年建设工作正式启动，标志着云南开放大学办学体系基本构架初步建成。云南开放大学是在原电大办学系统严重残损的客观条件下，主要采取改建、共建等方式进行办学系统建设的：有效整合当地中职教育、继续教育等教育资源，将云南广播电视大学所属电大分校改建为独立设置的云南开放大学地方二级学院；由云南开放大学与行业、企业等合作，组建行业或企业二级学院，依据签订的相关合作协议进行共建共管［3］。目前，云南开放大学在全省挂牌成立了16所（市）州学院、12所行业（企业）学院、23所学习中心、132个教学点，实行总部直接管理指导的自主办学体系，实行扁平化管理。

二、五所地方开放大学办学系统建设启示

北京、上海、广东、江苏、云南等五所地方开放大学都是从本省（市）广播电视大学脱胎而来，自成立起就打上了电大办学架构的深深烙印。其办学系统建设过程带给我们许多启示。

（一）开放大学办学系统建设不可能一蹴而就

纵观五所开放大学的办学系统建设历程，有的用时五年，少的也有两三年，时间长短虽然不是创建开放大学的必要条件，但却是创建开放大学不得不考虑的客观因素。值得注意的是，这五所地方开放大学都是在国家引导和鼓励下进行创建的，是顺势而为之，顺势而为尚且需要用时三五年，时过境迁再创建，花费的时间可能会更长。

（二）开放大学办学系统建设离不开高位推动

科学分析五所开放大学的办学系统建设过程，就会发现，除了当时国家鼓励地方创办开放大学试点的大政策、大环境背景外，地方政府，特别是省一级党委政府的态度、意志和决心，起到了至关重要的作用，北京等五地为创办开放大学，不仅省一级的重要领导亲自挂帅成立工作小组，而且亲自调度推动创建工作，一定意义上说，正是以上五地党委政府的积极运作，才较好地搭上了国家鼓励地方创办开放大学试点的顺风车，促成了创建工作顺利开展。以上海、云南为例，上海开放大学在创办之初，校务委员会发挥了巨大的作用。上海广播电视大学在1960 年成立的时候就成立了校务委员会，主任由上海市分管教育的副市长兼任，22 个委员都是上海各部委办（包括组织部、人事局、发改委等）的相关领导［4］，校务委员会坚定有力地支持了学校创办开放大学工作。云南开放大学在全省16 个州市教育局成立了开放教育办公室［5］。省、市领导，也对云南开放大学试点建设多次研究和批示，特批1000 万元作为云南开放大学试点建设启动经费。建成后的云南开放大学校园占地面积增加了23 倍［6］，建筑面积增长了6 倍；教职员工增长了1.5倍。

（三）开放大学办学系统建设要发挥电大优势

五所开放大学的办学系统建设都是以电大办学系统为基础，以推动电大系统更名为起点，以实现系统融合、自主招生为成功标志，五所开放大学既脱胎于电大开放教育，又不同程度地超越了电大教育。他们的共同特点是：都基本沿用了原广播电视大学的架构体系，只是把广播电视大学架构体系中的中央电大这一最高层级变更成为省级开放大学，采用的是“省级—市级—县级”层级式管理系统或“省级—市（县）级”扁平式办学管理系统，这是开放大学从电大办学系统的有效架构中传承下来的精华所在。

（四）开放大学办学系统建设要注意拓展创新

如果仅仅是电大的更名挂牌，就不能建设真正的地方开放大学。五所开放大学在这方面的意识是强烈的，实际做的也很到位，在许多方面都做了拓展和创新。他们有的在整合资源方面力度空前，有的在职能拓展方面积极作为，有的在机制创新上大胆尝试，有的在合作共赢上努力进取，都取得了很好的效果。

（五）开放大学办学系统建设要尽力争取支持

实践证明，各级党委、政府是创办开放大学最大最有力的支持力量。特别是省（市）级党委、政府，能给予省级电大创办开放大学所需的政策定向、资源整合、经费保障等最重要最关键的支持。以江苏为例，江苏在创办开放大学的过程中，充分发挥地市政府的作用，比如常州市政府出资2.43亿建设常州开放大学新校区；淮安市政府投资1 亿元规划建设淮安开放大学新校区；昆山市政府为昆山开放大学新增了39 个教师编制［7］。江苏省政府支持力度也很大，从2015 年起，江苏省政府对江苏开放大学本、专科生分别按普通本科生均经费的二分之一、专科生的三分之一给予补助，这些实质性的政策支持对开大系统建设至关重要。综合来看，政府的强力支持主要表现在三个方面：一是领导给力，政府领导愿意出面，亲自来推动这项工作。二是政府给钱，各级政府都愿意拿出真金白银来打造一所全新的开放大学。三是积极给政策，政府愿意为学校背书，以电大为主体来整合相关资源，以确保组建的开放大学实现高起点目标。

