卫生健康行政执法全过程记录工作实施过程中稽查工作面临的重点及难点

陈炯媛

[摘要] 随着卫生健康行政执法全过程记录工作的有序推进，人民权益得到有效保障。《卫生健康行政执法全过程记录工作规范》的印发，为稽查部门明确了在卫生健康行政执法全过程记录工作实施过程中的具体定位。但同时，在实践过程中稽查部门也面临着缺乏细化制度支撑、责任追究推行较难等问题。该文结合《规范》的要求，就卫生健康行政执法全过程记录工作实施过程中稽查工作的重点、实践困惑等方面作相关阐述，并提出对策建议。

[关键词] 卫生健康;行政执法;执法全过程记录;稽查

[中图分类号] R19 [文献标识码] A [文章编号] 1672-5654（2019）10（c）-0154-03

近年来，随着卫生健康行政执法全过程记录工作的有序推进，人民权益得到有效保障。但由于种种因素[1-2]，卫生监督员在现场执法工作中，仍较难运用好执法全过程记录制度这一利器。2018年12月21日，国家卫生健康委印发《卫生健康行政执法全过程记录工作规范》（以下简称《规范》），对卫生健康行政执法全过程记录工作中的记录方式及要求、保管、归档、调取、工作考核及责任追究等方面作出规定，为执法全过程记录工作更高质量的发展提供了保障。该文将结合《规范》的要求，就卫生健康行政执法全过程记录工作实施过程中稽查工作的重点、实践困惑等方面作相关阐述，并提出对策建议。

1  卫生健康行政执法全过程记录工作的发展进程及意义

为贯彻落实《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》和《法治政府建设实施纲要（2015-2020年）》关于“建立执法全过程记录制度”的要求，2016年2月，原国家卫生计生委办公厅出台《国家卫生计生委办公厅关于建立卫生计生监督执法全过程记录制度的通知》（国卫办监督发〔2016〕3号），要求各地建立记录制度，推进执法全过程记录工作。2018年12月21日，国家卫生健康委印发《规范》，并于2019年1月9日出台了对该《规范》的解读，对制定《规范》的背景、意义、主要内容及贯彻落实该规范作了详细阐释。

《规范》及其解读的出台，为各级卫生健康行政部门探索实施执法全过程记录工作提供了导向。《规范》中提到了对稽查工作的相关要求，为稽查部门明确了在卫生健康行政执法全过程记录工作实施过程中的具体定位。

2  卫生健康行政执法全过程记录工作实施过程中稽查工作的重点

根据《卫生监督稽查工作规范》的要求及各地实际情况[3]，稽查部门的日常岗位职责包括检查卫生监督机构和监督员执行卫生行政执法责任制的情况;调查处理有关卫生监督机构和人员执法活动的投诉和举报;对卫生监督机构内部管理工作作出评价;开展层级稽查等。在实施执法全过程记录工作的过程中，结合《规范》要求，稽查部门还将从以下4个方面着重开展工作。

2.1  制定执法全过程记录制度，明确各环节具体要求

根据《规范》总则要求，稽查部门应结合该单位、该地区的实际情况，协助起草、建立、落实执法全过程记录工作各环节中的制度，包括确认执法事项清单;明确手持执法终端、执法记录仪、询问调查室等各项硬件设施设备的使用、保管方式;落实音像记录资料的调取、存储、保管等责任;规范执法行为，建立执法责任制;梳理培训考核规定等多项内容，推动执法全过程记录工作制度落地生根。

2.2  依规开展执法全过程记录工作，促进严格公正文明执法

《规定》指出，“卫生健康行政执法全过程记录包括执法文书制作、音像记录和电子数据采集等形式”，同时也明确规定了需要采取特定记录方式的具体情况及记录内容。在处理行政处罚案件过程中，稽查工作涉及的投诉举报处理、合议、陈述申辩、听证、案件审批、公示、催告、申请法院强制执行、结案、司法移送、归档和按比例“回头看”等环节均需要采取文书记录、录音录像、电子数据等其中一项或多项方式。同时，在处理行政复议、行政复议的过程中，也需要落实执法全过程记录制度。执法全过程记录工作的有效运用，有助于稽查工作的有序开展，同时带动单位、地区执法全过程记录工作的有效落实，提高案卷質量，促进文明公正执法。

