实现“四个全面”的制度创新路径研究*

于玉宏

(武汉大学 政治与公共管理学院，湖北 武汉 430072；甘肃政法学院 马克思主义学院，甘肃 兰州 730070)

一、 问题的提出

党的十八大以来，党中央确立党和国家事业发展的根本目标是实现中华民族伟大复兴的中国梦，确立了“五位一体”的总体布局和“四个全面”战略布局的路线图，以此为基础推进中华民族伟大复兴。“五位一体”是现阶段推进国家发展的基本内容和基本方式，“四个全面”是推进“五位一体”有机统一和实现共同发展的基本支撑，也就说，只有把“四个全面”的战略布局落到实处，体现在实际的工作当中，才能有效推进“五位一体”的发展，才能有效推进中华民族的伟大复兴。“四个全面”只是一个总的行动纲领，这个纲领所体现出来的精神，需要在实践中通过具体的形式去贯彻执行，比较有效的方式就是制定具体的制度，在具体的制度中体现“四个全面”的精神，通过制度的运行，实现“四个全面”的目标和“四个全面”支撑作用。目前从各级党委和政府部门来看，关于“四个全面”的贯彻落实没有形成具体的制度性行动或者说有效的系统性的制度性行动，口头表态、政治宣传是主流，从学术界研究的状况来看，以宣传、描述、论证“四个全面”的意义及相互关系为主，对如何落实“四个全面”的论述不够，特别是在制度创新方面研究极为匮乏，而且在党的十九大后召开的历次中央工作会议对“四个全面”突出强调的减少，“四个全面”官方重视度在降低，学术研究的关注度也在降低，“四个全面”的贯彻落实面临困境。从学术研究的目的和学术界基本的责任担当来看，持续重视“四个全面”对国家发展的重要意义的论述，特别是提出合理的科学的制度建设思想，促进国家治理制度的变革与创新，使“四个全面”依托的有效的新制度得以实现，是目前学术界研究“四个全面”的基本任务和使命。“四个全面”即全面建成小康社会、全面深化改革、全面依法治国、全面从严治党是一个总体的治理框架，每个方面都有不同目标和任务，但是四个方面都具有一个共同的特征，就是完成各自的目标和任务都必须进行制度创新，建立与之配套的新制度。从历史的总体来看，中国能取得今天的建设成就都得益于制度的创新，依靠于先进的中国特色社会主义制度，实现“四个全面”的战略目标，依然需要完善社会主义制度，需要制度创新和变革，否则，“四个全面”就在口头宣传中，政治表态中流失。

党的十九大报告给出了全面建成小康社会的时间表和具体标准，2020年是全面建成小康社会的时间，基本标准就是经济方面转变经济发展方式，实现经济的又好又快发展；政治方面是扩大社会主义民主，保障人民权益和社会公平正义；文化方面是提高全民族文化素质，基本建立覆盖全社会的基本公共文化体系；社会方面是要求建立覆盖城乡的社会保障体系，全面改善人民生活；生态方面是建成生态环境监管体制，使生态环境得到实质性的保护。所有这一切均需相应的制度安排予以保障。

党的十八届三中全会提出了全面深化改革的重大决定，指出“全面深化改革的总目标是完善和发展中国特色社会主义制度，推进国家治理体系和治理能力现代化”。因为当前我国改革开放已经进入攻坚期、深水区，虽然现有的制度在过去的改革和发展中发挥了重要的积极作用，但也带来许多负面效应，同时随着经济社会的发展变化，出现了许多新的问题，比如城乡二元分割、收入差距较大、环境污染、地区发展不平衡等比较突出的问题和矛盾，都需要完善和发展现有的制度，创立新制度来解决。可以说，完善、发展现有的制度，创建新的制度是全面深化改革的必然进路。

党的十八届四中全会通过了全面依法治国的战略部署，提出全面推进依法治国。这是国家治理领域一场广泛而深刻的革命，这场革命的中心与目标就是完善立法体制，创新法律制度，建成高水平的社会主义法治国家。改革开放以来，我国的法治建设取得了巨大的成就，建立起了中国特色社会主义法治体系，但是同国家治理体系和治理能力现代化的要求相比，同人民群众的期许相比，法治水平还比较低，还存在着诸多急需要解决的问题，例如，在立法方面，有的立法未能充分反映人民的要求，有的立法滞后或者针对性操作性不强，不能满足国家改革发展的需求，立法中部门利益倾向化严重。在执法方面，各领域有法不依、执法不严、违法不究问题依然比较严重，一些领导干部和国家工作人员依法办事观念不强、能力不足，以言代法、以权压法、徇私枉法，甚至知法犯法现象依然存在。依法治国是人民的要求，是巩固党的执政地位，提高党的执政水平，推进国家治理现代化和改革发展的重要保障，革新法律，创新立法、执法、法律实施制度是提高依法治国的水平的基础。

