从毛泽东到邓小平：改革开放前后中国生态文明建设的历史转变*

李学林， 毛嘉琪

(西南石油大学 马克思主义学院，四川 成都 610500)

生态文明的建设实质上是人类社会生产实践活动与自然生态运作系统逐步相协调的进程，通过不断改造调节人类自身的生产关系和生活方式消解发展过程中的环境负效应，重新构建起更加合理且进步的生态秩序。改革开放作为新中国历史和现实的转折点，也是我国生态文明建设从毛泽东时期自发性保护这一历史起点走向邓小平时期自觉性建设这一新历史起点的起承转合之逻辑结点。改革开放之前，基于新中国成立初期的时代背景，社会生产力水平总体较低，工业化程度还未发展到环境问题凸显进而影响到人们的生活，毛泽东对生态文明建设的探索尚处于萌芽阶段。改革开放初期，由于经济飞速发展的历史现实，早期工业化国家几百年进程中分阶段产生的生态问题在我国集中地呈现出来，邓小平纵观全局、着眼未来，从国家战略的高度进一步深化和推动了生态文明建设。

一、 从运动号召到建章立制的转变

建国之初，由于长期战争的破坏和独特的地理环境，在领导社会主义革命和建设的过程中，毛泽东便已经意识了生态环境问题，并通过运动号召和行政命令的形式发动群众性环境保护运动。就当时的社会背景而言，早期中国共产党通过强有力的领导方式，才逐步自上而下建立起了由各级政党组织领导的各级中央与地方政权，而想要进一步克服旧中国结束之初整个国家一盘散沙的社会政治结构，就只有继续通过党组织对全国政治、经济、文化、社会的统一组织领导。毛泽东以革命战争年代打大会战的方法，充分发挥新中国相较于旧中国的制度优势，采取运动号召和政治动员的方式发动群众，有利于最大限度地有效整合全国各方面的资源，在散乱的社会条件下快速地调动人力、物力和财力，提升效率，同时，运动号召的形式能够充分发挥作为主体的人民群众的积极性和主观能动性，广泛地发动广大人民群众投身于生态环境建设的社会实践活动。

水是生态环境系统中十分重要的组成要素，而中国作为一个水系丰富的大国，因为历史和地理环境的原因，干旱和洪涝灾害频频发生，新中国成立后，水患和河患不仅造成了全国各地人民群众的大量财产损失、恶化生产生活环境，还直接威胁着劳动人民的生命安全，毛泽东便发动人民群众，举全国之力展开了大江大河的治理、大型水利工程的建设和地方农田水利基础设施的修建。1951年夏,毛泽东在淮河流域遭遇特大水灾后就发出了“一定要把淮河修好”的号召，并说:“秋起即组织大规模导淮工程”[1]，治淮指挥人员和参与的工农群众都受到巨大鼓舞，“父子齐上阵，兄弟争报名，妇女不示弱，夫妻共出征”的积极热情促使一期导淮工程很快完工。1952年10月,在视察黄河大堤时，毛泽东又发出了“要把黄河的事情办好”的号召，指示在黄河的上中游修建大型水利工程以解决水灾频繁的问题。1963年12月，海河水灾之后毛主席又号召“一定要根治海河”。1950年3月，为治理长江毛泽东号召“争取荆江分洪工程的胜利!”。同时，在毛泽东和地方各级政府的号召动员下，全国各地全面地展开了群众性农田水利工程建设，在农业水利部门的领导组织下，这些建成的农田水利设施不仅有效地取得了灌溉效益，还在防洪抗旱中发挥着特别作用。接连不断的水利建设热潮在全国掀起，逐渐建成了一系列大小规模的水利设施，成效甚佳，为抵御洪涝灾害、稳定生态环境、保障经济社会长远发展起到了奠基作用。