2.3  严格开展内部稽查与层级稽查，强化落实执法全过程记录工作责任追究

《规范》第二十条规定，“各级卫生健康监督机构应当将执法全过程记录制度的建立和实施情况纳入稽查，对执法全过程记录档案开展抽查工作，稽查结果应当纳入考核评议范围。”稽查部门应加大内部稽查与层级稽查的频率、力度、精细度，抽取案卷执法文书、录音录像、电子数据等资料，①核查执法人员是否按要求制作及保存执法文书、音像资料、电子数据等记录，并对上述记录的完整性及真实性进行核实;②核查在执法过程中，执法人员着装、用语、程序是否规范;③核查行政处罚案件网上运行情况，案卷运行是否纸网同步。并对核查结果予以稽查通报，对存在的问题予以纠正。同时对涉及违反《规范》中第二十一条提到的“剪接、删改、损毁现场执法音像记录资料”等问题的执法人员及时予以提醒。

2.4  组织执法全过程记录工作培训，提升重要性认识及专业性素质

稽查人员应在自身对执法全过程记录工作的重要性充分认识的基础上，认真研读相关制度规范，调研走访其他优秀省市执法全过程工作开展情况，并结合该单位、地区的具体情况，邀请专家分次分项详细阐释规范及制度要求、讲解执法技巧，有条件的单位也可安排实地观摩演练活动，以提升卫生监督员对执法全过程记录工作的必要性认识，放下思想包袱，重视此项工作，提升业务水平，并有条不紊地按规范、按要求推进工作。

3  卫生健康行政执法全过程记录工作实施过程中稽查工作的难点

《规范》的出台令稽查工作有章可循，稽查部门在执法全过程记录工作中的作用愈发凸显。但在实践过程中也涌现一些难点与矛盾，有待稽查部门不断探索解决。

3.1  缺乏细化制度支撑，各环节协调难度较高

在实施执法全过程记录工作的过程中，各地均依据自身实际情况出台了相关制度[4-5]，但大部分是针对执法全过程记录中大方向、大环节制定的，包括询问调查室的规定、执法记录仪使用管理规定、执法全过程记录关键点指南等方面。但在具體的稽查工作过程中，部分关键工作仍缺乏权威、统一、规范的要求、标准、规范支撑。例如，《规范》第四章第二十条规定，“各级卫生健康监督机构应当将执法全过程记录制度的建立和实施情况纳入稽查，对执法全过程记录档案开展抽查工作，稽查结果应当纳入考核评议范围”，但采用何种形式、何种频次、何种力度对全过程记录档案进行抽查以及在考核评议中比重多少等方面未作出明确规定;再比如，在案卷评查中，如何对执法全过程记录实施情况进行加分与扣分、如何评定音像资料的质量等方面也均未制定统一细则，导致在实践过程中矛盾、问题层出不穷，这些均对稽查工作提出了挑战。当然，有部分地区也设立了执法全过程记录稽查工作制度，例如山东省青岛市、河北省黄骅市等[6]地，对执法全过程记录稽查考核等方面制定了规定或评价体系。如何根据新形势、新情况，制定新方案，确立工作细则，是对稽查工作的一大考验。

3.2  专业人员、时间等资源稀缺，稽查工作开展阻力颇多

各地区、单位的稽查部门在开展内部稽查及层级稽查时，应在执法文书、着装规范、专项稽查、重点稽查等固定稽查内容的基础上，安排专人负责对执法全过程记录工作开展情况进行稽查。除确认执法全过程记录制度是否建立、软硬件设施设备是否配备等常规工作外，还需要对音像资料进行核查及梳理，这是一项艰巨且耗时费力的工作。需要确认这些音像资料：①是否属于证据材料;②在录制的过程中，执法人员的用语是否规范、程序是否合法、着装是否规范等;③这些音像资料是否经过剪切、增减等技术处理，是否记录了执法的全过程;④视频拍摄是否清晰、有无抖动、场景拍摄不全等质量较差的现象。部分单位会选择抽查等方式，但由于卫生监督员使用执法记录仪记录了执法的全过程，这些音像资料往往时长较长，需要耗费大量的人力、精力和时间;同时，由于各稽查人员对执法全过程记录工作的认识程度、理解程度不尽相同，难以形成统一、标准化的概念，因而对音像资料的确认结果也会有偏差。这些都令稽查工作阻力颇多。