“办好中国的事情，关键在党”，这是中国革命、建设、改革、发展的经验总结，历史与现实反馈的真理，是整个社会的广泛共识。中国共产党是中国特色社会主义的领导核心的根本立足点在于其先进性和纯洁性，即全心全意为人民服务，它是工人阶级、中国人民和中华民族的先锋队，引领着历史的发展方向，但是党的先进性和纯洁性不是一劳永逸的，需要全面从严治党。在中国特色社会主义新时代，中国共产党面临着严峻的“四大考验”和“四大危险”，要想保持先进性和纯洁性，并带领中国人民实现中华民族伟大复兴的中国梦，就必须坚持党要管党、从严治党，“全面推进党的政治建设、思想建设、组织建设、作风建设、纪律建设，把制度建设贯穿其中”[1]61，实现从严治党的制度化。

二、 制度与制度创新概述

历史地看，整个人类发展的历程就是人类创造制度、建立制度、制度创新的过程。人类社会不管是东方还是西方，都构建了各种各样的制度，“人是生而自由的，却无往不在枷锁之中”[2]，可以说人类社会淹没在人类自己构建的制度体系中。亚里士多德指出，“人类是自然趋向于城邦生活的动物”[3]7，“凡人由于本性或由于偶然而不归属于任何城邦的，他如果不是一个鄙夫，那就是一位超人。”[3]7马克思指出，“人的本质不是单个人所固有的抽象物，在其现实性上，它是一切社会关系的总和”[4]60。这些论述说明，人的生存离不开人与人之间的相互关系处理，人与人在处理相互关系过程中形成了制度，在相互关系的变动中促使了制度创新。

(一) 制度概念及其功能

“‘制度’作为一个使用最为频繁的术语，也是社会科学研究中最少得到界定的概念”[5]69。“制度在政治科学中尽管是一个很流行的概念，但研究者很少对其作出清晰地界定”，“制度似乎是一个自明的概念”[5]69。在政治方面，主要是新制度主义学派对制度概念的描述，新制度主义学派三类即历史制度主义、理性选择制度主义和社会学制度主义对制度都有界定，历史制度主义把制度定义为对行为构造起作用的正式组织、非正式规则及与之相关的程序[6]。理性选择制度主义把制度定义为对理性构成限制的规则集合体，在这个规则之内，组织和成员才得以行动。社会学制度主义在更为广泛的意义上界定制度，不仅包括正式规则、程序和规范，还包括为人们提供“意义框架”的象征系统、认知模式和道德模板[7]。社会学制度主义在更为广泛的意义上界定制度，不仅包括正式规则、程序和规范，还包括为人们提供“意义框架”的象征系统、认知模式和道德模板[8]。在经济学界，对制度的界定比政治学界多而清晰，制度经学派代表人物凡勃伦、康芒斯、科斯、诺斯等，都对制度作出了明确的界定，其中诺斯对制度的定义最为典型，诺斯指出：“制度是一个社会的博弈规则，或者更规范地说，他们是一些人为设计的、型塑人们互动关系的约束。”[9]3“制度由非正式约束(如习惯)和正式的约束(人为设计的规则)组成。”[9]4总之，通过他们的定义，可以得出制度的核心要素是规则、规范和行为约束，基本功能就是制度为人类在日常生活中相互交往提供了框架[9]4，它为人类的社会活动提供一套限制的原则或准则，降低了人们在政治、经济、社会等方面合作的“交易费用”，从而增进社会财富和社会和谐。

(二) 制度创新的基本内涵

人是制度的创造者，不管是正式的国家制度例如宪法、法律、政治制度、经济制度，抑或是企业、团体的规章制度等，还是非正式的祭祀制度、宗教制度、家族制度、风俗习惯等。人类创造制度的根本目的就是人要过良善的共同体(国家、城邦、社会)生活，只有一种情况，不需要创造制度，那就是生活在荒岛上的鲁滨逊。无论是霍布斯假设的野蛮的自然状态，还是洛克假设的和谐的自然状态，都是立足现实生活中人们之间的斗争与妥协关系的抽象，对人类已经建立的制度批判与修正，其根本目的还是为了人类生活的更加美好。人类为了过上良善的生活创造了制度，但是人类创造的制度并不能完美地达到人们所要求的，这就促使人们改变现有的制度，从而引起了制度变迁和制度创新。制度创新就是新的制度代替旧制度的变迁与调适过程，在不严格限定的语境下可以和制度变迁、制度变革交叉使用。从马克思的理论来看，一切制度创新的根本出发点和落脚点都是人的自由而全面的发展[10]104，制度的好坏优劣其实也是以人的自由而全面的发展来评判，好的制度能更有效地促进人的自由而全面的发展，坏的制度要么不能要么促进人的自由而全面的发展效用很低。例如，邓小平提出的“三个有利于”理论[11]372其实就是马克思主义发展观的体现，就是建立好制度的重要理论。从经济意义上讲，制度创新源于人们对更高经济利益的追求。“制度在社会中具有更为基础的作用，它是决定经济绩效的根本因素。”[9]127“制度创新是因为市场规模的扩大、生产技术的发展使人们在现存制度下出现了潜在的获利机会，而这些潜在的获利机会在现有的制度障碍下又无法实现，这便导致市场上的一些人为了获取这一潜在利润而率先解决这些障碍，当获得的潜在利润大于这些障碍所造成的成本时，就出现了一项新的制度安排。”[12]225

