彰武县积极推进互换并地工作的动因、成效及对策研究

文/张凤华，彰武县委党校

党的十九大报告强调指出，要实施乡村振兴战略。农业、农村、农民问题是关系国计民生的根本性问题，必须始终把解决好“三农”问题作为全党工作重中之重，要巩固和完善农村基本经营制度，深化农村土地制度改革，完善承包地“三权”制度，保障农民财产权益，壮大集体经济。近年来，彰武县在农村集体产权制度改革试点中，大胆探索，积极推进互换并地工作，通过互换并地，将农户零散、细碎承包地块进行互换合并，“小块并大块，多块变整块”，不仅释放了活力，惠及了民生，而且得到相关领导及媒体的关注。

1 彰武积极推进互换并地工作的动因

1.1 法律及政策层面

2002年颁布实施的《农村土地承包法》，其中第四十条规定：“承包方之间为方便耕种或者各自需要，可以对属于同一集体经济组织的土地承包经营权进行互换。”2013年中央一号文件提出：“结合农田基本建设，鼓励农民采取互利互换方式，解决承包地块细碎化问题。”2017年中央一号文件则提出“积极引导农民在自愿原则基础上，通过村组内互换并地等方式实现按户连片耕种”

1.2 现实层面

我国人多地少、农业人口占多数、户均耕地规模非常小的基本国情和简单化的平均主义分配方式，导致了我国土地“碎片化”现象的存在。上世纪80年代，基于我国农业发展水平比较低，主要还是手工劳动，机械化程度很低，根本不适应规模化经营的现状，为了极大地调动农民的生产经营积极性，解决中国人的吃饭问题，积极推行了土地承包责任制，并按照人口数量平均分配一小块土地，进而形成如今土地碎片化的格局。以彰武县为例，土地二轮延包中，普遍按地力等级分地，一家农户通常分到7、8 块甚至10 多块承包地，个别农户地块多达20 块。近年来，随着我国新型工业化、信息化、城镇化、农业现代化进程的加快，出现了大量农村劳动力转移到城市（镇）和非农产业，农业发展迟滞、农村“空心化”、土地抛荒、粮食减产、农民分化等问题，土地碎片化带来的弊端凸显，土地管理制度和方式亟待创新。同时，彰武县徐家村个别农户自发互换并地的实践助推了互换并地工作。

1.3 发展层面

互换并地是实现农业增产、农民增收、农村发展的必然要求。互换并地，有利于越来越多的农村劳动力转移到城市（镇）和非农产业，加快我国新型工业化、信息化、城镇化、农业现代化的进程；有利于推动土地流转，提高闲置的农地利用率，推进土地规模化经营发展进程，实现一定程度上的农民增收，农村集体经济收入的增加；有利于机械化作业，促进新品种、新技术、新模式、新标准的推广应用，发展特色农业；有利于降低农业生产成本，提高土地经营效益；有利于实现市场化运作，加快农业发展进程；有利于化解因土地碎片化滋生的各种问题和矛盾，消除影响社会和谐稳定的不稳定的因素。

2 彰武积极推进互换并地工作成效

彰武县地处辽宁省西北部，辖22 个镇2 个乡、184 个行政村，1536 个村民组，人口42 万，其中农业人口34 万。彰武作为传统的农业县，是全国粮食生产大县，辽宁省21 个产粮大县之一，是20 14年农村土地承包经营权确权登记颁证整县推进试点县，是国家农村集体产权制度改革试点县，是全国“两区”划定试点县，是全省农村土地流转示范县。全县农村土地确权登记共完成土地承包经营权调查表9万户，实测面积256 万亩，测量大地块5.2 万块，小地块76.35 万块，完善合同9 万余份。

互换并地工作自2017年初启动至2018年春耕前，全县互换并地整镇完成4 个乡镇，整村完成56 个行政村，整组完成889 个村民组，累计完成并地面积97 万亩，由并地前的44.2 万块合并成现在的12.4 万块，涉及农户5.4 万户，人口19.6 万人。通过积极推进互换并地工作，成效初见。

2.1 互换并地实现了节本增效

李炳和，是前福兴地镇徐家村的村民，共有50 亩土地，以前他家有七块零散地，不仅投入劳动工时多，种植成本也高，不利于农业机械化耕作，也不利于农业综合配套先进技术的推广应用。互换并地后，他家的二轮承包地和机动地分别调整为一块，现在每天每人能浇10 亩地，不仅节省了人力、物力、财力，还提高了农业综合生产能力，也带动了农民群众投资农业的热情。

现在的徐家村与华丰果品公司等企业进行了合作。村集体规划出了800 亩机动地，用于种植红鲜椒和酒高粱等特色作物。通过大户带动，其他的农户热情也非常高，用自家的人口地发展特色种植。目前，徐家有两个组种植酒高粱450 亩，五个组栽植红鲜椒430 亩，收益相当可观，也让群众真正地从这次互换并地的改革中尝到了甜头。

