基于“多规合一”的建设项目使用林地审核审批探讨

2019-12-23邓章宁林作武

热带林业 2019年1期

邓章宁，林作武

（1.海南省森林资源监测中心，海南海口 570203；2.海南省农业学校，海南海口 571158）

1 “多规合一”的基本含义

“多规合一”是指以国民经济和社会发展规划为依据，强化城乡建设、土地利用、环境保护、文物保护、林地保护、综合交通、水资源、文化旅游、社会事业等各类规划的衔接，确保“多规”确定的保护性空间、开发边界、城市规模等重要空间参数一致，并在统一的空间信息平台上建立控制线体系，以实现优化空间布局、有效配置土地资源、提高政府空间管控水平和治理能力的目标。海南省已把各类规划统筹协调，并实现一张图管理，即《海南省总体规划（空间类2015-2030）》。

2 建设项目使用林地审核审批制度

2.1 建设项目使用林地审核审批性质

建设项目使用林地的性质包括长期性使用林地、临时占用林地和直接为林业生产服务的工程设施使用林地。

2.2 建设项目使用林地审核审批权限

根据《中华人民共和国森林法》和《海南经济特区林地管理条例》及有关法律、法规，建设项目使用林地审核审批权限如下：

2.2.1 建设项目长期性使用林地审核权限

征收、征用或者占用防护林林地、特种用途林林地面积10hm2以下的，用材林、经济林、薪炭林林地及其采伐迹地面积35hm2以下的，其他林地面积70hm2以下的，由省人民政府林业主管部门审核。征收、征用或者占用林地超过以上面积的，依法报国务院林业主管部门审核。

2.2.2 建设项目临时占用林地审批权限

临时占用除防护林和特种用途林以外的其他林地面积2hm2以下的，由市（县）人民政府林业主管部门审批；临时占用防护林或者特种用途林林地以及其他林地面积2hm2以上的，由省人民政府林业主管部门审批。

2.2.3 建设项目直接使用林地审批权限

森林经营单位在所经营的林地范围内修筑直接为林业生产服务的工程设施占用林地的审批权限，由县级以上地方人民政府林业主管部门按照省、自治区、直辖市有关规定办理。其中，重点国有林区内的建设项目，由省级林业主管部门审批。

2.3 建设项目使用林地审核审批具必备材料

2.3.1 项目业主应提交的材料

一是用地单位或者个人提出使用林地申请，并填写《使用林地申请表》；二是用地单位的资质证明或者个人的身份证明；三是建设项目有关批准文件，包括：可行性研究报告批复、核准批复、备案确认文件、勘查许可证、采矿许可证、项目初步设计等批准文件，属于批次用地项目，提供经有关人民政府同意的批次用地说明书并附规划图；四是《海南省总体规划（空间类2015-2030）》局部图（林地部分，可由所在市县的多规委或林业主管部门出图）；五是如属于临时占用林地的项目，用地单位应当提供原地恢复林业生产条件的方案或者与林权权利人签订的临时占用林地恢复林业生产条件的协议；六是具有编制单位做出的建设项目使用林地可行性报告或者林地现状调查表。

2.3.2 市（县）林业主管部门应完善的材料

一是指派2 名以上工作人员进行用地现场查验，并填写《使用林地现场查验表》；二是将拟使用林地用途、范围、面积等内容进行公示；三是编制建设项目使用林地占补平衡方案（如属于临时占用林地，可免）和生态公益林占补平衡方案（属于占用规划为生态公益林用地的长期项目），并上报省政府批准；四是编制建设项目使用林地异地还林方案（如属于临时占用林地，可免）；五是需要报上级人民政府林业主管部门审核和审批的建设项目，应当将初步审查意见和全部材料报上级人民政府林业主管部门。

2.3.3 修筑直接为林业生产服务的工程设施项目的必备材料

由森林经营单位提出使用林地申请，应当填写《使用林地申请表》，提供相关批准文件或者修筑工程设施必要性的说明，并提供工程设施内容、使用林地面积等情况说明。

3 建设项目使用林地审核审批实践问题

3.1 关于使用林地性质的确定问题

有些项目用地性质介于长期用地和临时用地之间的，如采石场、电线路等项目，采石场的开采期限往往有6～8 年，可滚动开采，这样可按临时分期申请审批；高压电线走廊为便于施工要采伐底下的林木，竣工后可种植灌木树种以防止树木长高对线路的影响，这样也可按临时申请审批。但目前林地管理政策对该类项目的用地性质未作统一规定，有些市、县按长期用地申请办理手续，有些则按临时用地报批，致使项目用地性质的确定具有较大随意性，对林地规范化审核审批管理带来影响。

