新时代国家审计保障公共资金使用绩效的重点与突破口

姜丽莎 ，孟志华

（1.西北大学经济管理学院，西安 710127；2.兰州财经大学会计学院，兰州 730020）

引 言

李克强总理曾强调，要严格管理和监督公共资金的使用，当好公共资金的“守护人”，公共资金在哪里，国家审计就需要监督到哪里。因此，应切实加大公共资金使用绩效的审计工作力度，充分发挥国家审计的监督职能，看紧看住“钱袋子”，实现公共资金规范使用、廉洁运行，推进反腐倡廉，促进政府职能转变，完善经济制度运行，为经济持续发展、改善民生、促进社会公平、公正提供有力保障，这也是新时代国家审计工作贯彻新理念、实现新发展的必然要求。

国家审计要充分发挥公共资金“守门人”的作用，首先应准确把握公共资金使用过程中的关键环节和影响公共资金使用绩效的重要因素，揭示公共资金使用绩效存在的问题，从而提升公共资金使用绩效。那么，审计机关应如何解决公共资金使用绩效审计中所面临的相关问题，尤其是在“互联网+”背景下如何全面推进公共资金审计“全覆盖”，是当前学术界以及审计部门亟需深入研究的重要课题和现实问题。

1 国家审计的职能拓展：从监督财政收支到关注制度运行

1.1 国家审计职能拓展的必要性

1.1.1 保证财政收支等各项公共资金合理而高效的使用

公共资金是包含所有财政资金、住房公积金、住宅维修基金、社会捐赠资金等由政府管理或受政府委托由其他单位管理的公共性资金，是通过税、利、费、债等方式筹集和分配的资金[1]。李克强总理曾强调，国家审计作为国家治理的重要手段之一，一定要严格管理和监督公共资金的使用情况，要做公共资金的“守护者”，把握公共资金绩效审计的重点环节和关键要素，持续开展公共资金使用绩效审计，重点关注公共资金的收入和支出，正确把握公共资金的流向，激发公共政策效应，推动公共资金合理配置、高效使用，提升公共资金的使用绩效[2]。

1.1.2 推进各项制度顺利运行，改善民生和促进经济持续发展

公共资金使用绩效审计是一种更宏观、更高层次的政府绩效审计，其指导思想应当以国家治理为理念[3]。通过对公共资金使用的真实性、合法性审计，查出资金使用的违规违法问题，进而推进对公共政策和制度体系的运行情况进行跟踪审计，把促进政策措施和各项制度运行作为公共资金使用绩效审计的工作重点，能有效完善并推进各项制度顺利实施。同时，应持续跟踪审计各省市、县、村等贯彻落实中央重大公共政策措施及其审计制度运行情况，及时发现所出现的新情况解决所出现的新问题，促进公共政策和制度体系顺畅运行，提高公共资金使用绩效，切实改善民生，促进经济健康发展，推动国家各项治理机制有效运行。

1.1.3 促进廉洁政府、法治政府和阳光政府建设的必经之路

通过公共资金使用绩效审计，加强公共资金的预算管理，规范公共资金的收支行为，纠正“跑部钱进”、公款私存、公款消费等腐败问题，缩减政府开支，清理财政存量资金，统筹安排公共资金，使公共资金规范使用、政府廉洁运行，推进廉洁政府建设的步伐。

通过公共资金使用绩效审计，推进政务公开，“三公”经费、保障房分配、医疗服务收费、国有企业、事业单位人员招聘等信息公开化，让公共资金、公共资源的运行更加透明化，以防止权力滥用、暗箱操作，促进阳光政府建设。

开展公共资金使用绩效审计，通过监督制约机制实行依法收缴、管理和使用公共资金，使公共资金的使用更安全，以增强政府风险防御能力，从而促进廉洁政府、法治政府和阳光政府的建设。

1.2 国家审计保障公共资金使用绩效的目标

进行公共资金使用绩效审计，首先要审计公共资金使用的真实性和合法性，在此基础上进一步审计公共资金使用的经济性、效率性和效果性[4]。我们认为国家审计保障公共资金使用绩效的目标应该分为三个层级，见图1。

图1 新时代国家审计保障公共资金使用绩效的目标体系

1.2.1 基础目标

围绕党和国家工作的重心和路线方针，认真履行国家审计的法定职责，全面实施公共资金使用绩效审计，监督和检查公共资金使用的真实性、合法性是当前国家审计保障公共资金使用绩效的基础目标。此外，基础目标还应涵盖以公共资金使用的真实性、合法性审计来反映与公共资金使用相关的公共权力和制度运行情况以及公共部门、公职人员的履职尽责情况，进而促进公共资金管理制度的健全，使国家审计在国家治理体系中充分发挥治理作用。