3.3  核实音像资料的真实性、完整性难度较大，指导规范开展全过程记录工作困难重重

《规范》要求，稽查部门应当指导执法人员规范开展执法全过程记录。在实际情况中，集中培训往往收效甚微。而稽查人员通过对案卷材料进行评查、抽查后往往会发现较多问题，甚至相同问题会反复出现。若相关专家可到现场实际指导，甚至同步演示，方能最大程度减少瑕疵，保证案卷质量。同时，在审查音像资料的过程中，往往会面临如何确认是否完整性、真实性的问题，这也需要稽查人员参与执法全过程方能确认。上述矛盾点往往要求稽查人员协调好手头工作，定期到现场参与执法过程，才能有效指导规范开展全过程记录工作。

3.4  执法全过程记录工作职责重大，责任追究制度推行较难

《规范》第四章第二十一条列明了在实施执法全过程记录中追究责任的情形，并由上级机关或有关部门责令限期整改;情节严重或造成严重后果的，对直接责任人及相关负责人依法给予处理。虽然该条规范中明确追究责任的主体为上级机关或有关部门，但稽查部门在内部稽查与层级稽查中均需要对在执法全过程记录工作实施过程中存在的问题予以稽查通报。在执法全过程记录摸索实施的过程中，执法人员必然会出现一些问题及失误，稽查部门以何种方式进行提醒、稽查通报是否会对相关执法人员产生影响，这些均是稽查部门需要考虑的问题，也令稽查工作如履薄冰。这要求稽查部门既要有效纠正问题、预警追责风险，又要做好关系协调，拿捏准方式方法。

4  对策及建议

4.1  加强重视，摆正姿态

稽查部门应摆正心态，正确认识到自身在卫生健康行政执法全过程记录工作中的重要性与必要性，提升责任感，强化责任意识。既要正确认识执法全过程记录工作的意义，又要准确定位稽查部门在此工作开展过程中的角色，细致梳理工作重点，扎实履行工作职能，贯彻落实工作要求，力争达到工作目标。

4.2  细化制度，落实要求

稽查部门应完善并细化在执法全过程记录工作中与稽查职能相关的制度。建立与《规范》内容相一致的案卷评查标准，明确电子数据、音像资料、文书质量等方面的扣分及加分条项，凸显执法全过程记录工作的重要性;与本单位、地区相关部门协同调整《卫生行政执法考核评议制度》《卫生监督执法过错责任追究办法》《卫生监督机构绩效考核实施意见》等考核标准，加入执法全过程记录工作考核评议内容，并细化到音像资料的质量、内容有无增减、有无全过程记录、执法过程是否规范等方面，压实顶层设计，才能为稽查部门更有效地开展工作保驾护航，才能为执法人员更高质量地行政执法提供指导，才能更有力地确保严格、规范、公正、文明执法，保障人民群众的基本利益。

4.3  强化培训，明确责任

稽查部门应认真梳理执法全过程记录工作制度，在前期考察调研的基础上，邀请专家讲解相关制度，明确执法人员责任，用考核评议与责任追究倒逼执法人员认真开展执法全过程记录工作;同时，领导班子应高度重视此项工作，强调此项工作的重要意义，转变执法人员观念，从“倒逼”变为“主动”，破除束缚心理，以顺利开展该项工作;并且应结合实景模拟、技能培训、调研观摩等方式，提高执法人员的执法水平、实际操作技能及办案质量等方面，以使执法人员能够更熟练地运用执法全过程记录这一利器;此外，稽查人员也应加强自身制度培训、专业能力培训，统一对执法全过程记录工作的认知，明确审查标准，加深对相关制度的理解，提升逻辑能力和法律思维，才能更好地规范指导全过程记录工作。