行政事业单位全面实施预算绩效管理的难点及对策

(河北师范大学商学院 河北 石家庄 050024)

一、引言

当前，随着我国经济改革的不断深化以及新预算法的颁布实施，在行政事业单位全面实施预算绩效管理势在必行，备受社会关注。党的十八大以来，国家财税体制改革加快进行，预算管理制度持续完善，财政资金使用绩效不断提升。为了进一步提高财政资源配置效率和使用效益，2018年9月，中共中央、国务院发布了《关于全面实施预算绩效管理的意见》，对实施预算绩效管理过程中存在的问题提出了一系列解决方案。2019年1月，为了深化财税体制改革，加快建立现代财政制度，河北省委省政府针对全面实施预算管理发表了实施意见，提出2019年省、市、县三级要全面实施预算绩效管理。然而，在当前，预算绩效管理作为一个新生事物，在实际工作中仍存在一些问题。为进一步推进行政事业单位的预算绩效管理，更好地发挥其作用，本文旨在分析行政事业单位全面实施预算绩效管理的难点并提出针对性的解决方案。

二、行政事业单位全面实施预算绩效管理的难点

(一)行政事业单位缺乏实施预算绩效管理的意识

由于预算绩效管理是一种新的管理理念，而大部分行政事业单位受传统预算管理制度的影响，管理人员对于预算和绩效管理缺乏正确认识，比如大多数地方事业单位在平时的预算工作中，只涉及控制财务支出和编制财务报表，并没有将预算工作与绩效管理联系在一起，这就造成工作中没有对资金的使用结果进行良好的评价。一方面，由于单位管理者没有认识到预算绩效管理工作的重要性，因此对于单位全面实施预算绩效管理没有给予足够的重视；另一方面，行政事业单位没有制定科学完善的绩效管理制度，没有设立健全的责任分配制度，责任意识不强，很多职位的工作设定不清晰，对资金使用效率的关注程度不够，没有一个对资金使用效率考核的完善制度，这导致了行政事业单位对一些资源的浪费。

(二)尚未建立合理的预算管理和绩效考核体系

近几年来，在党中央的大力倡导下，我国行政事业单位在全面实施预算绩效管理方面已经取得了一定的成效，但是行政事业单位的预算管理和绩效考核体系并不成熟，也没有进行明确规定，现有制度在某些方面还缺乏一定的合理性。首先，就资金来源而言，行政事业单位的资金主要来源于国家，而且行政事业单位各部门的工作有很大差异而且种类繁多，资金的使用途径很多，导致现有预算管理很容易流于形式，难与实际工作相结合。其次，评价方法缺乏合理性和灵活性，管理者往往忽视实际工作效果而更加注重报表的形式，这种方式不能充分揭示绩效评价的效果。最后，行政事业单位预算绩效管理实施缺乏一定的广度和深度，许多地方财政部门只对政府部门预算的重点项目进行设立了绩效评价标准，并没有涵盖所有的财政资金。

(三)尚未充分发挥绩效激励约束作用

虽然近几年来在国家大力倡导下，行政事业单位开始逐步实施预算绩效管理，但是大多数基层单位存在流于形式的形象，并没有将预算管理、绩效评价和政策法规联系在一起，这就导致预算绩效管理的约束作用和激励作用不能得到充分地发挥。比如，在一些地方基层单位中，虽然为了避免某些部门年尾突击花钱的行为，对各部门预算支出进度进行了规定，但是由于这种预算并没有充分与绩效评价挂钩，在一些具有周期性、阶段性的项目中，资金收支在各个月份可能会出现较大波动，如果没有合理的绩效考核制度来对资金的使用进行评价和约束，可能会降低资金使用效率甚至拖延项目完成进度。

(四)行政事业单位对预算绩效管理缺乏监督

虽然当前行政事业单位的预算绩效管理有一定的监督措施，但是大多流于形式，没有起到真正的作用。公务卡结算是行政事业单位当前比较常用的一项监督措施，但这种方式仅仅针对预算管理事后的监督方式。有效监督应该是全面的，针对整个流程的，这样才能清楚有效地明确每一环节和每个工作人员的责任，避免出现问责不力的情况。此外，现在各地行政事业单位还有一个明显的特点就是奖多罚少，而且惩罚的力度不够，如果不能够对工作中出现问题的员工或者没有达到绩效评价要求的员工进行力度适中的问责，那么即便设置科学的绩效考核制度，也无法完全发挥其作用。

三、行政事业单位全面实施预算绩效管理的对策措施

(一)强化行政事业单位预算绩效管理观念

要想提高全体工作人员对预算绩效管理的认识，要从领导和管理人员入手，让他们充分发挥自身作用。为了达到该目的，政府部门要发挥领导作用，对各级各部门进行科学明确的分工，将预算绩效管理工作明确落实到文件以及规范中去，对预算绩效管理工作的执行进行明确规定，使每个工作人员明确自己的责任，调动管理者和基层员工对预算绩效管理工作的积极性。任何单位的工作都不是单一的，所涉及的内容也是复杂多样的，都需要各部门间相互配合，比如对于行政事业单位设备、器械等固定资产的预算管理，就需要资产部门和财务部门之间相互沟通、协调，对相关费用设定科学的标准，将这些标准分散到各个员工身上，使之对自己工作有一个更清楚的认识，这样才可以提高每个员工对于预算绩效管理的重视。

(二)建立多层次绩效评价体系

首先，任何一种制度都不是通用的，由于不同地区、不同种类的行政事业单位所涉及的工作内容也是不同的，因此，直接照抄照搬是行不通的，应结合行政事业单位的内外部环境，制定符合自身情况的绩效评价体系。其次，要制定一个明确的绩效目标，这个目标不仅包括行政事业单位长期的战略目标、年度目标，还要根据总目标为各个阶段、各个部门来设定具体的绩效目标。最后，在建立绩效考核指标体系时既要从整体上把握，又要抓住重点、分清主次。在刚开始设置绩效评价体系时，可以先从各部门内部入手，制定各门内部的评价指标，然后再从整体上把握各部门之间的内部联系，设定总体的绩效评价体系，在绩效评价体系的应用过程中，要进行实时反馈，不断改进和完善。

(三)深化改革，强化绩效结果应用

通过绩效考核和绩效指标来反映行政事业单位资金的使用情况以及资金预算管理的水平是预算绩效管理区别于传统预算管理的最重要的特点，因此，如何充分运用绩效考核结果是应关注的重点问题。对于平时的绩效评价结果，如果发现没有达到要求的部门和单位，领导应及时与其沟通，了解情况，发现问题，寻找解决方案。对于年终的绩效评价结果，如果发现有多次不合格且未能解决的，应及时向上级通报，必要时可考虑更换相关人员或者取缔相关部门；对于绩效评价结果较好的部门或个人，也应了解原因，为其他部门提供借鉴。

(四)加强行政事业单位预算绩效管理的监督力度

加强行政事业单位预算绩效管理的监督力度，政府管理部门要起到带头作用，充分发挥自身监督作用，对预算绩效管理的全过程进行内部管控，设定严格的执行标准，明确各部门及工作人员的责任，将资金和绩效充分结合，避免发生譬如各部门私自领用资金却没有申报等情况。在预算绩效管理过程中，不能只注重事后监督，对事前和事中也要给予足够的重视，对财政资金的使用过程进行定期检查和随机检查，设置专门的检查人员，对资金使用的各种数据进行跟踪检查，一旦发现资金使用过程中的问题，要及时进行改进和完善，以保证单位总体战略目标的实现。