1.2.2 中层目标

在保障公共资金使用的真实性、合法性的基础上，国家审计应审查政府部门及其他公共部门在使用公共资金时，是否达到了经济性、效率性、效果性以及公平性的中层目标。其中，以最小的花费提供安全、可靠的公共产品是经济性的基本要求，强调无资金浪费；效率性则以公共资金的投入产出比是不是最优来衡量，强调公共资金使用的有效性；效果性从公共资金支出的预期目标出发，强调是否对社会公共福利有贡献。而公平性，则是指公共资金分配是否公平，为社会大众提供的公共产品和公共服务是否公平。

对公共资金使用绩效进行审计，重点在于揭示公共资金在使用过程中存在的问题、促进公共资金的有效管理和推动公共资金管理制度的改革，最终提升公共资金的使用绩效。

1.2.3 终极目标

国家审计保障公共资金使用绩效的终极目标应立足于国家治理，保障民生，维护社会稳定，从而保障国家安全，包括政治、经济、文化和信息等方面。基于公共受托责任理论和新公共管理理论，社会公众作为公共责任和公共事务的委托人，更加关注公共管理部分在识别和应对政治、经济、环境和社会发展中存在的各种问题和挑战，提高公共资金的使用绩效方面的能力和成效，因此，公共资金使用绩效审计作为实现国家治理目标的有效手段之一，也应推进国家反腐倡廉工作，维护经济秩序，维护国家政治、经济、文化和信息安全，以保障经济社会健康而有序地发展。

2 国家审计保障公共资金使用绩效的重点

2.1 公共资金管理不规范仍然是审计中的重中之重

根据近5年来的《中国审计年鉴》统计数据可知，审计查出问题金额处于波动状态，在2014年经历大幅度下降后，2015年上升了68.14%，2016年又有小幅度下降趋势（见表1和图2）。

表1 近5年审计查出问题金额明细表—全国合计 亿元

图2 近5年审计查出的问题金额—全国

根据以上统计数据来看，近5年来审计的问题金额中，管理不规范金额除2014年占总体问题金额的86.83%以外，其余年份占到问题金额总数的90%以上。说明公共资金管理不规范，缺乏相应的制度体系。资金使用不规范容易滋生腐败等不正之风，导致公共资金使用效率和效果下降，损害人民群众的经济利益。因此，未来国家审计在保证公共资金使用绩效时应重点关注资金管理不规范的情况，同时完善相应的资金管理制度体系。

表2 近5年审计查出问题金额明细表—各地区 亿元

根据表2，分地区来看，近5年来查出问题金额最多的是东部地区，其中问题金额最大的是江苏省，5年审计查出问题金额平均占到东部地区问题金额总数的22.57%。说明应加强对东部地区，尤其是发达地区的资金审计。其次是中部地区，近5年来问题金额呈上涨趋势，2016年的问题金额是2012年的1.86倍，接近翻一番，因此，未来在制定审计计划时，中部地区也应重点关注。另外，中部地区问题最大的是山西省，审计查出问题金额从2012年的4162.60亿元增长到2016年的6892.32亿元，增幅达65.58%，未来应重点关注。西部地区近5年审计查出的问题金额也呈小幅增长趋势，其中问题较大的是四川省和重庆市，其查出问题金额占到了整个中部地区的三分之一多。北部地区仅包括辽宁、吉林和黑龙江3个省份，审计查出的问题金额较少，但近年来有增加趋势。其中问题最严重的是辽宁省，问题金额从2012年的987.18亿元上涨到2016年的3 925.54亿元，增长了2.98倍，未来也应重点关注。

图3 近5年各地区审计查出的问题金额趋势变动

根据图3，各地区近5年来审计查出的问题金额总体呈上升趋势，东部地区上升幅度最大，北部地区上升幅度最小。说明，近年来，国家审计在查出公共资金违规使用方面发挥了重要的作用，另一方面也说明各地违规使用资金的问题依然很严重，未来仍需加强这方面的审计监督工作，促进公共资金使用绩效的提升。