三、江西广播电视大学办学系统现状

江西广播电视大学办学40年，形成了以省电大为中心，市级电大、省校直属学院为骨干，县级电大为基础，覆盖全省各市、县的远程教育办学网络和教学组织系统。

截止2019 年10 月，全省电大系统共有11 所市级电大、2所省校直属学院，118所县级电大，具体设置类型如下：

电大类型11所市级电大设置类型独立设置9所高校内设机构2所118所县级电大107所事业单位11所民办机构独立设置5所政府备案、合署办公9所依托设置93所依托设置11所所占比例81.82%18.18%4.24%7.63%78.81%9.32%

全省电大系统比较完善，尤其是绝大多数市级电大，独立编制，独立核算，办学发展意识强烈，与整个电大系统联系更为紧密。相比之下，绝大多数县级电大主要依托当地教师进修学校、党校、培训学校、职工学校等单位办学，电大办学只是单位整体办学工作中的一个小分支，不少属于走一步看一步的维持状态。

全省市县级电大硬件基础较为薄弱。以校舍面积为例，全省市级电大校舍面积平均11308平方米，最高的18000 平方米，最低的2439 平方米，上10000 平方米只有6 所。参照《国家〈成人高等学校设置的暂行规定〉的补充规定》“校舍规划建筑面积指标：理工类32.16平方米／生，文法财经类21.28 平方米／生”、《江西省现代远程教育校外学习中心（点）管理暂行规定》“校外学习中心原则上应依托高等学校或省级达标中等职业学校进行建设（江西省达标中等职业学校校舍建筑面积不少于24000 平方米）”等相关规定条款，市级电大校舍面积相差甚远。而在师资队伍建设方面，据统计，11 所市级电大在编在岗人员共267 人，参照《国家开放大学质量标准1.0 版》“本科专业必修课程按≤60：1 的生师比配备课程辅导教师，专科专业必修课程按≤80：1 的生师比配备课程辅导教师”，市级电大师资缺口很大。这两方面，县级电大因多为合署办公和依托设置，专门用于电大办学的场地人员极其有限，情况同样也不容乐观。

尽管市县级电大在办学硬件上存在诸多短板，但却实现了较好的招生规模，11 所市级电大2017-2018 年招生共计25354 人，平均年招生数超过2000 人的2 所，1000-2000 人的5 所；104 所县级电大（除去近两年新增的12 所）2017-2018年招生共计41368 人，平均年招生数超过500 人的6 所，300-500 的18 所，200-300 人的16 所，100-200 人的32 所。绝大多数市县电大招生规模都保持稳定状态。

总的来说，江西广播电视大学办学系统架构完备稳定，触角深远全面，办学效益强劲有力，应作为江西开放大学办学系统的根基和阵地。

四、江西开放大学办学系统建设基本路径和对策

参考北京、上海等五所地方开放大学的创办经验，江西广播电视大学要转型升级，创办新型地方开放大学，必须依托电大现有的办学系统，在争取政策支持的同时，采取平稳推进的策略，这是创办开放大学的最佳路径。

（一）以江西广播电视大学办学系统为基础

以江西广播电视大学为龙头，依托全省各地广播电视大学分别设立市开放学院、县（区）学习中心；根据行业继续教育发展需要和可能，探索建立行业/企业学院；争取各种社会力量支持和参与开放大学的建设，探索建立校外支持联盟，形成覆盖全省城乡的江西开放大学办学共同体，使之成为全省全民学习的共享平台和终身教育的支持载体。

江西开放大学办学系统实行二元管理体制，即市开放学院、县（区）学习中心和行业/企业学院的人、财、物由当地政府（或举办机构）管理，业务上接受江西开放大学总部统一管理和指导，县（区）学习中心业务工作同时接受有关市开放学院的管理和指导。

（二）尽最大努力争取政府支持

一是争取组织上的支持。成立由省政府分管教育工作的副省长任组长，分管副秘书长、省教育厅主要领导和省电大主要负责人任副组长，省直有关部门领导为成员的“江西开放大学创建工作领导小组”，负责统筹推进江西开放大学建设各项工作。领导小组办公室设在省教育厅。各市、县参照江西开放大学建设工作领导小组构成，成立相应的开放学院、学习中心建设领导小组，统筹推进开放学院、学习中心建设，协调解决建设中遇到的困难和问题。