森林资源的保护是生态文明建设的重要内容，林业不仅是一项改善和美化人民工作生活自然环境的公益性事业，更是关系到工农业发展的基础性产业，毛泽东历来就重视森林的建设工作。1932年3月，在《中华苏维埃共和国临时中央政府人民委员会对于植树运动的决议案》中，毛泽东便提出要号召群众植树来绿化荒山荒岭，要求各个级别的政府机关做好宣传动员工作，向人民群众说明植树造林运动各方面益处的基础上，“发动群众来种各种树木”[2]11。1944年5月，在延安时期，毛泽东就看到陕北地区黄土高原植被覆盖率太低易引起水土流失和破坏生态环境，在延安大学开学典礼中提出要制定一个植树造林计划，号召陕北人民每户每年种活十棵树，并且要坚持实施十年或者八年。面对建国初期我国森林整体覆盖率仅为8.6%的不利境况，在1956年3月，毛泽东更是面向全国人民群众发出了“绿化祖国，植树造林”的伟大号召。即使在“大跃进”期间，毛泽东也在1958年1月4日杭州召开的中共中央工作会议讲话中强调，绿化工作要大搞，四季都要种树，今年还要彻底地抓一抓；在1958年8月北戴河召开的中央政治局扩大会议上号召:“要使我们祖国的河山全部绿化起来”[2]73。在毛泽东的不断号召和倡导下，1938-1964年间，陕甘宁地区的群众植树运动就成功植树760万棵；1958年后重庆云阳人民栽植的8万亩长江流域防护林也为保护农田、美化环境作出了巨大贡献。

到改革开放之后，工业化进程加速，生态环境问题也日趋凸显，邓小平结合我国国情和时代特征，从更加宏大的视角高瞻远瞩地指出要依靠法制法规的构建来保护生态环境，让中国的生态文明建设由人治走向法治。基于对过去运动式办法的总结，邓小平看到了此前社会主义建设事业中存在的一些问题和弊端，运动号召的方式虽然能够集中力量办大事，却也往往导致人民群众一哄而上，造成资源在短期内过度集中使用的浪费，同时，在人治的情形下，党和国家的重要工作容易随最高领导人的转变而转变。加之，随着广大人民群众思想觉悟的极大提高、组织纪律性的极大增强，采用运动号召去解决生态问题的方式已经失去了必要性。为保证包括生态文明在内的各项工作能够长期而稳定地开展，邓小平作为第二代党中央领导集体的核心，特别重视生态文明建设的法制化、制度化问题，进一步提出要通过科学的立法和严格的执法来有效制止对生态环境的破坏行为和保障生态文明建设工作的落实，从法制的高度来顶层设计，使我国生态建设活动更加规范化、有序化、高效化，来有效规避仅靠领袖号召的主观随意性和变动不稳定性。

邓小平十分重视因为经济的迅速发展而伴生的生态环境问题，并且强调在生态文明建设领域也要依靠立法建制来长远规划、全局引导，生态环境保护工作也应从人治走向法治的轨道，在1978年12月13日主持中共中央十一届三中全会工作会议中，他就明确强调要集中力量制定包括环境保护法、草原法、森林法等在内的一系列法律法规，立法先行，以引导和保障我国的生态环境保护事业的长足发展。[3]146-147同年，在全国人民代表大会通过的第三次修订《中华人民共和国宪法》中，明确地将生态环境资源保护上升到了宪法这一基本法的高度，指出“国家保护环境和自然资源，防治污染和其他公害”，为进一步健全和完善我国的生态环境保护法律法规体系提供了宪法上的依据和基础。1979年4月17日，邓小平出席中共中央政治局召集的中央工作会议时再次指出：“这件事要有人抓……要制定一些法律”[4]506，在他的高度关注和不断推动下，同年9月，我国历史上第一部综合性的有关环境保护方面的基本法《中华人民共和国环境保护法(试行)》正式颁布，确立了经济社会建设与生态环境保护协调同步的基本方针，标志着我国的生态文明建设工作开始走上法制化的快车道。

此后，基于宪法中所规定的生态环境保护基本原则和环境保护法中的主体内容，一系列针对特定环境保护对象的生态环境保护专门法律法规陆续被制定、颁布并付诸实施。第五届全国人民代表大会常务委员会决议于1982年8月23日通过了《中华人民共和国海洋环境保护法》，第六届全国人大常委会通过了《中华人民共和国水污染防治法》(1984年5月11日)、《中华人民共和国森林法》(1984年9月20日)、《中华人民共和国草原法》(1985年6月18日)、《中华人民共和国渔业法》(1986年1月20日)、《矿产资源法》(1986年3月19日)、《中华人民共和国土地管理法》(1986年6月25日)、《中华人民共和国大气污染防治法》(1987年9月5日)、《中华人民共和国水法》(1988年1月21日)，七届全国人大常委会于1988年11月8日通过了《中华人民共和国野生动物保护法》、《中华人民共和国水土保持法》(1991年6月29日)，第八届全国人大常委会于1995年10月30日通过了《中华人民共和国固体废物污染环境防治法》等。逐步完善的各类环境保护全国性单行法规和地方性条例，有力地推进了我国生态文明建设基本法制框架的初步形成，对保护生态环境和合理开发自然资源提供了法律支撑。