2.2 加强民生资金分配使用及绩效情况的审计

由于国家审计的终极目标是改善民生、维护国家安全，所以加强民生资金分配使用及其绩效情况的审计就显得尤为重要。未来，国家审计应重点关注以下几个方面：

2.2.1 扶贫资金审计

根据中国扶贫开发报告，以2010年的贫困标准衡量，截止到2015年，我国仍然有5 575万人处于贫困的生活状态。为实现2020年小康社会的奋斗目标，扶贫工作仍然是未来政府工作的重点，扶贫资金是贫困户的救命钱，同时也是脱贫工作成效的催化剂，能够在精准扶贫工作中起到杠杆的作用。因此，国家审计机关、各省市县区审计机关应跟踪审计精准扶贫政策的实施情况以及对应的公共资金管理使用情况，对审计中发现的挪用、截留、虚报、冒领以及挥霍扶贫资金的犯罪行为，上报有关司法部门，对其进行严厉惩处。同时，审计机关应重点核查扶贫项目的审批程序，扶贫资金的管理程序以及对应的制度体系运行规范程度，以确保扶贫资金真正用于扶贫工作，促进高效扶贫，打赢脱贫攻坚战，让全国人民共享改革开放以来的胜利果实，这也是实现全面建成小康社会、全国人民共同富裕的重要举措，是新时代中国特色社会主义制度下国家审计功能有效发挥的重要体现[5]。

2.2.2 社会保障资金审计

社会保障审计应重点关注居民的养老保险和医疗保险，加强社保基金的管理使用审计，尤其对偏远落后地区、乡村地区的合作医疗项目进行重点审查。偏远地区由于经济落后且国家政策传导链条过长，容易扭曲政策本身意图，滋生当地官员腐败行为。同样，乡村地区由于缺乏相应的审计制度体系和审计岗位设置，且乡村地区农民维权意识淡薄等各种问题，导致乡村治理混乱，容易造成社保资金的挤占、克扣和挪用等突出问题，因此，需要建立相应的审计制度体系，设置合理的审计岗位以保障社保等公共资金的安全规范使用，促进公平公正、可持续发展的社会保障制度建设。总之，国家审计应围绕乡村振兴战略目标，促进保障性资金审计，加强住房保障资金等基本保障项目的审计力度，加强社会帮扶、社会救助和优抚安置等方面的资金审计，健全社会保障和社会救助制度，维护社会公平和社会安定。

2.2.3 重大的、突发性的公共事项资金使用情况的跟踪审计

首先，审计机关应重点监督检查应急物资、应急资金的筹集、分配和使用过程是否符合相关规定，审批手续是否健全，审批流程是否规范，以保障公共事项资金合理、高效地使用。其次，审计机关应核查有关项目的建设和推进情况，尤其对于突发事项的应急措施、预防警报、恢复重建等工作的实施情况进行监督检查，保障重大突发事项的后续工作顺利开展。最后，由于重大的突发性公共事项属于预料之外的情况，审计机关应要求有关部门做好日常的应急准备和应急防护措施，对应急工作相关的运行机制的有效性进行督查，促进应急管理体系建立和完善。

3 “互联网+”背景下国家审计保障公共资金使用绩效的突破口与流程

在当前“互联网+”背景下，以及国家审计全覆盖、公共资金绩效审计全覆盖的政策导向下，国家审计应以提升审计工作效率为主要目标，积极投入互联网+、大数据、云计算及区块链等先进技术基础设施建设，搭建数据平台，加强大数据、云计算和区块链等先进技术的运用，提高国家审计运用海量信息发现审计问题、分析审计数据、处理审计事项的能力。

3.1 “互联网+”背景下国家审计保障公共资金使用绩效的突破口

3.1.1 搭建公共资金使用绩效的数据分析平台

数据分析平台的建设是“互联网+”背景下国家审计保障公共资金使用绩效的重要突破口，是提升公共资金使用绩效并实现公共资金审计“全覆盖”的关键所在[6]。公共资金审计“全覆盖”的实现程度，取决于审计数据中心对国家审计以及国家治理所需的数据信息的支持程度。

首先，真实可靠的基础数据信息是保证公共资金使用真实、合法性的基础，借助“金审工程”，建立完善的国家层面公共资金审计数据共享中心，以实现对公共资金相关的电子数据资料的实时跟踪审计，以实现对公共资金收支的真实性、合法合规性、经济性、效益性、效果性和公平性的有效监督；其次，审计人员依据采集到的数据信息进行科学的职业判断，为公共资金使用的经济性、效率性、效果性和公平性做出权威的评价，从而为提高公共资金使用绩效提出相应的整改措施、调整计划等专业性的意见和建议；最后，随着信息化水平的不断提高，各类公共资金项目所涉及的数据量越来越大，搭建审计数据信息系统，需要将海量数据汇聚起来并向省级层面、国家级层面集中，实现公共资金使用数据的积累和共享，能够“辐射”公共资金使用绩效审计的整个过程，对数据进行更深入、更全面的查询与分析，从而实现公共资金系统性、全面性和长远性的管理，发挥国家审计对国家治理的参谋性和建设性作用。