2.2 互换并地推进了土地规模化经营

通过实施互换并地，方便集中管理，高效节约成本，便于土地流转和规模化经营，能够进一步壮大村级集体经济，实现农业发展、农村繁荣、农民共同致富。通过互换并地，土地得到了有效整合，只要两到三户就能集中管理百亩以上耕地，有效的提高了劳动生产率、土地产出率和资源利用率。将承包地多块并一块、零散并整块，使农户通过互换、流转等多种方式实现承包地并地整合，释放农业农村更大发展活力。有助于推进农业适度规模经营，有利于农业经营者发展特色产业，促进农业产业结构调整，推动农户农业经营大幅度提高。

2.3 互换并地促进农村和谐稳定

互换并地工作开展后，由于农户地块相对集中，因而减少了地边地界摩擦和土地耕作、作物种植、水源等方面的矛盾，解决了二轮土地承包的遗留问题，缓解了“人地”矛盾，促进了农村和谐稳定。

2.4 互换并地有利于农业病虫害统防统治

土地有效整合后，对于农业病虫害防治更加集中，不仅便于推进专业化防治，而且可以实现安全、科学、合理用药，提高农药利用率、减少农药使用量，还可降低农民防治成本，增加粮食产量和农民收入。

3 彰武积极推进互换并地工作的对策研究

3.1 强化组织领导

彰武县委、县政府决定从2017年11月开始，在全县范围内全面开展互换并地工作。县乡两级分别成立了由党政主要领导任组长，分管领导任副组长，相关部门为成员的领导小组，明确由党政主要领导亲自挂帅。县委县政府4 位领导各分包1 个片区、6 个乡镇，2 4 名副县级以上领导干部每人分包1 个乡镇。县农发局牵头，各乡镇、村、组及相关部门各司其职，积极协调配合，形成了推进互换并地工作的强大合力。同时，县委县政府成立了4 个互换并地指导组，选派16 名农村经验丰富、工作能力强的党员领导干部，加强对互换并地工作的督查、指导，实行包业务指导、包工作进度、包整体质量、包矛盾调处、包社会稳定的“五包”责任体系，建立了一整套完整的决策指挥系统，有针对性地印发了29 期《工作简报》，确保互换并地工作平稳有序推进。

3.2 强化舆论宣传

县委县政府多次召开镇村组、群众代表等不同层面人员参加的座谈会、研讨会，广泛征求各方面的意见和建议，并印发了《互换并地工作相关问题解答》、《致农户朋友的一封信》、《致广大党员的一封信》等宣传资料10 多万份，为工作顺利开展营造舆论准备。2 017年11月22日，全县召开1500 人的动员大会，12月26日，县委、县政府再次召开县、乡、村、组四级干部2000 余人参加的推进互换并地工作电视电话会议，充分调动各级党员干部的工作热情。与此同时，充分利用电视、报刊、网络等媒体，组织互换并地文艺工作队下乡到村屯巡演，广泛宣传互换并地工作的重大意义和深远影响。先后分别组织召开50 余次乡镇、村组参加的片会，每周调度一次工作进展情况，及时总结互换并地工作经验，通过典型交流、现场观摩等方式，全面提高广大党员干部群众的思想认识，充分调动群众参与的积极性和主动性，同时也赢得了最广泛的群众基础。

3.3 强化干部作风转变

各乡镇和县直相关部门的党员领导干部积极改变工作作风，纷纷走出机关，进村屯、进农户、进地块，走进群众家中坐炕头、唠家常，走进田间地头、并地一线破解难题，帮助农户算当前账、长远账、未来账，算结构调整账、规模经营账、节本增效账、土地流转账，引导农户自愿、积极参与到互换并地工作中来。村组党员干部、市县党代表、人大代表、政协委员从自身所在的村组做起，带头在自己所居住的村组开展互换并地，带头领着村民逐地块分析落实，带头拿出确权后多余的土地，带头牺牲个人利益，较好地践行了党的群众路线，不仅加深了干部群众的鱼水深情，让农民亲身体会到了党和政府的亲切关怀。

3.4 强化原则注重程序

乡村两级严格按照《农村土地承包法》、《村民委员会组织法》等法律法规及各级相关文件精神，牢牢把握“一变三不变”的工作原则，“一变”就是把零散细碎的小地块变成集中的整块和大块，“三不变”就是农户的土地承包经营权不变、农户的承包面积不变、30年承包机制不变。在充分尊重农民意愿、依法依规的前提下，坚持因地制宜、因村因组施策，各村组都制定了符合实际、操作性强的实施方案。在互换并地工作中，全县上下做到了政策一个口子出、操作一个程序走、工作一把尺子量，严格按照民主议事程序进行操作，该签字的签字，该公示的公示，操作程序规范，过程阳光透明，农户承包地面积准确、四至清楚、空间位置明确。