与此同时，为了保证生态环境建设工作的落实，邓小平还一直强调环境管理的行政体制建设也要转向制度化、规范化和科学化的轨道上。1983年12月，国务院召开的第二次全国环境保护会议上，正式确立环境管理为政府职能中要贯彻执行的一项重要工作，确定了将环境保护作为中国特色社会主义现代化建设中的一项战略性任务并且上升到国家基本国策的高度，生态环境保护被纳入政府的宏观调控与管理以统筹协调经济、社会与环境效益。在邓小平的不断关心和努力倡导下，环境保护部门的各级政府机构设置逐渐趋于健全和完善，从无到有，行政级别和独立性都得到相应发展而逐步提升，从1982年5月城乡建设环境保护部内下设的环境保护局，到1988年7月成立作为国务院直接隶属机构的独立的国家环境保护局，再到1998年6月再次升格为国家环境保护总局，环保行政机构的逐步扩大，为其充分发挥环境监管与执法作用、实施具体化定量性管理和保护提供了组织基础。

二、 从独立探索到开放借鉴的转变

国际社会上从1962年美国海洋生物学家蕾切尔·卡逊发表《寂静的春天》这一揭示人类不合理的社会活动导致大量环境污染问题的环保著作开始，才拉开了关注生态环境问题及采取保护环境措施运动的序幕。在我国社会主义国家建立的初期，一方面，由于西方发达国家对我国采取封锁政策，使我们不能及时掌握生态环境问题相关的新信息，另一方面，由于缺乏社会主义建设经验而系统地学习苏联的社会主义建设方法，而此时，生态文明的建设工作尚未受到苏联应有的重视，鲜有可供我国参考的生态实践经验。我们党的领导人主要是立足于新的历史阶段和实际情况来吸收和借鉴我国古代劳动人民在生态环境保护方面的经验与教训，在实地调查和深入研究的基础上独立地探索出许多生态建设方面的规律与对应的可行措施。

在农业耕作的生产生活中，我国古代广大劳动人民群众在实践中逐渐积累出许多与大自然和谐相处的方法与经验，凝聚出有关人类社会与自然生态系统辩证关系的生态智慧，为中国共产党领导人在执政初期建设生态文明提供了实践指导与经验借鉴。据古代文献记载，为了调控水资源、抵御水旱灾害和促进生产发展，中国历史上涌现出了不胜枚举的治水经典案例。早在公元前246年，战国时期水工郑国便修筑了郑国渠；256年，公元前秦蜀守李冰主持兴建大型水利工程都江堰；公元前214年，灵渠建成以及建于公元后的通济堰、西湖、京杭运河、坎儿井等，无一不为新中国水利生态建设提供了智慧结晶，为毛泽东亲自决策指导的导淮工程、长江的荆江分洪工程、黄河治理工程和官厅水库等实践提供了参考与借鉴。中华文明优秀传统文化中源远流长的生态文明思想也滋养着新中国生态文明的建设，儒家文化中“天人合一”的人与自然和谐相处思想、道家文化中“顺之以天理”的遵循自然规律思想，影响毛泽东生成了在生态文明建设中要“逐渐地了解自然的现象、自然的性质、自然的规律性、人与自然的关系”[5]的认识；《荀子·王制》中“草木荣华滋硕之时则斧斤不入山林，不夭其生，不绝其长也”的节约自然资源的告诫，影响了毛泽东提出对“空气、森林、矿产等自然资源……都要加以小心保护，进行合理使用”[6]的要求。

通过调査研究新中国成立前后各地的实际环境情况，毛泽东在社会实践中探索把握生态建设的规律，根据社会状况和自然条件的调查结果，准确作出生态文明建设的各项决策。“一定要下一番苦功,要切切实实地去调查它,研究它”[7]829。早在1930年，在江西土地革命战争时期，毛泽东便多次亲身走访群众、深入农村调查环境状况，并在《兴国调查》和《长冈乡调查》报告中指出，赣南地区“那一带的山都是走沙山,没有树木,山中沙子被水冲入河中,河高于田,一年高过一年,河堤一决便成水患,久不下雨又成旱灾”[8]，诊断出植被林木的缺失是水旱灾害的主要成因，随后就根据具体情况制定了在当地植树造林的五项方针。1952年10月毛泽东在出京亲自视察黄河时，详细询问后得知北旱而南涝的实际情况，有针对性地提出了南水北调这一创造性设想。在毛泽东的关心下，1960年4月，第一座由我国自行独立设计建成的大型水利发电站——新安江水电站，发电成功。即使在“文化大革命”时期，毛泽东也注意到前期的砍伐森林、大炼钢铁对自然环境造成了一定程度的破坏，在经过一些实际的调査研究之后，主动作出《对中共中央、国务院、中央军委、中央文革小组关于加强山林保护管理、制止破坏山林、树木的通知的批语》，以保护山林植被的生长。