3.2 关于临时占用林地恢复林业生产条件问题

临时占用林地指占用林地期限不超过2 年，不在占用的林地上修筑永久性建筑物，用地单位在占用期满后必须恢复林业生产条件。而对于恢复林业生产条件，有关林业法规只是规定用地单位提供原地恢复林业生产条件的方案或者与林权权利人签订的临时占用林地恢复林业生产条件的协议，没有交纳复垦押金，对于项目期满后的恢复林业生产条件没有起到保证作用。

3.3 关于建设项目使用林地占补平衡问题

建设项目使用林地占补平衡工作比较繁琐，按照有关规定要申请、核实、告知、公示、确认、编制方案、审核审批及备案等程序。在这几个环节中核实最繁琐，核实是由市县林业主管部门牵头，组织发展改革、规划、国土资源、环境保护等有关部门，相关乡镇政府、土地所有者、土地使用者或承包经营者等相关权利人以及技术人员对拟补划林地地块进行现场核实，并出具意见后方能上报省政府审批。在实施过程中，最后往往因土地所有者、土地使用者或承包经营者一方有不同意的而无法实施林地占补平衡的地块。

3.4 关于同一项目多次审批问题

如同一项目，同时涉及海岸带、自然保护区、生态保护红线区和生态公益林地等，再加上占补平衡方案的申请和审批，要上报省政府审批达6 次之多。项目的前置审批过多，不符合政府简化便捷服务于企业的原则。

3.5 建设项目使用林地审核审批程序繁琐问题

如省级审核审批的建设项目，市（县）林业主管部门受理业主的申请材料后经初审并组织相关材料（包括立项、林地可研、占补平衡方案、公益林置换方案、异地还林方案、现场查验、公示等）上报林业省局，省林业局受理材料后要审核、再次现场查验、专家评审、局专题会、局党组会、局领导签发、报省政府或国家林草局审核审批等，审核审批程序过于繁琐。

4 建设项目使用林地审核审批中的几点建议

4.1 科学确定项目用地性质及一般原则

进一步细化建设项目用地性质管理，建立项目用地性质目录。各项建设项目使用林地，通常是通过征收或租赁两种途径取得。如果是征用的，一般应办理长期使用手续。如果是租用的(林地的承包期一般为30～50 年)，则分情况办理临时或长期使用林地手续。如果在2 年使用期内可以归还林地的，或使用期虽然超过2 年，但项目建设无需占用林地上修筑永久性建筑物，且使用后可以恢复的，则办理临时用地手续，临时用地期满后确需延期的要按规定办理审批手续。否则，一律办理长期使用手续。

4.2 保证临时占用林地的恢复

目前对临时占用林地的恢复, 有关规定实施主体为项目用地单位，但行政强制措施的落实，法律法规尚无明文规定。建议明确林业部门为监督管理的主管地位,临时用地要向林业主管部门交纳“林地复垦押金”，确保临时占用林地的恢复。同时，因临时用地未改变林地性质，建议对临时用地的森林植被恢复费征收标准应低于长期用林地的收费标准。

4.3 简化占补平衡程序

海南省在“多规合一”规划时，各市、县都保留有一定数量的后备林地，当有项目建设占用林地需占补平衡时，市、县林业主管部门只需划出等量的后备林地供给多规委作意见并备份即可。在项目所在地难以进行占补平衡的，可以在省级范围内实现林地占补平衡。

4.4 简化审批流程，实行“多批合一”

如个别项目用林比较复杂的，需同时使用特殊区域（如海岸带、自然保护区、生态保护红线区、生态公益林）林地的，均需省政府事先批准后方可申请办理使用林地手续，以及林地占补平衡方案也需省政府事先批准。建议上述使用林地前置审批事项的申请材料由市县政府完善后上报省局，由省局连同使用林地审核意见同时上报省政府审批，真正实现一个建设项目使用林地只需向省政府报送一次材料，省政府也只需批准一次。

4.5 建立不见面审核审批制度

建立建设项目使用林地审核审批管理信息系统。由县（市）林业主管部分将该项目申报材料扫描并作出意见后从网上向省林业局申报，省局主管处室接到材料后转给办理人员审核（如材料不齐全要详实说明，并补正或退回材料），审核通过后组织专家评审，评审通过后由局主管处室作出意见上报局领导审批。最后收缴森林植被恢复费后核发审核(批)同意书，实现不见面审核审批。