3.1.2 建立专业的数据分析团队

随着互联网络技术的发展，审计全覆盖理念的提出，审计人员必须不断学习新技术、新方法，从而提升审计效率，以满足工作需要。因此，建设专业化的审计数据分析团队是实现公共资金使用绩效审计“全覆盖”的基本保证。

首先，审计机关应加快培养熟练运用计算机的审计人才，优化审计人员的专业知识结构。在当前我国信息化建设飞速前进的背景下，公共资金使用绩效审计面临的审计环境和涉及的审计内容都呈现出业务数据化和信息化，这就要求审计人员与时俱进，拥有较高水平的计算机操作等审计能力。

其次，需要培养具有全局性、战略性思维的审计人才。审计全覆盖的理念提出扩充了公共资金使用绩效审计的工作内容，监督各类公共资金的真实性和合法性只是审计的基础要求，审计人员更需要从全局的角度去把握审计中遇到的各种问题，重点关注整个公共资金在管理过程中存在的制度运行问题，并且能够从全局性、战略性和宏观性角度进行分析和判断，对公共资金的管理提出具有前瞻性的改进建议和意见，以提升公共资金使用绩效，发挥国家审计保证公共资金使用绩效的价值最大化的作用。

最后，公共资金使用绩效审计涉及的审计内容除了财务信息，还涉及税收、法律、计算机、工程造价等多方面的专业信息，因而需要具备复合知识结构的专业审计队伍。因此，审计机关应通过招聘或引进各种专业背景的人才来提高审计队伍的整体素质，以及对现有人员加强培训来满足当前审计工作需要。在审计工作中如果遇到需要特殊专业知识才能判定的审计事项，可通过外聘专家的方式来弥补现有审计人员专业知识的不足。同时，可借鉴加拿大审计署的做法，设立一个审计顾问委员会，聘请具有优良的专业知识、丰富的执业经验的相关专家或社会中介机构专业人才参与到公共资金使用绩效审计工作中，以壮大审计力量，提高审计质量，最终达到提升公共资金使用绩效的目的。

3.2 国家审计保障公共资金使用绩效的实施流程

根据公共资金使用绩效审计“全覆盖”的理念，审计机关需要对公共资金中的税收项目资金、非税项目资金和重大项目资金进行全方位审计。对这三个方面的审计，首先，根据审计内容和每年审计工作重点，制定相应的审计工作计划，以反映各审计领域的工作重点变化；其次，充分利用内外部资源寻找审计线索，其中内部资源主要来源于审计人员对公共资金流向的跟踪审计以及被审计单位所提供的审计资料等。外部资源则主要来源于公开征集审计线索，包括电视、报纸、投诉电话以及微信、微博等新媒体手段。通过内外部资源的审计线索收集，实现对被审计单位公共资金使用绩效的“全面监督”。再次，根据所收集的审计线索，利用专业知识和审计经验进行异常项目的甄别，并与已建立的审计数据库及审计数据分析平台进行核对，发现问题或怀疑点。最后，进一步收集相关证据以求证，从而获得公共资金使用的真实性、合法性以及经济性、效果效率性和公平性的相应证据，得出审计结论。另外，应将这一过程中获得的新审计数据补充到审计数据库中，做到不断更新，便于后期工作顺利进行。最终，将审计中完成的审计工作、审计后形成的审计结论等内容整理以形成审计报告，向有关部门提交，并将审计报告内容通过电视、报纸等新闻媒体进行公布，以接受社会大众的监督，见图4。