三、 制度创新的机制：动力及其影响因素

制度创新的含义、根本原因看似简单，似乎很容易概括，逻辑也并不复杂，然而现实中的制度创新却十分复杂曲折，它需要打破既有制度的路径依赖与政治平衡，甚至是对已有制度安排的根本变革、颠覆，在此意义上，它背后蕴涵的理论逻辑、动力机制和影响因素就值得继续探讨和研究，也是稳定推动制度创新的基本方法。

(一) 制度创新的动力

制度创新的根本动力是生产力与生产关系、经济基础与上层建筑的社会基本矛盾运动规律。关于人类社会与制度发展的根本动力的研究可谓不胜枚举，如果仅仅观察一个较短时间内或者某一个具体国家和地区的具体阶段，很多研究成果的解释力还勉强可以接受，但是一旦从一个较长的历史阶段来看，其集大成者还是马克思。对此，诺思也是承认的，他认为，“在详细描述历史变迁的各种理论中，马克思的分析框架是最有说服力的”[12]68。在马克思看来，人们在社会生活中形成生产关系，生产关系的总和构成社会的经济结构，包括上层建筑和经济基础，物质生活的生产方式制约人们的社会、政治和精神生活。社会生产力发展到一定阶段必然同现有的生产关系或财产关系发生矛盾，这种矛盾要求上层建筑发展变革，否则就会阻碍社会的发展与进步[13]591-592。这就指明了制度创新的根本动力之所在即生产力的发展及其与生产关系的矛盾运动规律。因为人类只有首先解决吃穿住行问题，才能从事其他政治和经济活动，饿着肚子不可能有创造性的动力，更不可能从事创造性的实践活动。制度创新也就是通过解决生产力与生产关系、经济基础与上层建筑的矛盾，从而推动社会的发展和进步，人类也是通过这些活动获得生存和发展。从历史上来看，生产领域和生产力的每一次重大变革都或快或慢地推动了社会制度的先后替代，以铁器和牛耕的推广为标志的生产力进步有利于封建制度的建立和巩固，由蒸汽革命带来的第一次工业革命推动了资本主义制度的发展，经过第二次工业革命，资本主义制度在西方主要国家建立起来，并向全世界推广和蔓延，使人类社会发生了天翻地覆的变化，比过去千年创造的财富还要多。

制度创新的直接动力是国家和社会主体的个人、组织集团(企业、社团)、政府为了获取潜在收益，即现行制度存在缺陷或者制度供给不足，无法满足国家和社会主体获利的需求或使其有利可图，这些社会主体就会主动追求制度创新，以达到获利的目的。政府通过制度创新，维持国家政治、经济、社会的稳定与发展，组织集团通过制度创新实现自己经济利益最大化，个人通过制度创新使自己在个人权利方面获得保证。不同国家政治、经济、法律、社会框架和发展情况不同，社会主体对制度创新的目的不尽相同，例如，美国政府的制度创新在很大程度上是围绕支持它当选的选民的利益诉求展开，尽可能满足这些选民的利益要求，而中国政府制度创新主要在于满足最广大人民的利益需求，而不是某个集团或者部分民众的利益。1978年以来，中国政府启动的改革开放就是以满足广大人民利益需求为中心的制度改革与创新的过程，这个过程是中国特色社会主义制度的自我完善和自我发展过程。通过改革开放，中国政府保证和促进了政治、经济、社会等全方位稳定和发展，组织集团的利益得到很大的发展，广大人民的权利得到了保障和扩大。

(二) 影响制度创新的因素

动力只是制度创新的核心，但是仅有动力还无法启动制度创新，制度创新必须构建一个以动力为核心搭配其他要件的有机体才能真正实施，其他要件就是影响制度创新的因素。具体分析，制度创新的影响因素主要有三个方面：结构、环境和精英，结构为制度创新提供可能性和限度，环境是制度创新能否顺利实施的重要因子，而精英是制度创新的主导者和实施者，决定了那些制度需要创新。

