浅析海南省五指山市林地变更

周晖子

（海南省林业科学研究所，海南海口 571100）

林地是国家重要的自然资源和战略性经济资源，是林业赖以生存和发展的根基，加强林地保护管理是森林资源保护管理工作的长期核心任务和政治责任。开展林地变更调查，及时更新林地“一张图”，并结合海南省“多规合一”工作，使之与土地利用总体规划、城乡规划等空间规划充分衔接，保持了林地数据的现实性、实效性和准确性，提高了森林资源的监管能力，为简化建设项目使用林地手续，制定林地保护利用决策提供了重要依据。

1 工作开展情况

根据国家林业局的统一安排和相关文件要求，海南省于2015 年第一次在全省范围内开展林地变更调查工作，期间，因海南省开展省域“多规合一”试点，国家林业局作出部署，将海南省的“多规合一”工作纳入林地变更调查一并考虑。由此，五指山市开展了2016 年度林地变更工作，变更时点截止到2016年12 月31 日。

五指山市林地变更工作从2015 年2 月开始，至2017 年4 月基本结束，历时27 个月。根据工作内容大致可分为调查准备阶段、调查实施和多规合一衔接阶段、成果编制与上报等三个阶段。

1.1 调查准备阶段

制定五指山市2016 年度林地变更调查工作方案；组建调查队伍并开展技术培训；同时完成前期林地数据库（即：前期林地“一张图”）检查、林业经营管理资料（包括林地征占用、造林、采伐、案件等）收集整理、全市前后两期遥感影像数据处理、最新的国土二调数据、最新的地理国情普查数据以及其他相关资料的收集整理等工作。

1.2 调查实施和多规合一衔接阶段

以五指山市前期林地“一张图”为基础数据，结合海南省森林资源二类调查数据、最新的国土二调数据和地理国情普查数据等资料，充分利用省林业厅下发的分辨率较高的前后两期遥感影像卫片，对矢量资料进行全面的判读、区划与纠错，实事求是地界定林地范围。在判读区划的基础上，根据收集到的林业经营管理资料核实变化图斑。对于依据遥感影像或资料不能完全确认的有疑问小班（包括变化图斑和查漏纠错所修改的图斑），利用GPS、平板电脑等定位和测量仪器，必须进行实地调查核实，并采集变化图斑的各个属性因子，完成数据录入。

海南省是全国“多规合一”试点省，将林地变更有效结合“多规合一”成为该次林地变更调查工作中的难点和亮点。将初步更新的林地数据库与五指山市“多规合一”进行衔接的过程中，林业部门严格根据省委省政府指导精神来协调林业和国土、住建等其他部门管辖范围内的空间冲突，以实现省政府批复的林地保护利用规划下达的林地保有量在林地变更及“多规合一”中不减少，以及按期实现森林覆盖率和森林蓄积量“双增”目标。经过几十轮的反复对接与调整，将最终划定的林地控制线与初步更新的林地数据库进行整合，形成最终的五指山市林地“一张图”。

1.3 成果编制与上报阶段

通过完成变化小班的因子录入、数据质检等工作建立林地变更数据库，并完成数据统计汇总。通过分析林地资源现状、林地动态变化情况及变化原因等数据编写林地变更报告，并将最终的成果（包括：五指山市2016 年度林地“一张图”数据库、林地变更调查报告、成果统计表）上报省林业厅。

2 工作成果分析

五指山市调查范围包括7 个乡镇：冲山镇、南圣镇、毛阳镇、番阳镇、水满乡、畅好乡和毛道乡（包括从保亭县新划转的畅好农场部分范围），土地总面积114497.81hm2。

结合五指山市“多规合一”工作的“一张蓝图”，五指山市林地分林业部门管理（即“多规合一”林地控制线内）和非林业部门管理（即“多规合一”林地控制线外）两种类型。林业部门管理的林地面积为104475.15hm2，占林地总面积的98.67%；非林业部门管理的林地面积为1403.12hm2，占1.33%，其中包括住建部门管理的建设用地中现状林地面积572.28公顷，以及国土部门管理的农地中的现状林地面积为830.84hm2。

