基于产业链视角的食品安全监管对居民身心健康的影响与对策分析——以地沟油产业为例①

洪丹丹

(黑龙江中医药大学人文与管理学院管理学教研室 黑龙江哈尔滨150040)

近年来，中国在食品安全方面取得了巨大的进步。然而，中国政府在保障食品安全方面仍然面临严峻的挑战。自2010年以来，威胁食品安全的刑事案件数量急剧增加［1］。2011和2012年制造或销售有毒食品或不符合食品卫生标准的食品的刑事案件的数量比前一年分别增长了179.8%和224.6%。此外，因食品安全罪被判刑的人数分别增加了159.9%和257.5%。严重的食品安全丑闻也层出不穷，如毒奶粉、问题胶囊、爆炸西瓜、农药污染的蔬菜、瘦肉精等。

地沟油是从餐馆油炸锅、排水沟、油脂收集器和屠宰场垃圾中回收的非法食用油［2］。它在任何时候任何形式下的存在都是非法的，因其可能对人体造成有害影响。此外，在这种回收油中可能含有有毒物质，如多氯联苯（PCBs）和二恶英，这些有毒物质是重大的公共健康威胁［3］。因此，需要对地沟油进行严格的监管。2010年3月，国家食品药品监督管理局发布通知，要求各地相关部门对餐饮服务单位的食用油脂进行全面的监督检查，并对食用地沟油的相关单位进行严肃处理，从而首次证实地沟油在中国的存在［4］。中国消费者对食品中含有地沟油感到震惊，这降低了国人对中国食品安全的信心。中国政府需要建立一个完整的地沟油监测和实施系统［5］。本研究分析了中国地沟油生产和销售的产业链以及该行业存在的问题，提出了相应的政策建议。

1 地沟油的生产和地下销售

2011年7月，公安部捣毁了横跨14省的巨大地沟油产业链，包括6家工厂和销售终端，追查了2条非法生产线和100 t正在加工销售的地沟油。从原材料收集到再加工地沟油的使用整个产业链条都被销毁［6］。

在中国，地沟油生产建立起了一条“从餐桌到餐桌”的产业链条［7］。产业链过程如下，（1）原料收集：个人收集不同种类的地沟油，然后将油与水分离，称为“原油”；（2）原油提取：非法工厂或违法交易者从卖家处购买各种“原油”，然后通过过滤、脱色、脱水、煮沸和去除掺假物来产生原油提取物，从而获得“精油”；（3）深加工：工业炼油厂通过多次脱色、脱水、脱臭和冷凝精制成精炼油，获得“精油”，其感官特性与食用油相似；（4）批发：将“精油”出售给当地的小工厂或车间进行包装老化；（5）零售：卖家将石油转售给最终消费者或餐馆。在某些情况下，一些工业炼油厂将食用油打包然后作为合法食用油出售给零售点。

地沟油产业链有多个环节，因此很难将不同环节的人定罪［8］。然而，深加工地沟油可能不构成犯罪，因为它可以用来生产橡胶、肥皂和生物燃料等。销售地沟油作为食用油可能构成犯罪，但这种联系是地下的，很难被发现。因此，在中国有许多地沟油加工的案件很难被起诉。

2 地沟油监督中的困难

2.1 缺乏废弃食品物流系统

解决食物浪费问题的根本方法是对其进行有序利用。地沟油可以用作生产生物燃料、肥皂和橡胶的原料［9］。中国目前还没有完善的食物垃圾回收系统或绿色产业链，而这也在一定程度上限制了废弃食品的回收。回收通道被堵塞了，因此大多数废弃食物会与生活垃圾混合或直接倒入下水道。目前，农民和个体销售者承担着废弃食品的回收任务，但是他们也只是为了利益，且缺乏相应的技术和设备支撑［10］。废弃食品的收集、处置和回收不受监控，因此非法交易获得地沟油现象频发。