1.结构。结构也就是制度创新的框架和行为约束空间，因为具体条件下的制度创新不是毫无边界，而是受到既有的结构制约，一旦逾越可能导致现有的政治秩序动荡或者崩溃。关于结构的重要性，罗尔斯也非常关注，并上升到正义主要问题的高度，他认为“正义的主要问题是社会的基本结构，是社会主要制度分配基本权利和义务，它决定由社会合作产生的利益之划分的方式，主要制度包括政治结构、主要的经济和社会安排”[14]。也就是说，主要的政治结构、社会和经济安排不能被改变，而是变革具体的、不适应主要政治、经济、社会结构要求的制度。这既有利于维护社会稳定的发展大局，又能减少改革风险和成本，避免出现整体失控局面。例如，中国当前的政治制度创新绝不能放弃中国共产党的领导、人民代表大会制度等基本的社会主义政治制度，而是进一步完善中国共产党的领导，提高中国共产党的执政能力，巩固中国共产党的执政地位，完善和发展人民代表大会制度等基本的政治制度，保证人民当家作主，保证国家的和谐发展。

2.环境。任何一项活动都会受到周围环境的影响，并适应于当时的环境状况，因为只有借助于有利的环境态势，才能避免或者减少负面环境的制约，否则要么效率低下，要么难以达到目标。制度创新的环境是复杂的，既有内部环境，还包括外部环境，二者共同决定了制度创新的难易程度与绩效目标。所谓内部环境就是一个国家内部影响制度创新的环境，比如，制度创新的舆论氛围，社会整体秩序的稳定程度，利益是否已经固化，目标人群的接受程度等。外部环境是指国际环境，包括敌对威胁，也就是战争风险，以及制度的竞争压力等。如果一个国家内部的舆论环境比较宽松且倾向于制度创新，社会整体秩序比较稳定，利益固化没有形成，制度创新涉及的对象可以接受，那么这项制度创新就比较容易实现，反之则很难顺利推行。由于现实条件的复杂性，这些条件难以完全满足，只要部分条件满足，一般情况下还是可以实施制度创新，只是效率会打折扣而已。就外部环境来说，当今世界上已经没有绝对闭关锁国、不受世界局势影响的国家，经济全球化造就了你中有我、我中有你的局面。互联网信息技术的普遍运用为各国民众之间的相互交流提供了方便，民主高效的制度成为民众追求的目标，国与国之间的竞争越来越成为制度的竞争，只有坚持制度创新，建立绩效高的制度，才能维持国家在国际竞争中的优势地位，才能维持和保证国内政治、经济、社会的稳定与发展。其实，自从工业革命以来，国家之间的竞争，国内企业之间、国内企业与国际企业之间的竞争都是制度的竞争，都是制度创新的竞争。

3.精英，包括精英个体及其组成的群体，既有制度创新的主导精英，也有具体参与制度创新实施的参与精英，他们是制度创新的关键力量，他们互相配合的程度决定了制度创新或变革成效。因为精英与制度一直处于双向互动、塑造的动态过程，制度既约束人，人也可以重新设计新的制度代替旧的制度，只是在此过程中人的作用不同而已，虽然追求和实现平等既是人们的美好愿望，又是人类关系的本质属性，然而现实中毕竟很难完全实现，对政治生活来讲尤为如此。因为政治是人们为了美好的生活而组织起来的生活方式，由于人的天赋、后天努力程度、家庭和周围环境影响和塑造了能力有异、水平不同的个人，在此情况下，精英及其群体无疑充当了领航者角色，所以，他们的思想、观念、偏好及其政治行为会对政治制度运作产生重大影响，因为绝大多数政治制度创新是由他们组织实施的。如果精英的思想保守，偏好稳定，制度创新就很难发生，只有一个观念前卫、积极进取的精英群体才可能带领人民实施制度创新。他们通过调查研究，基于现实问题提出制度创新方案，然后把方案提交给决策部门通过，通过之后再由执行部门实施，这整个过程中精英的角色不可或缺。

四、 当前实现“四个全面”的制度创新评估

(一) 制度创新动力充足

党的十九大报告对我国社会主要矛盾作出了新的判断，指出“我国社会主要矛盾已经转化为人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾。”[1]11“我国社会生产力水平总体上显著提高，社会生产能力在很多方面进入世界前列，更加突出的问题是发展不平衡不充分，这已经成为满足人民日益增长的美好生活需要的主要制约因素。”[1]11我国社会主要矛盾由“人民日益增长的物质文化需要同落后的社会生产之间的矛盾”转变为“人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾”，为制度创新提出了根本的动力，现有的制度都是为了解决旧的社会主要矛盾建立和发展起来的，不能解决新的社会主要矛盾，唯有进行制度创新，才能较好地解决新的社会主要矛盾。面对新的社会主要矛盾，执政的中国共产党、政府、组织团体、个人等社会主要力量为了维持各自的权利，就必须进行制度创新，这是制度创新的直接动力。中国共产党为了完成长期执政的使命，就必须适应社会主要矛盾的变化，主动推动党和国家的制度创新，“党的执政地位不是与生俱来的，也不是一劳永逸的。”[15]历史和实践证明，只有不断地推进制度创新才能保持党的执政地位。政府只有推进制度创新，转变政府职能适应主要矛盾的变化。组织团体在我国主要包括企事业单位、社会组织等只有推进制度创新才能维持发展，个人指社会绝大多数成员支持制度创新，为制度创新贡献力量。