2.1 林地范围变化情况

五指山市林地总面积105878.27hm2，增加10339.14hm2，减少1023.63hm2，较前期净增加9315.51hm2。

导致五指山市林地总量增加的原因有以下三个：一是在海南省“多规合一”中，经和国土、水利等部门协调后，调入的原林地“一张图”外的林地，主要是从现状地表覆盖为林地、园地（橡胶园、果园、茶园等）、草地的地块中补充而来。二是在林地落界工作中，由于各种原因导致林业部门管理的地类被错划为非林地的，本次变更调查中，通过对比森林资源历史档案数据、外业调查核实等方法，对落界中漏划、错划的斑块严格核对后，重新纳入林业部门管理的林地。三是保亭县划拨了1349.6hm2畅好农场的土地给五指山市，使得五指山市土地总面积增加导致林地总量增加。

林地减少主要原因有两个：一是前期错划。二是发生林地征占用。

2.2 林地资源状况

五指山市现有林地总面积105878.27hm2，其中：有林地面积104571.82hm2，占林地面积的98.77%；灌木林地面积200.34hm2，占0.19%；未成林地面积287.68hm2，占0.27%；苗圃地面积5.25hm2；无立木林地面积18.73hm2，占0.02%；宜林地面积782hm2，占0.74%；林业辅助生产用地面积12.45hm2，占0.01%。本期与前期林地资源对比详见表1。

表1 前后期各地类面积变化统计 单位：hm2、%

有林地的增加主要是“多规合一”规划调整、调查因素、原来的未成林地自然郁闭成为有林地、以及造林更新导致的。

灌木林地的减少，主要是“多规合一”规划调整、以及调查错划所致。

未成林地的减少，主要原因是原来的未成林地自然郁闭成为有林地，以及“多规合一”将部分未成林地调整出林地。

苗圃地的增加，主要原因是近年来新建的苗圃地及规划调入。

无立木林地减少，主要原因是五指山市历来重视生态建设，响应省林业厅“绿化宝岛”等绿化工程。

宜林地的增加，主要是由于“多规合一”规划调整补入了一些草地等地块，以及原落界中错划。

2.3 林地权属情况

权属为国有的林地面积为50635.09hm2，占林地总面积的47.82%；权属为集体的林地面积为55243.18hm2，占52.18%。本期与前期林地权属情况对比详见表2。

表2 前后期权属情况面积变化统计 单位：hm2、%

该期参考国土局地籍图对土地权属进行区划核实，且林地调入调出的量比较大，故前后两期土地权属变动较大。

2.4 森林类别情况

该期公益林地总面积78506.08hm2，较前期净减少5121.11hm2。 其中重点公益林地净增加10302.33hm2， 一般公益林地面积净减少15423.44hm2。

规划调整是公益林地面积减少的主要原因。调查期内，根据海南省生态公益林区划落界工作，对符合生态区位进行修正和调整，同时对五指山生态公益林指标进行了调减，造成重点公益林地和一般公益林地范围变动。

该期商品林面积27372.19hm2，较前期净增加14436.62hm2。 其中重点商品林地净增加3069.09hm2， 一般商品林地面积净增加11367.53hm2。全县公益林区划落界调整是造成商品林地面积变化的主要原因。本期与前期森林类别情况对比详见表3。

表3 前后期森林类别情况面积变化统计 单位：hm2

2.5 林地保护等级变化情况

I 级保护林地面积12249.3hm2，较前期净减少29910.4hm2；II 级保护林地面积66574.71hm2，较前期净增加25107.17hm2；Ⅲ级保护林地面积12578.3hm2，较前期净增加3069.09hm2；IV 级保护林地面积14475.96hm2，较前期净增加11049.68hm2。本期与前期林地保护等级变化情况对比详见表4。

表4 前后期林地保护等级变化情况面积变化统计 单位：hm2

与前期“林地一张图”相比，各保护等级均发生了变化，I 级保护林地面积减少，II、III、IV 级保护林地面积增加。变化的主要原因一是林地总面积的变化；二是对前期区划不合理的进行了调整。

3 林地变更的重要性

该次林地变更，针对五指山市所有的林地资源，提高了五指山市森林资源基础数据的准确性，优化了林地空间功能格局，促进了林地有效保护和科学利用。

同时，此次林地变更与“多规合一”工作进行了充分衔接，纳入到“多规合一”规划体系，这有利于实现总体规划、专项规划、详细规划三个层面的“多规合一”，逐步形成统一衔接、功能互补、相互协调的空间规划体系，不仅扩大了林地“一张图”的使用范畴，而且有利于其在其他林业规划、调查中发挥更大作用，提高工作效率，对保障五指山市经济社会的可持续发展，维护社会和谐稳定具有重要意义。