新形势下街道预算监督的实践与思考

赵印中

作为人大常委会的派出机构，人大街道工委在现有法律没有明确规定相关职权的情况下，如何对街道办事处的预算开展监督，如何有效地避免街道范围内监督工作的“盲区”，进而更好地推动基层民主政治建设，是一项需要认真研究和积极探索的工作。

2017年以来，浙江省宁波市北仑区人大常委会扎实开展街道预算监督工作，并探索出了街道预算监督“阳光三审制”的工作做法。媒体对街道预算监督“阳光三审制”进行了关注。2019年6月26日的《浙江日报》头版、7月8日的《宁波日报》头版分别以新闻的形式进行了关注。7月15日《浙江日报》封底、《宁波日报》第4版的特别报道又以专版的形式进行了整版报道。在《浙江人大》准备编纂的纪念“地方人大设立常委会40周年”特刊中，北仑区大碶街道的预算监督“阳光三审制”成了宁波市县区人大的唯一入选案例。

一、开展街道预算监督的必要性

一是街道办事处是区政府的派出机构，街道预算是本级政府的部门预算，是本级预算的重要组成部分，人大街道工委代表人大监督政府是职责所在。

二是乡镇改街道后，许多街道仍承担着大部分原来乡镇的行政管理职能，有的仍按原乡镇体制模式运行，但没有了人民代表大会、本级代表和人大组织机构，人大监督在街道层面出现“盲区”，探索监督街道预算是填补空白所需。

三是街道财政管理体制复杂多样，不少街道财政实力雄厚、国有资产较多，相当数量的街道财政总收入超亿元。北仑区10个街道财政总收入全部超亿元，其中新碶街道达48.9亿元、大碶街道达23.3亿元之多，街道财权日益壮大，办事处在资金使用上有较大自主性，人大加强监管是保障安全所需。

四是街道办事处承担着发展经济和诸多社会管理、公共服务职能，特别是政府民生实事项目涉及民众切身利益，群众对用实用好预算资金有呼声、有期盼，人大加强监督是服务民生所需。

二、北仑区探索街道预算监督“阳光三审制”

北仑区人大常委会认真领会上级要求，立足监督职能，结合区域实际，在探索中坚持监督的法定性、监督的人民性、监督的绩效性和监督的公开性，努力探索一条符合法律规定、富有北仑特色、务实有效的街道预算监督工作之路。

一是广泛深入调研，摸清工作底数。2017年初，区人大常委会抽调财经工委、部分人大街道工委和区财政局人员组成街道预算监督调研小组，调研小组走访了区内全部街道，到街道办事处了解财政机构设置、财务人员配备、街道财力、费用支出和预算执行存在的主要问题，到人大街道工委了解监督手段使用、监督人员力量配备、监督存在困难，对人大街道工委负责人是否列席街道党政会议、是否成立监督小组、是否召开半年（年）度会议听取专题报告、是否每月审阅预算报表和是否制定专门监督制度等监督情况进行摸底。同时，为了学习借鉴兄弟县市区成功经验，调研小组到江苏南通的如皋市、镇江的扬中市、无锡的江阴市、杭州市富阳区和宁波市鄞州區进行了学习考察，进一步开拓了视野，理清了工作思路。

二是强化沟通协调，营造良好氛围。区人大常委会主要领导和区委领导进行汇报，和区政府主要领导对接，就推进街道预算监督在区级层面达成共识。常委会分管领导利用调研时机，与各街道党工委书记、街道办事处主任沟通，就街道层面重视预算监督预热升温。常委会办公室将街道预算监督调研成果和下步工作打算形成专题报告，以人大专刊的形式发至全区所有区级领导手中，为监督工作开展营造氛围。财经工委与财政局反复对接，就各街道预算草案文本的编制规范进行讨论，从术语使用、文本格式、附表制作等方面进行统一，为各街道预算草案文本编制提供“格式化”样本。组织开展了街道预算监督专题培训会，邀请法律、财政、审计等相关领域专家授课，对街道预算编制和执行中应注意问题进行讲解，常委会组成人员、机关干部、各街道分管领导、财务人员共80余人参加培训。