(二) 稳定的可变革的制度结构

改革开放以来，我国已经形成了稳定的可变革的制度结构，即党的领导、人民当家作主、依法治国、市场经济为基本支柱的基本框架。这个制度结构是建国以来，中国共产党在国家建设、发展和改革的过程中不断探索、不断总结经验教训与借鉴学习的基础上建立起来，也是历次制度创新的结果，也是进一步制度创新的结构与基础。党的领导主要指党一直是制度创新的核心领导者实践者，各级党委或者党组织根据自己所承担的责任范围，发挥党总揽全局，协调各方的领导作用，具体问题具体分析，与时俱进地推进制度创新，改革开放以来，党和国家的一系列制度创新都是党领导和推动的结果。人民代表大会制度与改革同步发展，能够保证广大人民群众当家作主的要求，保证了人民群众制度创新的活力。依法治国持续推进，保证了制度创新的依法有序进行，但市场经济体系发展的深度和广度还不够，因而为制度创新留下足够的空间。

(三) 有利的国内外环境

目前，国内外环境都有利于制度创新。从国内环境方面看，改革开放40年，就是制度创新的40年。以党的领导和党的建设制度、家庭联产承包责任制、市场经济体制、以公有制为主体的多种所有制经济共同发展的基本经济制度、国有企业混合所有制、社会主义法制体系、经济特区制度、放管服制度、大部制改革、党政合署办公制度、香港澳门特别行政区制度、副省级市制度、社会保障制度等等为代表的新制度遍及政治、经济、社会、文化、教育、卫生、生态环境保护等社会各个领域，这些新制度都是在改革、破除旧制度的基础上制度创新的结晶，为国家经济社会的全面发展发挥了至关重要的作用，制度创新所取得的巨大成就是有目共睹的，获得了整个社会的广泛认可。当前，制度创新是深化国家改革和发展的必然步骤已经成为整个社会的共识，这为进一步推进制度创新奠定了良好的国内环境。从国际环境看，目前和平与发展的主题没有变，发生世界大战的可能性很低，我国同世界主要大国间的关系基本稳定，同周边国家间的关系有所增进，我国发展仍处于并将长期处于重要战略机遇期[16]，我国综合国力显著提高，世界影响力进一步增强，国际合作发展的空间广阔，抵御外部风险挑战的能力很强，虽然面临美国等西方国家对中国崛起的遏制，但完全有能力足以应对，这样一个较好的国际环境为制度创新提供了重要的保障。

(四) 有为的精英群体

虽然马克思主义认为人民是历史的创造者，但并不否认精英的作用，“每一个社会时代都需要有自己的伟大人物，如果没有这样的人物，它就要创造出这样的人物来。”[4]450这些伟大的人物其实就是一定时期内国家和社会的精英人物，也就是帕累托、拉斯韦尔所定义的精英，即在社会各个领域或者某一方面最强大、最有活力、最有能力的人[17]或权势人物[18]。1949年以来，以毛泽东、刘少奇、周恩来、邓小平、江泽民、胡锦涛为代表的党的历代执政精英群体，在新中国建设、发展、改革中发挥了重要的领导作用，为新中国制度建设作出了突出的贡献，可以说，新中国的每一项制度都是制度创新，没有先例可循。党的十八大以来，以习近平总书记为核心的党的执政精英群体，也是大有作为，提出“五位一体”总体布局和“四个全面”的战略布局，提出一系列新理念、新思想、新战略，出台一系列重大方针政策，推出一系列重大举措，推进一系列重大工作，解决了许多长期想解决而没有解决的难题，办成了许多过去想办而没有办成的大事，推动党和国家事业发生了历史性变革[1]9。同时，在社会各领域也存在着大量的精英群体，在国家建设、改革、发展的过程中发挥了或者正在发挥着重要的作用，也是制度创新的主要力量。