1972年前后，在周恩来总理的直接关心和大力重视下，中国派出代表团去往瑞典参与了联合国首次召开的国际人类环境会议，我国才开始了解世界自然生态的整体状况，并借鉴发达工业国家在治理环境公害方面的经验，但是，由于当时我们仍基本处于被西方封锁和封闭的状态，因此，在这方面的进展总体上不大。1978年以后，在推动对外开放的过程中，由于了解到西方发达国家在生态文明建设层面的大量先进信息，邓小平意识到我们中国在生态文明建设领域与发达国家切实存在巨大差距，需要迎头赶上，于是，进一步要求在生态文明建设中全方位地积极吸收借鉴西方国家生态环境保护方面的先进经验，指出“还要学习人家环境保护方面的经验，抓环境、抓卫生，要到发达国家去看看，应当看看人家是怎样搞的”[3]32。

在改革开放之后逐渐推进中国城市化建设进程的过程中，邓小平参考到许多西方发达国家关于城市生态环境建设的先进例子，认为城市园林式绿化有利于改良城市污染状况、提升居民们的生活质量。1978年9月，在本溪和唐山市考察城市地震灾后重建工作时，要求负责人在新城的规划和建设中借鉴汲取资本主义国家在城市环境绿化中的有益经验，“现在资本主义讲管理，讲美学，讲心理学，讲绿化……这不是没有道理的”[4]386。在1979年，邓小平还特地为作为首都的北京市城市环境绿化工作作出具体指示，“北京要搞好环境，种草种树，绿化街道，管好园林”[9]23。

在与美国著名农业专家、联合国粮农组织高级顾问韩丁先生交谈之后，邓小平听取了他关于农村大面积开荒要非常慎重的宝贵意见。韩丁在看到中国当时的开荒现状后，根据国际上一些国家因为过度开荒而引起黑风暴、土地沙漠化等自然环境恶化问题的先例，提醒我国应以此为鉴，因地制宜地在保护环境的基础上发展农业。随后，在1978年，邓小平到北大荒视察时看到三江平原的大面积湿地被开垦为农田，便对有关领导人指示道，黑龙江省地处北方，气候干旱少雨，要重视其他国家的前车之鉴，“韩丁对我国大面积开荒提出过一些宝贵的意见……我看很有道理，开荒要非常慎重。”[10]为后来在北大荒实施的退耕还林还湿政策奠定了基础。

不论是城市生态建设还是农村环境保护，都离不开先进科学技术的发展和运用，引用西方发达国家的新兴技术来治理我国的环境污染、保护自然资源，是对外开放后生态文明建设的必然选择。1983年,邓小平在与胡耀邦等同志的交谈中还特意指出，要“解决农村能源,保护生态环境等等,都要靠科学”[11]882。在引进外来先进技术手段的同时，再结合我国生态环境的实际情况，通过科技创新高效治理城市污染、有效保护农业生态环境、大力发展绿色循环低碳型集约经济，以最终实现经济社会与自然生态的和谐发展。

三、 从专业治理到全民动员的转变

建国以后至改革开放以前，专业化环境治理工作有其明显优点，由于生态环境保护工作涉及到较多相关的专业问题，而环境科学恰恰是一门针对解决生态环境保护活动中出现的大量具有技术难度问题的现代科学，因此，在当时散乱无序的环境条件下，生态环境保护工作由相关专业的技术人员来负责和参与，才能收到较好的效果。所以，建国之初我国的生态环境保护工作主要由针对具体时期和具体问题而成立的相关环境保护机构来组织开展，仅依靠少数专业环境工作技术人员来规划进行。