三是出台指导意见，提供制度保障。本着“先有后优、循序渐进”的理念，在认真研究法律法规要求、参阅兄弟县区相关监督办法、征求区府办及财政局和审计局、人大街道工委、街道办事处等各方意见的基础上，北仑区人大常委会于2017年8月出台了《关于加强街道预算监督工作的指导意见》。《指导意见》共十五条，其内容概括为“四个明确”：明确了人大街道工委作为常委会的工作部门，在对街道预算监督中的地位、职权，并对监督工作的方法、手段、内容、程序、作用发挥等进行了要求;明确了街道办事处作为区政府下属的预算部门，对从预算编制、执行、调整到决算等环节的工作内容以及如何规范操作进行了要求;明确了在街道预算监督各环节中，街道办事处接受人大街道工委和常委会监督的工作流程和时间;明确了财经工委、区财政局、区审计局在街道预算监督中要发挥的相关作用。《指导意见》的出台，使人大街道工委开展工作时有章可循、有据可依，为预算监督开展提供了制度保障。

四是精心遴选试点，总结提炼经验。区人大常委会财经工委会同财政局，认真分析了各街道党政班子支持情况、人大工作情况和财务基础及管理状况，确定大碶街道作为常委会推进街道预算监督的试点。由常委会领导牵头，召开街道党政主要领导、人大街道工委、财政局负责人参加的座谈会，并邀请组织部派员参加，对预算监督工作统一思想，安排部署。人大大碶街道工委发挥主观能动性，以“全口径”预算审查监督为主线，将街道预算全面纳入日常监督，织密预算“监督网”，促进预算科学化、精细化管理工作走向纵深，实现了从程序性审查到实质性审查的嬗变。街道工委排摸街道和代表中履职能力强、懂财经懂法律、专业能力突出的金融、会计行业代表，成立预算监督评审小组。同时，善于借助外力，适时对监督小组成员调整充实，吸纳注册会计师进入预算监督小组，进一步增强了监督小组的专业性，为监督工作从“外行审内行”到“内行审内行”创造了有利条件。财经工委会同财政局多次深入试点街道，查找存在问题，加强指导研判，总结试点经验，抓住预算编制、执行、评估三个关键环节，将街道预算监督的模式逐渐固定，形成了“阳光三审制”的审查监督做法。在2017年底区人大常委会会议上，大碶街道办事处报告了预算编制情况，人大街道工委报告了初审情况，邀请10个街道的办事处主任列席会议，取得了良好的试点效果。

二是丰富了闭会期间人大代表履职行权。从实践看，闭会期间代表履职仍然是一个薄弱环节。街道预算监督“阳光三审制”，人大街道工委通过监督街道预算，建立机制、搭建平台、创新载体，充实了闭会期间人大代表的履职内容，扩大了地方人大及其常委会监督的覆盖面，是新时代健全人民当家作主制度体系的有益探索。尽管街道预算监督“阳光三审制”探索尚处在初级阶段，但已初步显现出在解决基层人大代表作用虚化、行权弱化等问题上的作用，丰富了闭会期间人大代表履职行权。

三是促进了基层社会治理重心下移。街道是我国行政区划和城市管理体系中最基层的行政单位。街道预算监督“阳光三审制”，诞生于基层一线，萌发于实际需要，成长于法制体系，是拓展基层民主生长空间、推动基层社会治理的好平台。人大代表参与监督政府预算，在制度框架内探索出一条积极促进公民有序政治参与的新路径。从操作层面看，制度设计未超出体制框架，核心内容是一些纸上权利变成了实际权利，以权利制约权力，用法治规范基层治理主体之间的关系，是“为民作主”向“由民作主”的理论和实践探索。