二是争取政策上的支持。争取以省政府或省教育行政部门的名义，制定市开放学院、县（区）学习中心的设置标准，明确市开放学院、县（区）学习中心准入条件。落实市开放学院、县（区）学习中心的配套政策，重点落实市开放学院、县（区）学习中心独立建制、办学场地、人员编制和设施设备等配套政策。同时，将开放学院、学习中心的建设纳入当地经济社会发展总体规划，列入政府工作目标的责任考核体系［8］，积极引导、鼓励和支持更多的部门、行业、企事业单位以及社会各界参与开放学院、学习中心建设工作。

三是争取经费上的支持。争取建立市开放学院、县（区）学习中心建设由属地负责的责任机制，其建设经费由本级人民政府承担，并纳入同级财政预算，在核定编制的基础上，保障市开放学院、县（区）学习中心经常性人员经费，对公益性非学历教育给予经费支持，对准公益性非学历教育给予适当补助，同时加强对基础设施建设的前期投入和教学与管理平台、数字化学习资源等重点建设的专项投入。

（三）平稳推进建设

江西开放大学办学系统建设不仅涉及到广播电视大学系统内部各层级各方面的关系问题，同时也涉及到与其它相关教育机构、部门的合作、资源整合和利用问题，在具体推进过程中，应认真遵循积极稳妥的原则，可采取“分步走”策略，即首先依托江西广播电视大学办学系统这个基础，搭建江西开放大学办学系统基本框架，正常运行后，再进一步探索与相关机构、高校的深度合作，发展壮大江西开放大学办学系统，具体步骤如下：省政府出台《关于建设市开放学院、县（区）学习中心的指导意见》→江西开放大学创建领导小组审核市政府上报的市开放学院、县（区）学习中心建设方案→方案获批的市、县政府组织市开放学院、县（区）学习中心挂牌、开展建设→省开放大学（本部学院）与有合作意向的有关单位机构、行业组织开展横向合作。在具体操作问题是上，应努力做到四个坚持：

1.坚持内部、外部一起着力。地方开放大学办学系统建设，地方电大自身要有强烈的愿望，明确的目标，充足的信心和科学的路径。这种来自电大自身的战略考量和强烈需求，不仅要存在于学校党政领导头脑之中，还要存在于学校中层干部和精英骨干的头脑之中，同时还要存在于各市、县级电大的精英骨干的头脑之中，这种系统内部精神层面的众志成城才是决定地方开放大学办学系统建设取得成功的最大动力。如果说省电大自身是建设的内部力量，那么相对来说，各市县级电大则是建设的外部力量，只要将这种外部力量通过动员以后转化成为了内部力量，建设地方开放大学办学系统的思想才算统一，合力才算形成。

2.坚持小球、大球一起运转。地方开放大学办学系统建设，电大系统是小球，小球虽然可以自转，但是力量很小，这种微小的力量对于办学系统建设所需要的强大动能来说，只能是杯水车薪。能真正推动系统建设的强大力量只能是党和政府。鉴于党和政府这只大球需要关注和打理的事务太多，因此，必须通过小球来撬动党和政府这只大球，以激发大球对开放大学系统建设的热情与激情。

3.坚持内容、形式一起推动。建设地方开放大学办学系统，要坚持内容创建与形式创建一起推动，所谓内容创建，就是电大系统自身朝着开放大学建设目标，从自身入手，先进行自我建设，以期在内涵建设上达到或基本达到开放大学建设要求。所谓形式创建，就是实现省市县三级开放大学更名挂牌。按照内容创建先走一步的精神和原则，先行先试，同时等待形式创建的机会成熟和政策许可，一旦曙光乍现，就立即更名挂牌，最终实现内容建设与形式建设的有机统一。

4.坚持硬件、软件一起更新。地方开放大学办学系统建设，必须坚持内容建设先走一步，内容建设又包括硬件和软件两个方面，硬件建设主要应集中于楼堂馆所改扩建、网络设备投入和技术人才储备（指数量的硬指标建设）等看得见、摸得着的方面；软件建设除了要注重系统完善、标准设定、质量提升、服务升级以外，还要在价值认同、感情联络、利益共享上寻求提升突破，只有硬件和软件齐头并进，地方开放大学办学系统建设才能名副其实。