在毛泽东对一些环境问题的关心和治理的指示下，新中国成立前后便陆续成立了山林委员会、水土保持委员会及很多针对特定区域、特定问题而设立的环境保护和治理机构。早在1933年11月，毛泽东在《长岗乡调查》报告中便提出要设立专门种植植被、保护山林资源的组织机构，即乡苏维埃政府的山林委员会，由这个组织中的主任和五个委员专业地从事乡里山中林木的种植和管理工作。1954年3月，在得知东北森林工业管理局在东北的森林工业生产中采育结合、有效加工，获得了优化森林资源的综合利用的成就后，毛泽东还特意为东北森林工业劳动模范大会全体代表同志们发去了“你们在恢复与发展东北的森林工业和供应国家与人民需要的木材工作中，起了巨大作用”[2]23这一以兹表彰和鼓励的电文。1950年7月，淮河水灾淹没土地达数万亩，中共中央随即召开了中央治淮会议，在毛泽东的指示下，立即成立了专门的治淮委员会与豫皖苏三省的治淮指挥机关，一起投入淮河河道的改造当中，并由水电部队水利一师和二师进入治淮第一线攻坚，在治淮部门和水利部队的共同努力之下，治淮工作取得重大胜利，在之后的几次特大洪水中都成功规避了水患。

在新中国的早期，生态环境建设的主力军主要还是从事有关林业工作的专业人员和从事水利工作的技术人员。1950年9月，毛泽东亲自接见并表彰了平原省林县的全国林业劳动模范石玉殿，并鼓励他继续在栽植的实践中探索创造出更多植树造林、果树栽培的先进技术，随后，还让林垦部给石玉殿寄去了500棵苹果树苗和40根烟台梨枝条以便他研究栽培，石玉殿不负领导人的苦心，后来历时10年成功绿化了太行山。1955年，毛泽东在为《勤俭办社 建设山区》一文写按语时，对李顺达所领导的金星农林牧生产合作社提出表扬，林学家郝景盛根据山西省平顺县西沟乡的荒山秃岭、土薄石厚的自然条件，为其专门制定了十五年农、林、牧全面发展的远景规划后，李顺达带领村民坚持贯彻，对一万八千亩荒山进行了封山育林，种植用材林、防护林和果树，经过三年的努力，开始改变了原来的荒芜面貌。20世纪50年代，为了解决长江洪水灾害问题、实现对水资源的综合利用，毛泽东先后六次召见长江流域水利委员会总工程师林一山听取专业汇报、询问相关规划，并且召开了南宁会议、武昌会议、成都会议等听取相关专家们对三峡水利规划的探讨论证意见，在此基础上三峡工程才未仓促上马，而是先期建成了荆江分洪区、丹江口大型水利枢纽、葛洲坝水利枢纽等水利基础。

到了20世纪80年代初期，我国日益严重的生态环境问题让邓小平意识到，在当时的体制之下，由于从事专业化环境治理工作的人员数量十分有限，仅靠政府组织的环保部门和专业技术工作者无法真正解决所面临的的生态问题。因此，必须积极展开关于生态环境保护的宣传教育活动，普遍提升全国各族人民的生态维护意识，广泛地推动人民群众成为生态文明建设的主体参与者，大力提高其参与程度。

为了更好地动员全体民众积极参与到植树造林的活动中来，在邓小平的不断倡导和提议下，第五届全国人大常委会在1979年2月的第六次会议中，一致决议通过国务院提出的将每年的3月12日设置为我国的植树节的意见，植树活动开始在普通民众的日常生活中得到推广。1981年7月间四川省和陕西省南部地区发生了特大洪灾，波及地区甚广，损失惨重，邓小平得知这与长江和汉江上游山区过度砍伐森林密不可分，随后便约谈国务院副总理万里指出：“是否可以规定每人每年都要种几棵树，比如种三棵或五棵树，要包种包活”[11]771。同年12月13日，第五届全国人民代表大会第四次会议上，国务院提出的《关于开展全民义务植树运动的决议》被审议通过，由此“开展义务植树，保护和发展森林资源”[12]在法定意义上成为全民性、公益性的绿化活动，并在全国范围内普遍展开。

邓小平不仅推动了植树造林成为全民性义务活动，而且始终重视义务植树活动的实践落实，自己率先垂范，自1979年确立植树节以后便亲自连续参与了11次北京市植树节的义务植树劳动。在我国的首个植树节活动期间，他便与华国锋一行中央领导人一起在大兴县庞各庄公社参与义务栽种树木的活动，还提出这种保护生态环境的良好习惯，要从孩子们开始就培养成自觉性，“让娃娃们从小养成种树、爱树的好习惯”[4]492。除此以外，邓小平还强调绿化祖国要坚持代际传递，1983年的植树节，他在北京十三陵水库义务植树时要求一起种树的全体中直机关干部，将造林事业一代一代地永远传递下去。