四是增强了人民群众的幸福感获得感。党的十九大报告指出：“保障和改善民生要抓住人民最关心最直接最现实的利益问题。”街道预算监督“阳光三审制”，把监督政府预算执行和民生实事项目落实有效结合起来，突出加强对民生实事项目的跟踪问效，以一条线串起了党委、人大、政府、代表、群众的关注点，实现了上下各方的利益契合，达到共赢、共治、共享的良好局面。人大代表监督街道预算的过程，既是代表通达民情民意、推动民生实事、促进基层全面深化改革的过程，也是贯彻以人民为中心的发展思想、推动经济社会发展的过程。

五、开展街道预算监督“阳光三审制”的主要体会

（一）党委高度重视是保证。党委按照总揽全局、协调各方的原则，支持和保证人大依照宪法法律积极主动开展工作是人大依法履职的根本保证。特别是涉及“钱袋子”的事情，更需要党委全力支持，切实为人大开展监督创造条件。北仑区委一直高度重视街道预算监督工作，在2019年6月份召开的区委八届七次全体（扩大）会议上，进一步明确了将街道预算监督作为重点工作之一在全区推广。各街道党工委在重大事项酝酿会议、党工委委员扩大会议、科室长会议、街道全体机关干部大会上多次对街道预算接受人大监督进行强调。党委的重视，推进街道预算接受人大、代表和选民的监督，实现了从形式审查到内容审查的转变。

（二）人大积极作为是关键。区人大常委会主动作为，及时出台指导意见，授权人大街道工委开展监督工作。加强试点引路，选取财政管理基础性较好的街道进行试点，总结经验，并在条件成熟时召开全面推开街道预算监督“阳光三审制”现场会。试点街道特别是人大大碶街道工委，积极探索，紧紧围绕聚焦党委的中心工作，综合运用了视察、审议、“双员制”接待、代表基层联络站接待选民、代表约见制度等工作方法，助推政府工作开展，得到了党委的认可、政府的支持、选民的称赞，促进了基层社会治理。

（三）政府及财政部门支持是前提。街道预算监督，让政府预算从内部决策变成了社会公众广泛参与的公开决策过程，从原来的“向上看”转变为“上下都要看”，需要政府及财政部门树立现代预算意识，提高预算监督的法律意识和人大意识。街道办事处按时向人大街道工委提交预算收支月报表和季度预算执行情况报告，自觉接受预算审查监督小组对街道预算的监督，并及时整改落实，让政府资金使用日趋规范，认真听取人大工委及代表对部门预算的专项评议，抓好整改落实，办事处积极配合使得这项工作更加顺畅，提前驶入“快车道”。

（四）代表廣泛参与是基础。街道预算监督“阳光三审制”工作中，代表要参加预算编制情况通报会、座谈会和相关专题调研，审议街道预算草案、参加预算绩效评估等活动，还结合社会民生热点，反映与预算有关的问题，提出预算管理和预算审查监督意见、建议。事实证明，代表参与预算监督工作能达到双赢的目的，既丰富了代表的履职形式，激发代表履职热情，又推进了政府工作，倒逼各部门提早确定“路线图”“时间表”，使预算安排更加科学合理。让广大代表积极参与街道预算监督，是人大街道工委开展工作的最大优势。

（五）工作水平提升是实效。预算只是一个个数字，而预算监督则更关注这些数字背后的一系列政策和决策。通过对预算编制的监督，从预算分配环节上控制了资金流向和流量，防止预算编制的笼统化、形式化。通过对预算执行情况的监督，有效规范政府行为，切实增强工作的预见性，督促政府依法行政、依规办事。通过对预算绩效情况的监督，尤其是对重点项目及民生实事项目的监督，牢牢抓住了预算监督的“牛鼻子”，从根本上硬化预算支出约束，确保政府“有钱不任性”“花钱见实效”。街道预算监督“阳光三审制”，提升了政府部门的预算意识，增强了财政管理能力，促进了行政水平的提升。自2017年开展街道预算监督审查以来，新碶街道通过每月报表分析、季度预算监督会议推进等工作，预算执行率大幅度提升，2017年支出预算率和2018年支出预算率分别达到103.2%、99.97%，而在2016年，该街道完成支出预算仅88.4%。

（作者系浙江省宁波市北仑区人大常委会财经工委副主任）