五、 实现“四个全面”制度创新的基本路径

(一) 坚持继续解放思想，坚持促进人的自由全面发展的核心思想

解放思想是改革开放的基础，改革开放40年中国所取得的巨大成就充分证明了解放思想的重要性，在新时代，继续解放思想依然是推进全面深化改革的基础。马克思主义认为，人的发展分为三个阶段，其中第三阶段是最高阶段，即“建立在个人全面发展和他们共同的社会生产能力成为他们的社会财富这一基础上的自由个性”[10]104，也就是人的自由全面发展阶段，人类社会发展的历史轨迹和规律表明，追求自由全面发展是人的根本目的，“历史不过是追求着自己目的的人的活动而已”[13]118-119。“代替那存在着阶级和阶级对立的资产阶级旧社会的，将是这样一个联合体，在那里，每个人的自由发展是一切人的自由发展的条件”[4]294，这是马克思主义关于人类社会发展的根本要求和根本目的，也是我们坚持马克思主义为指导的根本所在，也是中国共产党领导中国革命、建设、发展、改革的根本目的。因此，围绕坚持促进人的自由全面发展的核心观念解放思想，“坚决破除一切不合时宜的思想观念”[1]21，是制度创新的基础，是否“促进人的自由全面发展”是衡量新制度好坏的标准。目前，虽然不存在改革之初的“计划多一点还是市场多一点是社会主义与资本主义的本质区别的争论”和是否实行改革开放的争论等，但是对改革开放以来的制度创新和改革开放的决策依然有人否定或非议，这股力量不可忽视，直接干扰了改革开放深入推进和制度创新。比如，“民营经济离场论”就是对改革开放以来建立的坚持公有制为主体、多种所有制经济共同发展的基本经济制度的否定，在一定程度上引起了私营经济主体的担心，也在更大范围内引起了人们对党和国家是否继续坚持改革的怀疑，产生了很大的负面影响。事实已经证明现行的基本经济制度是正确的，但还有此种不和谐声音的存在，说明解放思想永无止境。习近平总书记及时召开民营企业座谈会，明确指出“民营经济离场论”、“新公私合营论”、“加强企业党建和工会工作是要对民营企业进行控制”等言论都是错误的，我国基本经济制度不会变，任何否定、怀疑、动摇我国基本经济制度的言行都不符合党和国家的方针政策，都是错误的[19]。在纪念改革开放40周年大会上，习近平总书记再次强调坚持“两个毫不动摇”经济制度[20]，习近平总书记的讲话坚定了和促进了整个社会思想的继续解放、继续创新的信心。同时，我们看到，当前各地各部门在落实“四个全面”过程中创新了许多的制度，但是这些制度创新中也存在着一些问题，突出表现为形式主义的制度创新、没有核心价值的制度创新两类，这两类制度创新创立的所谓新制度都无法在现实中促进“四个全面”的实现，因为这些制度偏离了“促进人自由全面发展的核心价值”，成了一大堆不管用的制度。总之，坚持继续推进解放思想，坚持促进人的自由全面发展的核心思想是制度创新，落实“四个全面的”的关键。

(二) 建设高素质专业化干部队伍，建立科学的干部考核评价机制

毛泽东指出，“政治路线确定之后，干部就是决定的因素。”[21]邓小平指出，“正确的政治路线要靠正确的组织路线来保证。中国的事情能不能办好，社会主义和改革开放能不能坚持，经济能不能快一点发展起来，国家能不能长治久安，从一定意义上说，关键在人。”[11]380习近平总书记指出，“党的干部是党和国家事业的中坚力量”[1]62，“实现中华民族伟大复兴，坚持和发展中国特色社会主义，关键在党，关键在人，归根到底在培养造就一代又一代可靠接班人。这是党和国家事业发展的百年大计。要建设一支忠实贯彻新时代中国特色社会主义思想、符合新时期好干部标准、忠诚干净担当、数量充足、充满活力的高素质专业化年轻干部队伍。”[22]“四个全面”只是一个行动的总纲领，要依靠具体的制度去落实，而这些具体的制度又需要在领会“四个全面”的精神的基础上，结合制度创新的核心价值及实践中的具体情况去创造，这项艰巨的任务要靠大批综合素质比较高、专业能力比较强的干部去推动去实现。因此，按照习近平总书记提出的坚持德才兼备、以德为先，坚持五湖四海、任人唯贤，坚持事业为上、公道正派选拔干部的原则和“信念过硬、政治过硬、责任过硬、能力过硬、作风过硬”[23]好干部标准选拔和培养干部，使他们成为制度创新的中坚力量。

