我国民事诉讼公告送达制度的困境及对策

文/杨东学，河北张国庆律师事务所

1 我国民事诉讼公告送达制度适用中存在的问题

1.1 适用条件界限模糊

我国的法律对于民事诉讼公告送达“下落不明”的条件没有给出清楚的、明确的表述，司法人员在实务中也是各执己见。在现实当中，经常会有原告所提供的被告住址无法被查到，通过移动设备联系被告，要么是电话号码错误，要么是没有电话的问题，这些被认为是被告下落不明。从法律漏洞的角度看，公告送达的条件被扩大理解了。这就在无形当中导致了法官的自由裁量权增加，使得在实务当中以公告送达方式的数量增加。而且对于“其他方式无法送达的”也有两种不同的观点。其中一个是当采用了最有效的方法没有送达完成，此时可以用公告送达的方式，在现实中这种做法更切合实际，在司法实务中也能够提高工作效率；另一个是当采用了所有的方式还没有送达完成，此时就可以用公告送达，这一做法会严重浪费司法资源，导致诉讼效率低下，长期留置案件，使得原告的合法利益难以得到保障。由此可见，为了适应实践快速发展的需要，构建公平、良好、高效率的司法平台需要法律对公告送达的适用进行详细、明确的规定。

1.2 公告内容粗略单一

当前，中国送达公告的内容极其简略，公告效果大打折扣。一方面，在送达公告中，受送达人未能特定化。送达公告中只载明受送达人的姓名或名称，缺乏身份信息，即便受公告送达人获知了该信息，也很难确定自己就是被公告送达人；另一方面，文书过于简略，起诉状副本及开庭传票缺乏起诉要点、合议庭组成等信息，裁判文书缺乏文书主要内容。公告文书内容的简略和不规范，使公告送达的被送达人即便获得通知也不能准确识别该诉讼文书对自己权利义务产生的影响，进而有针对性地采取诉讼行为。

公告内容的粗略与送达公告统一格式的简略密切相关。送达公告统一格式的设置有利于送达公告的规范化，由于目前传统公告方式难以较好地承载庞大的公告数目，送达公告统一格式不得不简略；为了保护公民身份证号码等敏感信息，送达公告格式又不能不简略。

2 我国民事诉讼公告送达制度的完善措施

2.1 构建送达信息一体化平台

送达信息一体化平台是指全国性的能够送达公民个人信息库并对送达相关信息进行分析查找等操作系统的总和。通过这种方式法院能够准确掌握信息源，大大提高公告送达的效率。例如浙江省台州市黄岩区利用公安系统、阿里巴巴系统获取当事人的相关信心，进而公告送达，但这也仅仅是地方法院的尝试，因此构建送达信息一体化平台还需要“摸着石头过河”。对于前文中存在的适用条件模糊的问题，通过送达信息一体化平台能够更全面、更方便地查找当事人信息，这有助于减少公告送达的适用、遏制滥用。对于通过其他方式无法送达的情况被平台记录，进而作为公告适用送达的原因和经过的证据，这有助于增强程序的规范性，减少了公告送达的滥用现象。

2.2 强化适用公告送达的查证责任并规定由合议庭作出正式决定

公告送达研究领域，学者大多主张应强化原告方对受送达人下落不明的举证责任。然而“举证责任”的说法是不准确的，“举证责任”是相对于双方当事人之间的一种责任。而要查证受送达人是否下落不明，其实是送达方即法院的查证责任。鉴于人民法院案多人少的现实，强化原告方对受送达人下落不明的查证责任是一个可行的方案。既可以减少原告滥诉，也可以通过强化对受送人下落不明的查证责任，减少虚假诉讼、恶意诉讼。在证明受送达人下落不明时，原告方除了要提供基层组织出具的证明文件，还可以要求其提供1-2 位受送达人邻里乡亲等人的证言或其他证据，从而强化对受送达人下落不明的查证要求。但由原告方提供的证明材料，始终是原告一方之言，对于标的额较大的案件以及涉及身份关系的案件，应明确法院的查证责任，由法院依职权查明受送达人是否下落不明。标的额较大的案件牵扯的利益较大，应由法院依职权查明受送达人是否下落不明；因为身份关系的特殊性质，涉及身份关系的案件也需要法院依职权查明，因为一旦改变了当事人身份关系，就难以逆转。相对于财产纠纷案件判决结果的可逆转性，涉及身份关系的案件判决结果再逆转已不具有意义，如当事人被判决离婚后再婚的话，另一方当事人要求再审已无意义，《民事诉讼法》第183 条即规定:判决离婚的案件，当事人不得申请再审。

2.3 新型公告送达平台的管理系统

一是可以与法院综合信息管理平台、其他送达方式的相关平台、送达信息一体化平台互接，使用其他送达方式进行送达的尝试可以自动形成送达的时间轴，结合其他材料共同构成对当事人适用公告送达原因和经过。这有利于增强公告送达的规范性、减少适用公告送达的滥用，使公告送达的原因和经过的归卷存档更加便捷，减少法官在整理材料上耗费的时间。对于适用公告送达的原因和经过，实时在四大公开平台之一的审判流程公开平台上公开，以公开和透明促进程序的规范。

二是通过合理分配公告送达平台管理系统的权限，上级法院对下级法院、院长对全院、庭长对全庭可以实现对公告送达适用情况的监督。对公告送达适用状况的统计也更加便捷高效。

作为诉讼公正与诉讼效率之间的平衡方式，公告送达是一种不可或缺的送达方式，保证民事诉讼程序能够推进下去。因而非常有必要加强立法，完善这一不可或缺的送达制度:人民法院应从严适用公告送达，加强受送达人下落不明的查证责任，在适用程序上也应由审判庭合议决定，同时明确报刊准入资格并结合大数据平台建立全国统一的网上公告送达平台，适度缩短公告期。使得公送达不再是形式化环节，民众诉讼权利和实体权利皆能得到保障。