2.2 法律、法规和监管制度不完善

《食品安全法》于2009年6月1日颁布实施，使中国的食品安全走上了法律轨道［11］。这项法律在确保食品安全方面取得了巨大进展。然而，地沟油事件的爆发也揭示了目前《食品安全法》在执行中存在的几个缺点。尽管法律强调不同部门的责任，但是中国的食品安全监管体系是基于一种分段的监管模式，这种模式在不同部门之间存在重叠和交叉的问题［12］。因此在很多时候会出现监管无效的现象。此外，中国的食品安全保障是按照属地原则进行管理的。地沟油并不是食物，它是“将食物垃圾转化为可食用的食物”，地沟油的产业链有多个环节，并且是跨区域的。而中国政府目前还没有有效的方式进行跨区域合作和克服地方保护主义［13］。总体而言，在中国地沟油的监管实施尚未制度化。

此外，对于非法食品和药品的处罚力度近年来有所增加，但力度仍然不够。《食品安全法》第28条规定，地沟油的生产和交易属于“使用非食品原料”或“添加食品添加剂以外的化学物质”或“使用再生食品作为原料”进行食品生产，这是法律所禁止的［14］。对食品贸易商和生产者的最高处罚如下：（1）没收所有非法收益、食品或食品添加剂、设备或工具以及食品原料；（2）如果食品或食品添加剂的总价值低于人民币10 000元，罚款人民币2 000～50 000元不等；（3）如果价值超过人民币10 000元，罚款价值总额的5～10倍；（4）许可证可被吊销。然而，与生产和销售非法再加工地沟油的巨大潜在利润相比，处罚还是过少。

2.3 建立标准方面的不足

当前中国缺乏检测再加工地沟油和分类回收废弃食品的标准［15］。再加工地沟油主要涉及使用碱添加剂来降低由高pH引起的异常pH值的动物脂肪和漂白剂的比率，以将深色转化为透明。因此，区分合法食用油和再加工地沟油是非常困难的。根据GB2716-2005（使用植物油卫生标准），物理化学性质包括检测再加工地沟油的9项指标：酸值、过氧化值、剩余提取油溶剂、游离酚（棉油）、砷、铅、黄曲霉毒素、苯并芘和农药残留等。然而矛盾的是，根据这些指数，地沟油将符合规定的标准。此外，食用油会产生化学物质，在高温下过度使用会导致癌症。不幸的是，中国目前依然缺乏食用油在高温下可以使用多少次的标准。此外，中国还没有建立不同层次的垃圾食品回收国家质量标准，这是建立垃圾食品回收体系的关键。

3 食品安全监管对居民身心健康的影响

对食品安全的监管有助于为居民营造健康的环境。依据中国居民推动健康的议题，营造相关健康环境，健康环境与健康行为结合，以提高健康环境之使用情形或作为营销健康生活方式的据点，进而促成中国居民主动养成良好的健康生活习惯。促进中国居民的身心健康，是需要持续且坚持的永恒命题。借由食品安全监管，将此健康营造理念持续传递下去，有助于促成中国居民身心健康可持续发展机制的形成。例如健康议题产业化，健康产业在地化等，不仅可以建构社区健康生活的环境，亦可藉由健康产业获取财源，达到居民身心健康可持续发展愿景的形成［16］。

4 加强中国地沟油监管的对策

4.1 发展餐厨垃圾资源化利用和处理

2010年5月，国家发展和改革委员会、住房和城市发展部、环境保护部和农业部联合发布了《组织该市食物废物资源化和无害化处理试点方案》。目标是控制再加工地沟油，并防止利用废弃食物作为饲料进入食物链。该文件的主要内容包括：（1）建立废弃食品登记、某些地方的回收、集中处理、回收产品评估、管理和检查制度；（2）建立废弃食品资源再生和无害化处理示范项目，采用优化技术提高资源再生和无害化处理水平；（3）建立促进废弃食品资源利用的激励机制；（4）引导消费者合理消费，减少垃圾食品的产生。实施餐饮业垃圾分类和展示、清洁生产、资源利用和无害化处理教育，减少废弃食品的来源［17］。

4.2 执行法律制度

执法是中国食品安全的关键。以前的食品安全法没有为再加工地沟油建立具体的管理制度，导致监管效率低下。在这种背景下，中国制定了各项法律法规，改革了地沟油的食品安全管理体系［18］。