人民军队与人民群众鱼水相依，为祖国山河护卫服务，同时担任中央军委主席职务的邓小平自然也分外重视并充分发挥各部队在绿化河山方面的优势力量。1982年1月5日，他便指示中国人民解放军全军指战员，要让我们的人民军队在全民植树造林的活动中，主动地承担更多的绿化环境工作，落实到具体行动中，“除搞好营区植树造林外，营区外十公里范围内，要与地方共同协商搞好植树造林”[11]796。其中空军利用飞机播种来植树造林种草的现代技术不仅可以大幅提高造林速度、降低造林成本，还能有效解决地形地貌问题带来的困难，这尤其受到邓小平的推崇，1982年2月，他特意指示中国人民解放军空军要派遣人员和飞机，积极协助支援生态环境建设中的飞机播种造林种草工作，坚持为绿化我国广大山河作贡献，并且特批每年4 000万元预算作为资金支持。

据数据统计，1978-1996年之间，我国通过人工植树造林工作成功保存的森林面积达3 379万公顷，参与全民义务植树活动的各地各族人民群众累计多达44亿人次，被义务性种植的树木有230多亿株，并且相继有十二个省、自治区总体上实现了绿化完成宜林荒山的目标。

四、 从经验推广到工程建设的转变

经验推广的方式是中国共产党在长期的革命和建设工作中，探索总结出来的行之有效的保护生态环境的方法，是尽快把人民群众在生活实践中摸索出来的先进经验广泛普及的办法。在当时全国各级干部和群众普遍缺乏有关生态环境保护方面正确做法的情况之下，能迅速起到很好的效果。在改革开放以前的生态文明建设工作开展中，党和政府非常重视推广在劳动实践中总结出的环境保护和生态治理方面的成功经验，让理论经验与各地区的微观环境情况相结合，有效植树造林、栽培草地，解决了多地水土流失的问题。毛泽东更是强调“我们应当在今后一段时间内,积累经验,努力学习”[7]829，以便在实践中更好地推广应用。

毛泽东善于根据各地的水土流失治理成果，归纳总结其先进经验，并且推而广之，让生态情况相类似的一些地区学习借鉴。1955年11月，毛泽东审阅了山西省离山县委书记刘耀撰写的《依靠合作化开展大规模的水土保持工作是完全可能的》一文，看到位于黄河中游的离山县通过拦泥治沟、在山沟上打坝堰的治理方式来蓄积水源、保持水土，采用大面积地植树造林、栽培牧草的措施来绿化治坡、发展畜牧业，同时在坡地上修梯田加固来进行沟坡综合治理，有效改善了大部分土地的黄土丘陵沟壑区面貌，提高了山地森林区面积，特地指示“可以作黄河流域各县以及一切山区作同类规划的参考”[2]30，在黄河流域大力推广离山县的水土保持成功经验。同年，针对华北、西北等地区的水土流失问题，毛泽东提出要学习阳高县永定河上游的大泉山在改变荒凉大山面貌上的先进经验，可以通过挖鱼鳞坑、筑水渠、修梯田、建蓄水池和栽植桃李果树和其他经济林木的方式，治理不长“山柴蒿草”的荒坡秃岭以保持水土、改善生态，并且强调要“用心寻找当地群众中的先进经验，加以总结，使之推广。”[2]32

毛泽东还强调生态环境的建设要制定长远的目标并且进行全面的规划，对于有价值的成功远景规划和具体计划也要大力推广其中经验。1955年10月，毛泽东阅读了《黄安坨农林牧生产合作社的远景规划》一文，对农林局为地处清水河上游的北京市京西矿区黄塔乡制订的13年远景规划大加赞赏，基于其宜林地多的地质特点，因地制宜地计划要分期分批植树2700百亩，插条造林38 000干多株，种植山杏、胡桃等适宜的果树，同时开展抚育间伐和林副特产并举的生产活动，毛泽东认为此计划值得推广，“可以作为各地的参考”[2]34，再辅之以年度具体计划帮助其实施。1958年1月，毛泽东得知了陕西商洛专区的每户人家都能收成一升核桃的事迹，认为其先进经验可以加以研究后推广到果木、桑、柞、茶、漆、油料等经济林木的栽植上去，要各个省、区、县结合自身环境情况作出适宜的森林覆盖面积规划。