要建立科学的干部考核评价机制。建立科学的干部考核评价机制主要包括建立容错纠错机制、激励机制、惩罚机制。“四个全面”是一项系统的复杂的国家建设工程，涉及到政治、经济、文化、社会、生态等各个方面，而且面对的是复杂的国际国内环境，好多工作没有先例可循，没有理论指导，没有具体实践经验可供参考，只能在实践中去探索，即使素质高、专业能力强的干部也会犯错误，这就需要建立容错纠错机制。容错机制就是允许干部在制度创新的过程中犯小的错误，而不是重大的甚至是破坏性的、颠覆性的错误，纠错机制就是能够及时对干部所犯的错误予以纠正，使其回到正确的轨道上来。建立容错纠错机制的根本原则是坚持党的民主集中制和群众路线，坚持广泛发扬党内民主和人民民主，听取各方面意见，作出决策；建立激励机制，就是要建立奖励干部好好干事的机制，干部也是普通的人，他们对荣誉、金钱、职位晋升、社会福利等各个方面都有正常的需求，不能以全心全力为人民服务和理想信念的精神教育代替了他们的这些基本物质需求，建立合理的科学的奖励机制，才能更好地激发他们的干事动力，让敢担当有作为的干部有干劲、有奔头[24]，过去以GDP为核心的晋升锦标赛，虽然存在着很多的弊端，但它的收益不可忽视，促进了竞争制度、产权保护制度、政府服务制度的创新[25]。因此，建立惩罚机制十分必要，惩罚机制的运行能使干部对自身承担的责任和手中权力的运用保持敬畏之心。科学合理的惩罚机制应该包括党纪、国法、人民群众意见三个方面的评估，坚持民主集中制，严格遵守和依照党纪国法及人民群众的意见，依程序办事，对违纪违法干部做出适当的处置。目前，在惩罚干部方面出现的“党委一把手”依靠个人意志简单地处分干部的现象很多，这是破坏党纪国法的表现，这样的惩罚机制应该立即停止，否则，不仅起不到预期的作用，还会起反作用。

(三) 构建良性互动的中央与地方关系及地方上下级关系

目前，从我国政治体系的整体架构分析，中央与地方的关系主要指中央与省、自治区、直辖市的关系，地方上下级关系就是省、市、县、乡(镇)之间的关系。毛泽东指出，“处理好中央和地方的关系，这对于我们这样的大国大党是一个十分重要的问题。我们的国家这样大，人口这样多，情况这样复杂，有中央和地方两个积极性，比只有一个积极性好得多。中央要注意发挥省市的积极性，省市也要注意发挥地、县、区、乡的积极性，都不能够框得太死。”[26]党的十九届三中全会指出“治理好我们这样的大国，要理顺中央和地方职责关系，更好地发挥中央和地方两个积极性。”[27]历史和实践证明，只有充分发挥中央和地方的两个积极性才能推动国家的改革和发展，才能真正落实党中央的决策部署，实现制度创新，落实“四个全面”。

中央的积极性主要体现在顶层设计上，中央主要责任在于从全国发展的全局出发，在充分听取地方意见的基础上，搞好顶层设计，制定好纲领，建立科学合理的监管机制，督促地方依照中央的纲领办事，积极帮助和协调地方在治理中发挥积极性作用，促进地方之间的竞争与合作发展，坚决维护国家在政治、经济、社会等方面的团结统一，坚决遏制地方保护主义和山头主义。中央的顶层设计一定要科学合理和公平正义，改革开放以来，党中央的改革决策都是正确的，但是改革中出现的问题也是不可忽视的，这些问题很多是过去我们没有经验，”摸着石头过河“造成的，例如经济特区、沿海开放城市、沿海经济开放区和一般地区经济发展的因中央的政策设计不同而造成的经济社会发展的很大差异问题，国家给予了经济特区、沿海开放城市、沿海经济开放区特殊的经济政策、灵活的经济措施和特殊的经济管理体制，促进了这些地区经济社会的高速发展，深圳就是突出的代表，而一般地区没有特殊的经济政策，经济社会发展就受到了很大制约，发展水平不高，客观上造成了今天贫富差异很大的问题，这些问题直接影响到国家的整体发展与和谐稳定。现在中央对中国经济社会的发展已经具有了绝对的把握能力，顶层设计一定要坚持科学合理和公平正义，在更大程度上给予地方公平的政策。“让一部分人、一部分地区先富起来，带动和帮助其他地区、其他的人，逐步达到共同富裕”[11]149思想需要调整，重点放在共同富裕上面，给予落后地区、社会底层更多的政策倾斜。例如，2017年广东省GDP是89 705.23亿元[28]，而2017年甘肃GDP只有区区7459.90亿元[29]，广东省居民消费水平是甘肃的2倍，广东省GDP是甘肃的12倍，如此大的差距，中央在顶层设计过程中，在政策出台时就必须要有差异性、倾斜性。