2010年3月相继实施了《加强餐饮业地沟油禁令》，《餐饮业食品安全管理办法》和《餐饮业许可证管理办法》等，防止再加工的地沟油进入餐饮业，规范餐饮业和食品市场，保护人们的健康。以上法律法规要求监督和检查餐馆食用油的采购和使用，并调查检查状况。同时，他们也需要支付接近的费用关注消费者的投诉或报告，并核实投诉或报告。如果政府检测到来自未知来源的食用油，或者在餐馆中采购和使用再加工地沟油，餐馆将被命令停止使用食用油，食用油将被销毁；如果情节严重，餐馆的执照可能会被吊销。

《刑法修正案》于2011年5月生效，以惩罚食品安全刑事案件。修正案规定，任何违反这项法律并危害人类健康或其他严重情况的人应被判处5～10年有期徒刑，造成死亡或情节特别严重的人应该被判处10年以上有期徒刑或无期徒刑甚至死刑。

“严惩地沟油犯罪”于2012年1月发布，要求人民法院以及地方各级人民检察院和公安机关依法严惩地沟油犯罪分子，保护人类健康和生命。法律强调，一经发现地沟油犯罪并决定处罚时，法院需要决定涉案金额、罪犯的主观伤害和手段、对人类健康和生命的伤害、对市场经济的伤害以及潜在影响等。对于有犯罪记录或者是有组织犯罪的首要分子的罪犯，如果涉案金额非常大，或者案件极其恶劣，造成严重后果，则认为该案件严重，并考虑判处死刑。《食品安全犯罪案件适用法律解释》于2013年5月执行，该法案定义了对危害食品安全罪犯的量刑标准，提出了该罪行的司法标准，并统一了对新型复杂案件的适用法律依据。该解释明确指出，向食物中非法添加物品极其严重，将受到处罚。

4.3 改革食品安全监管

为了更好地控制地沟油，中国政府继续通过以下方式将地沟油的监管进行制度化管理。（1）建立市长（县长）全面负责管理地沟油和管理废弃食品制度。（2）明确将责任分配给不同的部门。（3）管理和指导餐饮业有关部门的跨部门合作。质检部门监督食品加工环节，打击使用地沟油生产食品的非法活动；市工商行政管理局监督食用油的流通，打击再加工地沟油贸易的非法活动；食品药品监督管理局对餐饮企业进行监督，禁止餐饮企业使用再加工地沟油；卫生行政部门加强风险监测并实施及时检测方法。（4）建立和完善全程监督和联动执法制度，建立合作管理机制，从“桌到桌”监督地沟油。2013年3月，中国食品药品监督管理局（CFDA）成立，整合了国家食品安全办公室、国家食品药品监督管理局以及检验检疫部门的检验流程和工商部门的食品安全监督管理职能［19］。

4.4 促进社会监督、宣传和教育

提高中国的食品安全，必须依靠社会的监督。所有利益相关者也必须接受相关教育。中国政府应鼓励媒体和公众通过建立付费犯罪报道系统来监督地沟油的生产过程；鼓励公众参与地沟油和废弃食物的监控；定期公布管理地沟油和废弃食品由问题的企业名称。此外，政府应及时宣传食品安全教育，以适当引导公众消费，提高公众健康和环境意识；加强培训，提高企业的食品安全和法律意识。

4.5 各级行政部门应加强源头管理

从法规制度层面来看，各级行政部门应加强源头管理，检视自己的权责范围，权力是否有过度缩小的情况，或者是可能影响到其他部门的情况。如果有则应该通报上一级行政部门，上级行政部门应及时协调与沟通，以避免出现政策的三不管地带。从沟通与互信的角度来看，政府应加强各单位之间的信息沟通，可通过各单位之间的交流活动，如研讨会等分享稽查经验，来增进彼此之间的认识、了解与互动，以逐步建立各单位之间的合作与互信，对未来政策的推动与执行具有一定的促进作用。

5 结论

执行食品安全法和加强食品安全监管是中国食品安全得以保障的关键。地沟油的使用暴露了中国食品安全保障体系的缺陷。然而，中国政府对这个问题的反应迅速而有效。中国政府对地沟油的情况表现出积极的态度，并实施了食品安全法律法规和改革管理制度，以控制这种非食品项目的蔓延，从而改善中国的食品安全。管理地沟油的积极经验可能有助于改善中国和其他发展中国家的食品安全监管。