改革开放以后，仅仅采用经验推广的方式已经不能适应在更大的范围内保护生态环境的需求。由于经验推广的环境保护方式在某种程度上缺乏全国性的整体统一规划，不利于在大范围内比较合理地利用各种相关资源。为加强顶层设计，更好地使各类生态文明建设相关资源的配置整体上达到最优化，在随后的环境保护与生态建设中，邓小平更加重视开展大型生态工程建设，在多方专家精心论证的基础上进行统一规划，统筹谋篇布局出一盘有组织性的生态环境建设大棋，并安排相关领导班子专门负责、统一领导，以便其持久开展、取得成效。系统性的工程建设不仅有利于为我国生态文明建设创造和提供更好的资源条件与物质支持，更能够有效避免经验推广的时空影响局限性与各地理解程度差异造成的实施力度上的各自为政。

为了系统地弥补已有的林业生态缺口，缓解多地风沙频繁与水土流失问题以保护和改善自然生态、优化人民的生活环境，自1978年起，中国政府先后确立了逐步实施开展十大林业生态工程建设的战略，其中的“三北”防护林体系工程占地面积接近我国总国土面积的一半，受到邓小平的特别重视和关心。同年，他还亲自对《关于在我国北方地区建设大型防护林带的建议》进行批阅，表示要全力支持在我国西北、华北和东北地区展开的大型人工林业生态工程建设。通过采取人工治理与自然修复相结合的方式，同时利用人工造林、飞机播种造林、封山封沙育林育草等方法来推进，坚持农、林、牧三种产业合理配置以形成结构稳定、功能完善、经济社会效益统一的立体型生态防护林体系。在不断的生态实践中，该工程逐步取得了斐然的成绩，在水土流失区成功营造了水保林和水源涵养林723万公顷，在风沙危害区栽植活了1亿多亩防风固沙林，从而实现了“人进沙退”的历史性转变，并以“生态工程世界之最”的盛名蜚声国际，邓小平亲笔为其题下了“绿色长城”的赞辞。

为从根本上改善我国因长期大量开垦荒地而造成的绿地持续消失、生态不断退化的境况，邓小平提出了退耕还林政策的创造性构想并大力推动其进一步实施。1980年7月，邓小平在四川省的峨眉山风景区中视察参观时，亲眼目睹当地村民为种植玉米等农作物砍倒了山上的一大片林地，为此深感痛心，说在这里“不要种粮食，种树吧，种黄连也可以。”[4]652针对此类盲目毁林开荒而导致的水土流失、土地风沙问题，他建设性地指出采用退耕还林的方法来解决，并让四川省委的同志随即制定出了本省的退耕还林还草方针以便实施。邓小平提出的这一创造性政策建议为之后退耕还林工程在全国范围内统一规划实施奠定了理论与实践基础。1998年长江流域发生特大洪灾后，党中央与国务院正式提出“退耕还林”的生态治理方针，以治理并解决我国江河湖泊的水土流失生态问题。自1999年起，退耕还林工程建设从3个代表性的试点省份逐步扩展到全国25个省份和新疆生产建设兵团，覆盖了我国土地面积的82%，是目前为止全球范围内最大型的生态建设工程。

五、 从农业优先到产业结合的转变

近代以来，我国由于长期的专制统治，加之连年战乱影响，中国的现代工业发展进程被延误，工业化的进度十分缓慢，直至建国之初，我国还是个典型的农业大国。囿于新中国建国初期总体生产力水平不高、广大劳动人民的基本生存条件都难以保障的历史条件，为了解决人民群众的温饱问题，第一代党和国家领导集体提出坚持以农业为基础的方针以提高物质生产，并且在农业领域还进一步提出了“以粮为纲”的方针政策。而在粮食亩产量还难以大幅度提高的现实条件下，广大农民只能主要依靠开荒造田的途径来增加粮食种植面积以提高粮食的总产量。因此，在生态环境保护与农业生产发生冲突的情况下，不可能始终强调保护生态环境，只能作出农业优先的选择。

毛泽东在提出农、林、牧三结合的指示时，也是将农业生产放在首位的，并且认为只有将农、林、牧、副、渔五者综合平衡地统一起来才能协调促进整个农业经济的向前发展。1958年3月，在审阅农业部部长廖鲁言准备的在成都召开的有中央有关部门负责人和各省、市、自治区主要负责人参加的中央工作会议上的发言稿《关于农业方面的几点意见》时，在其他促农建议的基础上，毛泽东还特地提出增加写上农业的经营要与各类型的畜牧业、林业经营相结合的话语。1962年1月30日，毛泽东在扩大的中央工作会议上的讲话时就告诫广大干部同志们，为了更好地搞好农业生产，还要认真研究其与林业和畜牧业的内在联系，使三者有机结合起来，“必须要有这种三结合，否则对于农业不利”[13]。可见，农、林、牧三者结合主张的提出是在以农业为主为基础的，且根本目的也是促进农业的生产。