图4 国家审计保障公共资金使用绩效的实施流程

4 国家审计保障公共资金使用绩效的实施路径与措施

4.1 提高审计体制运行的独立性

审计机关要发挥监督公共资金使用绩效的审计作用，保证审计质量，首先必须提高自身的独立性。为使国家各级审计机关和审计人员保持应有的独立性，首先需要加强审计制度建设，提高审计体制运行的独立性。党的十九届三中全会作出了“改革审计管理体制，组建中央审计委员会，优化审计署职责”决策部署，并将审计列入宏观管理部门，加强和优化党对审计工作的领导，构建集中统一、全面覆盖、权威高效的审计监督体系，实现全覆盖。2018年，全国将统筹推进审计管理体制与省以下地方审计机关人财物管理两项改革。制度层面的保障机制已经逐步建立，还应加强培养审计机关和审计人员的独立意识，从内因出发提高审计独立性。一方面通过对审计人员进行职业道德教育，以规范审计人员的执业行为。同时，通过专业素质培训，提高审计人员的专业胜任能力，提高审计能力。另一方面，则需要在审计机关内部进行独立性文化建设。通过独立性文化建设，培养审计人员保持独立性的自觉意识、责任意识和风险意识，时常为审计人员敲响警钟，提醒审计人员在审计工作中保持应有的职业操守，恪尽职守，维护国家审计体制运行的独立性。

4.2 整合多方资源以拓展和创新审计方法，提高审计效率

面对国家治理需要，要实现公共资金使用绩效审计“全覆盖”的政策要求，审计机关必须整合多方审计资源，探索新的审计组织形式和审计方法，以提高审计效率。

首先，审计全覆盖是有重点、有目的的全覆盖，公共资金使用绩效审计应分清轻重缓急，优先选择关系国计民生的重点项目集中资源开展工作，建立政府审计、内部审计、社会审计共同参与的三位一体协作机制，以整合内外部审计资源，有效提高审计工作效率。此外，国家审计可以将被审计单位的内部审计、外部社会审计有机结合起来，建立紧密的内外部监督体系，以促进国家审计监督功能的有效发挥。其次，审计机关应积极创新审计资源管理方式，在审计系统内部共享审计资源，最大限度整合审计力量，进行大规模、跨地区交叉审计，更好地发挥审计机关之间、审计人员之间的合作和配合关系，形成审计合力，提高审计工作效率，以实现公共资金使用绩效审计监督“全覆盖”。最后，审计人员应采用更加科学的审计方法，将定性与定量审计方法相结合，提高审计效率。同时，能够对被审计单位的公共资金使用绩效做出科学的判断和评价，根据审计中发现的问题提出具有建设性的审计意见，充分发挥审计机关及审计人员的整体效能。

4.3 引入非政府公共组织，提高公众参与，共同参与审计

在借鉴西方发达国家成熟的政府审计经验基础上，我国审计机关应大胆创新审计管理模式，引入非政府公共组织参与公共事务的监督和管理，充分发挥社会各界力量，有效发挥国家审计的治理作用。通过非政府公共组织的参与，帮助政府及其他公共管理部门建立健全各项公共资金的管理制度和使用程序，实现公共资金合理而高效的使用[7]。

如通过政府购买社会服务或引入第三方评估机制，可以有效弥补政府自评的缺陷，完善政府绩效评估体系，提高评估结果的科学性与公信力，推进政府治理能力的现代化。另一方面，通过非政府组织、社会公众参与国家治理过程，构建“全民参与”的协同治理机制，树立政府公平公正、民主、为民的良好形象，有助于提高国家治理能力，共同建设和谐美好的家园。另一方面，应提高政府等其他相关部门自觉公开政务信息的意识，并完善公共资金使用等信息公开制度，制定详细的信息公开规范，包括对信息公开的范围、内容、公开程序及公开渠道等进行明确规定，切实做到公共信息透明化和政务公开化。通过社会公众对政府公共事务的广泛参与，借助社会大众的力量，督促政府及其相关部门高效使用公共资金，实现人民利益最大化。

4.4 政府本位理念向社会本位理念转变，切实发挥国家审计的监督功能

政府是为社会大众服务的机构，在新时代中国特色社会主义制度下，要实现公共资金的高效使用，首先需要将政府本位理念向社会本位理念转变，即以维护人民大众的根本利益为宗旨[7]，以公众满意度为服务标准，树立为社会大众服务的思想意识，主动公开公共资金使用过程的相关信息，并确保所公开信息的真实可靠，对人民大众负责。国家审计同样应从社会本位理念出发，勇于担负起人民群众的委托，监督政府等相关部门行使公共权力适当性和合理性、使用公共资金过程的真实性和合法性，切实承担起公共资金的“守护人”角色，看管好人民群众的钱财，确保公共资金使用的经济性、效率效果性和公平性，以达到帮助人民大众管理公共财产的目的，最终实现保障民生，维护国家政治、经济、文化和信息安全的终极目标。