地方的积极性主要在于通过制度创新，构建良好的地方上下级关系即省、市、县、乡(镇)之间的关系，落实中央的决策部署。党的十八届三中全会以来，中央推出了1932个改革方案[20]，这些方案除了国防、外交方面需要在中央层面上落实外，其它方案都需要地方党委政府去落实，去实施，落实的关键是地方从地方的实际情况出发，制定具体的措施。目前，地方对“四个全面”的推进，很大程度上还停留在口号上、会议上、文件上、形式主义上、官僚主义上，《半月谈》总结了基层治理十大痛点，即：督查检查频繁、问责滥用、压力“甩锅”、处处留痕、材料论英雄、庸懒干部、典型速成、政策打架、上升“天花板”、幸福感缺失[30]就是突出的代表。以全面建成小康社会为例，全面建成小康社会各地方的具体方案、政策措施即落实的制度应该是差异化的、适合本地区的，能够发挥地方积极性的。再以上面提到的广东省和甘肃省的GDP差异为例，如此巨大的差距，决定了两省建成小康社会的基础根本不在一个层面上，也说明了落后地区和先进地区建成小康社会的基础根本不在一个层面上，这是在考验地方党委和政府的执政能力和领导智慧，地方特别是落后地方如果积极性不强，还停留在或者很大程度上停留在口号上、宣传上、形式主义上、官僚主义上，而没有实质性的制度创新，构建良好的省、市、县、乡(镇)之间的关系，“四个全面”的具体实现就很艰难。

(四) 以人民为中心，坚持制度创新

1949年以来，中国政治、经济、社会等各个方面的制度变迁是在国家主导下的强制性制度变迁，中国共产党的核心领导人是制度变迁的主导者，党的主要领导人毛泽东、邓小平分别主导了改革前后两个阶段的制度变迁，两个阶段的制度变迁的共同特征是面对着外部竞争的压力和国内发展要求，模仿和“摸着石头过河”，这是建国以来中国政治制度变迁的路径依赖。党的十八大以来，习近平总书记在继承以往制度变迁的基础上，在深刻思考和总结建国以来特别是改革开放以来的经验的基础上，在分析欧美等发达国家制度建设的基础上，对模仿和“摸着石头过河”的制度创新路径做出了改革，提出了坚持以人民为中心，以“顶层设计”为主的制度创新路径，开启了中国制度体系变革与创新的新路径。

以人民为中心的理论突破了“诺斯悖论”即“国家的存在是经济增长的关键，然而国家又是人为经济衰退的根源。”[12]20中国经济发展特别是改革开放40年来的发展，证明了国家一直是经济增长的关键，而不是经济衰退的根源，因为中国是中国共产党执政的国家，中国共产党除了工人阶级和最广大人民群众的利益,没有自己特殊的利益。中国共产党“以最广大人民根本利益作为一切工作的根本出发点和落脚点，坚持把人民拥护不拥护、赞成不赞成、高兴不高兴作为制定政策的依据”[31],所以国家不追求自身的私利也就是诺斯所说的国家租金最大化，国家不代表某一个利益集团或者既得利益者的利益，不会制定和实施一套使自己或者所代表的某个特殊利益集团利益最大化的产权结构，国家制定和实施的产权都是以尽可能降低交易费用，促进经济持续有效增长，使社会产出最大化为根本原则和根本目的，国家本身在治理中不寻求租金最大化，这样就有效地避免了无效产权的长期存在，也就克服了诺斯所说的国家是经济衰退的制造者的角色。改革开放前，中国实行的相对集权的政治经济体制，符合当时整个中国社会发展的实际，确保了国家政治的稳定和经济的集中发展，改革开放后，简政放权、大力发展市场经济、充分尊重和发挥人民的主体作用成为国家治理的基本路线。其实，从相对集中的政治经济体制到简政放权、大力发展市场经济的转变就是国家对无效产权的革命，也是打破既得利益，敢于啃硬骨头、敢于涉险滩，拿出壮士断腕的勇气[24],建立有效产权的革命和制度创新的过程，家庭联产承包制、乡镇企业发展、取消农业税牧业税和特产税、农村承包地“三权”分置、脱贫攻坚战措施、乡村振兴战略、全方位对外开放制度、国有企业改革、混合所有制经济制度、公有制为主体多种所有制经济共同发展基本经济制度、“两个毫不动摇”制度、社会主义市场经济体制，党的十大以来中央提出的党和国家机构改革方案、行政管理体制改革方案、依法治国体制改革方案、司法体制改革方案、外事体制改革方案、社会治理体制改革方案、生态环境督察体制改革方案、国家安全体制改革方案、国防和军队改革方案、党的领导和党的建设制度改革方案、纪检监察制度改革方案等一系列重大改革方案都是制度创新的突出体现[31]。因此，只要中国共产党领导的国家坚持以人民为中心，坚持人民的主体地位，尊重人民的意愿，激发人民的创造力，就能够创造出真正有效率的好制度，从而保证“四个全面”的落实和推进。