毛泽东在多次对农业与林业关系的讲话中都强调，将农业处于更加优先的地位，开展保护森林资源、植树造林的工作在很大程度上也是为了防止水土流失、保护农田，以更好地支持农业的生产活动。1934年1月，面对当下的各种生产生活条件，毛泽东便已经在《我们的经济政策》节录中提出，要努力解决目前最急迫、最重要的粮食需求问题，把农业的生产活动要放在整体经济建设的第一位，森林和畜产当然也属于农业的重要组成之一，但放在农田耕种之后，明确表明了耕植农业作物的首要性。1958年4月，在全国范围内下发的《中共中央国务院关于在全国大规模造林的指示》这一文件中也明确强调，因为许多地区大量荒山秃岭的存在导致农田土壤的水土流失现象严重，“大大影响了农业生产的发展”[14]，所以要在各省各地大规模地开展植树造林事业，为农业生产提供有效保障。

改革开放以后，我国工业发展迅速加快，与此相伴而生的工业污染问题也随之加剧，环境保护问题由此变得更为纷繁复杂，农业优先、兼顾生态的环境策略已经不再适用于此时日趋严重且繁复多变的生态问题。邓小平基于对中国早期社会主义生态文明建设实践的反思和总结，从社会长远发展的战略高度，提出要将经济发展与环境保护相协调，在农业生产与生态环境保护发生冲突的情况下，要立足于全局、放眼未来，首先考虑生态的保护，并合理利用环境的保护和改善来推动社会经济的进步，与其他产业的发展相结合。

邓小平深刻地意识到要让经济发展与绿化事业统一起来，在保护好生态环境的基础上，因地制宜地发展适宜的产业，在一些地区可以放弃传统的农耕作业，转而结合森林和草原产业的发展，在保护其生态功能的基础上再进一步发挥其经济价值。针对四川、陕西等地区因为过度垦荒和采伐森林而导致的特大洪水灾害，邓小平感到万分痛心，提出在四川这样目前已经缺乏树木的地方，就不要再鼓励砍树开荒了，1981年9月，在约谈国务院副总理万里说“宁可进口一点木材，也要少砍一点树”或者“只搞间伐”[9]27来发展林业。针对西北地区特别是黄土高原上连草都没有的严重水土流失自然条件，邓小平指示要在那里先大量地种草植树，在改善生态状况的基础上，走发展畜牧业的生态经济道路。1982年11月，在与伦纳德·伍德科克谈到对西北地区的经济计划和绿化规划时，邓小平说“我们计划在那个地方先种草后种树，把黄土高原变成草原和牧区”[11]868，这样不仅绿化了当地的生态环境，百姓们还能通过牧林产业富裕起来，由此实现恢复生态环境与发展牧林经济的良性循环。

邓小平还进一步提出为了更好地保护和建设生态环境，在风景区内可以考虑放弃农业和工业的生产活动，转而与旅游业的发展相结合，在绿化好风景区生态环境的基础上实现其旅游价值的开发而取得经济效益。他认为在黄山、峨眉山这些风景区内，就不要种粮食，应该种植经济林木这类的树木，既美化了景区的环境，又能发展旅游业，为当地的居民创造经济收入。1979年7月，邓小平在安徽视察工作时得知当地群众在黄山风景区内砍树种玉米的做法，立即提出不同意见，认为这样不但不利于生态环境，而且还没有经济效益，相反，“这里(黄山)发展旅游是个好地方，是你们发财的地方”[15]，应该造林治山，制作销售竹木类旅游纪念品，创造收入来解决粮食问题。而在桂林漓江这类因为工业污染而导致生态环境问题严重的旅游景区，他要求关闭造成污染的工厂，恢复当地的美丽风景，大力发展旅游业。从1973年参观过桂林漓江起，邓小平就一直强调因为发展工农业而牺牲生态环境是功不抵过的，1978年10月，与中国旅行游览事业管理总局的相关负责人谈话时更是指出，对待桂林漓江水污染严重的问题，“造成水污染的工厂要关掉”[16]，在邓小平的一再重视下，漓江工业污染的治理问题得到落实，1986年1月他再次游览漓江时，江水已然清澈见底。